Р Е Ш Е Н И Е №142
гр.Силистра, 04.12.2020
година
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Административният съд
гр.Силистра,в публично заседание на осемнадесети ноември през две хиляди и двадесета
година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Маргарита Славова
ЧЛЕНОВЕ:
Валери Раданов
Елена
Чернева
при секретаря Анета Тодорова, с участието на прокурор...……..,като
разгледа докладваното от съдия М.Славова адм.дело №112 по описа на съда
за 2020г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
по делото е образувано по жалба на
Кмета на Община гр.
Дулово,подадена срещу Решение №65,взето по Протокол №6/31.03.2020г.
от заседание на Общинския съвет гр.Дулово,с което е приет бюджета на общината
за 2020 година.Със Заповед №РД-04-235/09.04.20г.(л.73-л.74)
същото е било върнато за ново обсъждане
по реда на чл.45 ал.5 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/,но такова в срока от чл.45 ал.7 ЗМСМА, не е било проведено в Общинския съвет гр.Дулово,което
е открило пътя за съдебното му обжалване. В настоящото производство жалбоподателят
се представлява от упълномощен адвокат И.Р. *** (л.287).Съгласно
Тълкувателно решение №2/16.04.2013г. на ВАС по т.д.№4/2011г.,решенията на
общинските съвети от вида на оспореното - по чл.21 ал.1 т.6 ЗМСМА, са общи
административни актове, което релевира процесуалния ред за тяхното издаване от
Раздел II на глава Пета на АПК,ведно със специалния такъв от
чл.94 и следващите от Закона за публичните финанси /Раздел II„Приемане на бюджета на общината“ от глава Седма на
ЗПФ/.
Оспорващият
орган счита,че при приемане на обжалваното решение, практически изцяло е бил игнориран
редът за предварително обсъждане на проекта за общински бюджет /чл.84 ЗПФ/,
защото внесеният в заседанието на Общ.С-Дулово проектобюджет за 2020 година,
при спазване на процесуалните правила,вкл. придружен от Протокол от проведено
публично обсъждане от 27.12.2019г.,е коренно променен.Приетите многобройни
промени в проектобюджета,не изхождали от нормативно овластения орган по чл.7
ал.5 ЗПФ; с тях бил подменен изцяло легитимния проект; същите дори не са били обсъдени в постоянните комисии
на Общинския съвет, а още по-малко съгласно регулацията от чл. 84 ал.4-ал.6
ЗПФ. Твърди още, че промените засягали основата на бюджетната рамка; базови
направления в дейността на общината оставали финансово необезпечени, вследствие
на въпросните промени, а част от измененията били и недопустими /напр. дейността
741 РТВ (радиотранслационен възел),предвид действащ договор със СЕМ до края на 2021г./ С оглед на тези главни възражения - за допуснати особено съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, до степен такава, че била
игнорирана изцяло нормативната процедура за приемане на общинските
бюджети,както и за неправилно приложение на материалния закон,жалбоподателят
настоява за пълната отмяна на оспореното решение на Общинския съвет гр.Дулово и
връщане на преписката за ново произнасяне по Докладна записка с вх.№119/20.03.2020г.,с
която е внесен за обсъждане и приемане проект за Бюджет на Община гр.Дулово за
2020г. Претендира присъждане на съдебни разноски независимо, че ответният орган
на местно самоуправление (чл.138 КРБ),не е юридическо лице.Разпоредбата на чл.141 ал.1 КРБ
гласи, че общината,чийто законен представител е оспорващият орган, има
самостоятелен бюджет,какъвто съгласно действащото право, общинският съвет няма.
