Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 29
гр. Русе, 24.10.2022 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-Русе, I-ви състав, в открито заседание на двадесет и седми септември през две хиляди двадесет
и втора година, в състав:
СЪДИЯ: Ивайло Йосифов
при участието на
секретаря Наталия Георгиева