В такъв смисъл са текстовете на чл.15 ал.1 и чл.29а ал.1 ЗМСМА сочещи, че
общинският съвет няма самостоятелен бюджет, своя администрация и самостоятелен
щат, за разлика от общината, която съгласно чл.14 ЗМСМА, е юридическо лице със
самостоятелен бюджет.Всичко това означава,че дори и да бъде преценена за
основателна претенцията за разноски, последните следва да бъдат възложени в
тежест на бюджета на Община гр.Дулово, което ще доведе до сливане на две
насрещни страни по евентуално имуществено задължение,поради което разноски в
полза на жалбоподателя, който не действа в лично качество, а именно като кмет
на Община-Дулово, не следва да бъдат присъждани при настоящия ответник - Общински
съвет на същата община.
Ответникът
по жалбата- Общински съвет гр.Дулово,представляван от неговия председател Н. Л. М., участва в
съдебното производство чрез представител по пълномощие адв.А.С. *** (л.286), който оспорва
жалбата.Твърди, че е спазена нормативната процедура за бюджетния процес, а по
същество извършените промени в проекта за общински бюджет,внесен за обсъждане в
заседанието на Общинския съвет гр.Дулово от кмета, са съответни на закона, поради
което настоява да бъде отхвърлена жалбата. Също претендира присъждане на
разноски.
Производството
е по реда на чл.179 и следващите от АПК,във връзка с чл.45 ал.8 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация. Изпълнена е процедурата по чл.181 АПК.
Съдът, в състав съгласно чл.182а АПК, като обсъди
изложените в жалбата доводи, след преценка на доказателствата по делото и
становищата на страните,съобразно разпоредбата на чл.168 ал.1, вр. с чл.146 АПК,съгласно препращането от чл. 184 АПК,прие следното:Оспорването е процесуално допустимо като подадено срещу общ административен
акт, подлежащ на съдебен контрол, съгласно изричния регламент от чл.45 ал.8 ЗМСМА;от
активно легитимиран орган(чл.45 ал.5 ЗМСМА) в
рамките на срока от чл.179 АПК,във връзка с чл.45 ал.8 и ал.7 ЗМСМА. Разгледана
по същество жалбата е основателна.
Предмет
на съдебния контрол е Решение №65, взето
по Протокол №6/31.03. 2020г. от заседание на Общинския съвет гр.Дулово, с
което е приет бюджета на Общината за 2020г. Относно допустимостта: Ответният
орган счита (Вж.Писмен отговор на л.241), че не е дължал изобщо повторно обсъждане на
процесното решение, тъй като същото не било оспорено в срока от чл.45 ал.6 ЗМСМА /7-дневен от получаването му/ от Кмета на общината.Последният бил изтекъл
на 13.04.2020г. и, независимо че релевираната по делото Заповед е издадена на
09.04.2020г., нито
в деловодството на Общ.С-Дулово,нито на
електронната платформа за обмен на документи в Общината,същата не била
постъпвала.За първи път въпросната заповед била представена на хартиен носител
в деловодството на Общинския съвет и получила входящ №177 на 22.04.2020г.,което
несъмнено било извън нормативния срок за контрола по чл.45 ал.6 и ал.7 ЗМСМА, поради
което не била включена в дневния ред на редовното заседание на съвета на
28.04.2020г. (л.79-л.80 и л.81-л.82)
Оспорващият
орган твърди в жалбата, че издадената на 09.04.2020г. от него заповед по чл.45
ал.5 ЗМСМА е била публикувана незабавно /още на 09.04.2020г. в 14:46ч./ в
електронната система на Община Дулово,за което представя извлечение от
въведените и адресирани до съответния отговорен орган документи в платформата
за обмен на документи в Община гр.Дулово (л.77), раздел „Общи
заповеди на кмета“. Дали системата е работила или не, е въпрос с правно
значение относно преценката за своевременността на упражненото право от
жалбоподателя да върне за ново обсъждане процесното Решение по чл.21 ал.1 т.6 ЗМСМА. Сроковете от чл.45 ЗМСМА са процесуални такива,създадени с цел
гарантиране,от една страна, на възможността за контрол между различните органи
на местната власт- изпълнителна и на самоуправление с нормативна
компетентност,а от друга - стабилността на актовете,издавани от тези
органи,защото те трасират и обезпечават цялостната дейност в
Общината.Твърдение,че електронната платформа не е била дори инсталирана се
съдържа в становището на ответния Общински съвет,установяването на който факт е
нормативно възложено в негова доказателствена тежест /арг.чл.170 ал.1 АПК/, за
което са му дадени и изрични указания с Разпореждане №461/12.06.20г. (л.273-л. 275). В хода
на съдебния процес възражението не се поддържа, а още по-малко са ангажирани
доказателства за опровергаване на твърдението на оспорващия, че на датата на
издаване на процесната заповед, същата е била поставена в съответния раздел с
посочен адресат /отговорник/ Общински съвет (Община Дулово) в
общинската електронна платформа. Ето защо следва да се приеме, че ответният
орган е бил надлежно сезиран по реда на чл.45 ал.6 и ал.7 ЗМСМА.
Не
се спори, че на 06.04.2020г. при жалбоподателя е постъпило Решение №65 по
Протокол №6/31.03.20г. на Общ.С-Дулово, съгласно чл.22 ал.1 ЗМСМА (л.242 и л.245).Следователно,
в 7-дневния срок от чл.45 ал.6 ЗМСМА, процесното решение е върнато за ново
обсъждане, заедно с мотивите за връщането му, изложени в обсъдената по-горе
Заповед №РД-04-235/09.04.20г. на кмета на Община гр.Дулово. Освен това, всички
правни субекти в страната следваше да съобразяват поведението си в периода от
13.03.2020г. до 13.05.2020г.,с действието на Закона за мерките и действията по
време на извънредното положение,обявено с решение на Народното събрание от
13.03.20г.,чиито чл.3 изрично предвижда,че до отмяна на извънредното положение,
спират да текат определена група процесуални срокове.
От
представената административна преписка се установява,че с Докладна записка
вх.№119/20.03.2020г. на Общ.С-Дулово, оспорващият орган е представил проект на
решение за приемане на бюджета на Общината за 2020г. със съответните мотиви; самият
проектобюджет с приложенията и Протокол от проведено публично обсъждане на същия
(л.32-л.33).
Съгласно чл.84 ал.1 от Закона за публичните финанси кметът на общината
разработва проекта за общински бюджет по показателите от чл.45 ал.1, със
съдействието на кметовете на кметства, а според ал.6, в рамките на срока от
ал.4,представя проекта за бюджет за публично обсъждане на местната общност, като
оповестява датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително на интернет
страницата на общината и в местните средства за масово осведомяване (за действащи такива няма данни). Видно от приложената на л.6 Покана е, че
същата,ведно с материалите по проектобюджета, се намира на сайта на
Община-Дулово,след служебна проверка на който (https://dulovo.bg/) се установява,че поканата е публикувана на
19.12.2019г. в 17:44 часа,като на същата дата в 17:51ч. е оповестен и Доклад
към проекта за бюджет на Община Дулово за 2020г. (л.7-л.15). Протокол от
проведеното публично обсъждане на проекта за бюджет 2020г. на Община Дулово на
27.12.2019г., е публикуван на сайта на общината на 15.01.2020г., а такъв по
делото е приложен на л.23-л.24.По идентичен начин е разписана бюджетната
процедура и в чл.25 ал.1-ал.6 от Наредба
№18 за условията и реда за съставяне на бюджетна прогноза за местните дейности
за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на
общинския бюджет на община Дулово, приета с Решение №377 по Протокол
№24/10.02.2014г.,изм.и доп.с Решение №149 по Протокол №11/27.09.2016г. на
Общински съвет гр.Дулово (л.291-л. 306), издадена по законовата делегация от чл.82 ал.1 ЗПФ.
Следователно,
приемането на бюджета на общината представлява законово разписана процедура,
нарушаването на която би довело до незаконосъобразност на решението,с което
същият е приет,в зависимост от тежестта/съществеността на нарушението /Вж.Решение
№4591/19.04.2016г.,адм..№11214/15г. на ВАС, IVО/.В настоящия случай обаче, не се установява
нарушение на бюджетната процедура, което сочи на валидно сезиране на ответника
с обсъдената по-горе Докладна записка.
От
приложения Протокол №6 от проведено заседание на Общинския съвет гр.Дулово на
31.03.3030г. и съпътстващия го присъствен списък (л.172-л.202)
се установява, че в заседанието са
участвали всичките избрани 29 общински съветници мандат 2019/2023 година. По т.1
от дневния му ред е бил обсъден проектобюджета за 2020г. на общината, в хода на
което обсъждане от ПП“ДПС“ е било направено предложение за изменения в проекта,
засягащи както приходната му част, така и разходната. При проведеното гласуване
съобразно правилото от чл.76 ал.1 и ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация на Община Дулово (л.152-л. 171),с 15
гласа „за“ и 14 „против“, е било прието предложението на групата общински
съветници от ПП“ДПС“,с какъвто резултат е прието и решението за окончателния
бюджет на Общината, включващ въпросните промени - предмет на настоящия контрол.
Същото е било върнато за ново обсъждане по реда на чл.45 ал.5 ЗМСМА от оспорващия
орган и, в хипотезата на чл.45 ал.8 ЗМСМА, е сезиран съдът.
При
тези фактически установявания настоящият състав намира от правна страна
следното: Оспореното решение на Общ.С-Дулово е прието от компетентен орган съгласно
чл.21 ал.1 т.6 ЗМСМА. Същото е взето на заседание на колективния орган на
местното самоуправление,свикано съгласно нормативния ред и проведено при пълен
кворум, с участието на всичките 29 избрани общински съветници. Решението е
взето с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, съгласно
регулацията от чл.27 ал.4 ЗМСМА, а гласуването е проведено поименно, каквото е
изискването от чл.27 ал.5 ЗМСМА.Следователно, не се установяват пороци в
процеса на волеобразуването и обективирането на формираната воля от колективния
орган. По общото правило от чл.29 ЗМСМА, решението е инкорпорирано в Протокол
№6/31.03.2020г. Спазена е и нормативно определената форма с чл.94 ал.2 ЗПФ,във
вр. с чл.52 ал.1 ЗМСМА, което в съвкупност сочи на отсъствие на отменителните
основания от чл.146 т.1, т.2 и т.3 АПК, във връзка с чл.184 АПК.Предвид горните
изводи, като неоснователно следва да бъде отклонено оплакването за допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила, вкл.на
специалните за бюджетната процедура.Главното от така очертания кръг възражения
е затова, че приетите изменения в проектобюджета (предварително публично обсъден),били направени и гласувани без оповестяването им на
местната общност и обсъждането им съгласно законовата процедура. Настоящият
състав приема, че действително разпоредбите на чл.84 ал.4 и ал.6 ЗПФ определят
срокове за внасяне на проекта за общински бюджет в Общинския съвет и за
оповестяването му най-малко 7 дни предварително на сайта на общината и в
местните средства за масово осведомяване, но тези изисквания важат единствено
за процедурата по първоначалното изготвяне на проектобюджета, не и за
последващи промени, каквито правомощия нормативно са предоставени на ответния
орган по всяко време, вкл. при първоначалното обсъждане и приемане на бюджета,стига
същите да не противоречат на материалноправните изисквания./Вж.Решение
№964/23.01.2019г., адм. дело №4681/18г. на ВАС, IIIО/.
Въпреки
това оспореният общ административен акт е незаконосъобразен и следва да бъде
отменен като противоречащ на материалния закон и неговата цел. Това е така,
защото: Съгласно чл.52 ал.1 ЗМСМА общинският съвет приема самостоятелен бюджет
на общината по критерии, определени в закон.Този закон е ЗПФ, като пряко
отношение имат и конкретните параметри по основните бюджетни взаимоотношения между
централния бюджет и бюджетите на общините за всяка конкретна
години,регламентирани със Закона за държавния бюджет на РБ за съответната
година,в случая за 2020г. /Обн.ДВ,бр.100/20.12.2019г.,посл.изм.ДВ,бр.60/20г./
Структурата
на общинския бюджет включва посочените в чл.45 ал.1 ЗПФ елементи, които са:
приходи; разходи за делегирани от държавата и за местни дейности, както и
функционален разрез съгласно единната бюджетна класификация: бюджетни
взаимоотношения с централния бюджет и с друг бюджети и сметки за средства от
ЕС; бюджетно салдо и финансиране. Бюджетните взаимоотношения на общинския
бюджет с централния бюджет представляват: 1.
Трансфери за - обща субсидия за финансиране на делегираните от държавата
дейности; - местни дейности; -обща изравнителна субсидия и за зимно поддържане
и снегопочистване на общински пътища; - целева субсидия за капиталови разходи;
- други целеви разходи, вкл. за местни дейности; - финансови компенсации от
държавата, както и 2. Временни
безлихвени заеми.Средствата по т.1 се предоставят въз основа на ЗДБРБ за
съответната година, като съгласно чл.55 ал.1 ЗПФ, размерът на целевата субсидия
за капиталови разходи и механизмът за неговото разпределение по общини се
определя със ЗДБРБ за годината.
За
изясняване на спорните в процеса въпроси свързани с допустимостта изобщо, по
предприетия ред, да се пренасочват средства от целевата държавна субсидия за
капиталови разходи в други направления,вкл. за местни дейности, както и с
възможността да се предвиждат разходи в общинския бюджет без да се посочват
съответните параграфи от Единната бюджетна класификация; така също - може ли да
се увеличава подпомагането на спортни и културни формирования в общината без да
се посочи източникът на средствата за това, т.е. при отсъствие на баланс, по
делото е допусната и приета Съдебно-счетоводна експертиза (л.335-л.340), както
и повторна такава по първите три задачи (л.363-л.368), която
потвърждава изводите на първата. Повторната ССЕ е приета без възражения от
страните и съдът кредитира изцяло заключението.Съгласно последното, след
извършен анализ на приложимата нормативна рамка, а именно: ЗДБРБ за 2020г; ЗПФ;
утвърдената съгласно изискванията на чл.14 ал.2 ЗПФ Единна бюджетна
класификация; Указания ФО (финанси на
общините) №1/16.01.2020г. относно съставянето и изпълнението на
бюджетите на общините и на сметките от ЕС за 2020г.,издадени от МФ,както и
Постановление на МС №381/2019г., са дадени отрицателни отговори и на трите
въпроса поставени на вещото лице.Въпросът за равнението на бюджета е заложен в
самата му същина, което означава, че в баланса на Община Дулово трябва да има
съответствие между приходи и разходи,която балансираност не може да бъде
нарушена по никакъв начин, обратно на приетото от Общинския съвет разрешение,
например, с намаляване на представителните разходи на кмета с 4 хиляди лева и
реципрочно увеличаване на средствата на 10 футболни клуба с по още 2000 лева за
всеки, без посочване - откъде ще се вземат необезпечените 16 000 лева.
Начинът, по който е предложена и приета с оспореното решение промяната на проектобюджета
за 2020г. на Община Дулово, не отговаря на изискванията на ЗДБРБ за 2020г. и
следователно,същият няма да бъде заверен от МФ (чл.97 ЗПФ), което е равнозначно на липса на бюджет.
Бюджетът
на общината е отворена система и същият може да бъде коригиран целогодишно,
което става по съвсем различен начин от процесния,изрично регламентиран със ЗПФ
(чл.124 и сл.) и ЗДБРБ/2020г.
В чл.50 от последния е посочен размера на основните бюджетни взаимоотношения
между централния и общинските бюджети (включително
за Община Дулово) под формата на субсидия за
2020г. Целевата субсидия за капиталови разходи от 821.10 лева недопустимо е
разпределена за „текущи ремонти“ в Приложение №3 към проектобюджета.Освен това
в актуализацията на същото приложение,извършена от ответния Общински съвет с
оспореното решение,не са посочени сумите по дейности и функции.Както вещото
лице изрично отбелязва,а това е изначално ясно, няма пречка Общинският съвет да
намалява или увеличава предвидените представителни разходи за Кмета, в
параметрите, зададени с чл.89 ал.1 ЗДБРБ/2020г.- до 2 на сто от общия годишен
размер на разходите за издръжка на дейност „Общинска администрация“.
Релевираното по делото намаление с 4000 лева,макар и допустимо извършено е
насочено небалансирано към увеличение на финансовото подпомагане на 10 футболни
клуба с 20 000 лева (общо),без посочване от къде ще се финансира дейността с
разликата от 16 хиляди лева.Нямат колебания вещите лица по делото и
затова,че определените субсидии от държавата (чл.51 ЗДБРБ/2020г.) по дейности, се отчитат в отделни параграфи и не
могат да се пренасочват от един параграф в друг,а още по-малко без посочване на
параграфа,а само дейността,респ.конкретното мероприятие за което са пренасочват
(напр.: закупуване на 2 климатика за читалище; текущ
ремонт на детска площадка със закупуване на съоръжения - без посочен параграф
съгласно ЕБК).
Отделно
от това, формулираните разходи в актуализираното Приложение №3 „Справка за
разпределението на сумата за капиталови разходи“ с решението на Общ.С, които са
целева държавна субсидия,като „текущ ремонт“ на […], не могат да
бъдат включени в справката за капиталови разходи, които по дефиниция са
свързани с основни ремонти, ново строителство и закупуване на ДМА.Освен това,в
същото приложение не са посочени сумите по дейности и функции.Липсата на
цифрово изражение на бюджета, в която и да е негова част, е безспорна
предпоставка същият да не бъде приет.
В
този контекст разгледано,основателно се явява оплакването в жалбата, че
оспореното решение, приемащо бюджета на Община гр.Дулово за 2020г. с обсъдените
по-горе изменения,е в пряко противоречие с материалния закон и неговата цел,защото
един небалансиран бюджет,съдържащ предвидени разходи за дейности, непосочени в
съответните параграфи,съгласно ЕБК за 2020г.,вкл. и липсата на цифрово
изражение на гласуваната промяна със закриването на щата в дейност 741РТВ (посочено е само „разходите за издръжка да се намалят
наполовина“), не може да бъде заверен от Министерството
на финансите и Сметната палата и съответно, да бъде изпълняван,т.е. равносилно
е на липса на бюджет.
В
обобщение настоящият състав приема, че оспореният общ административен акт,
валидиращ Бюджета на Община гр.Дулово за 2020г.,е несъответен на закона и
неговата цел, поради което следва да бъде отменен. Последното предопределя и
извод за основателност на искането за разноски направено от жалбоподателя,каквито
по изложените в началото съображения, не следва да бъдат присъждани. Осъществявайки
контрола от чл.168, във връзка с чл.146, съгласно препращането на чл. 184 АПК, Административният
съд гр.Силистра установи, че са налице отменителните основания по чл.146 т.4 и
т.5 АПК по отношение на оспорения акт на Общинския съвет гр.Дулово, воден от което
и на основание чл.184, вр. с чл.172 ал.2 пр.2 и чл.173 ал.2 от АПК,
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на Кмета на Община гр.Дулово Решение №65, взето по Протокол
№6/31.03.2020г. от заседание на Общинския съвет гр.Дулово, с което е приет
бюджета на общината за 2020 година и
ИЗПРАЩА преписката на Общински съвет гр.Дулово, за ново
произнасяне по същество, съгласно чл.45 ал.9 ЗМСМА, при съобразяване с
указанията в настоящото решение.
Решението
подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.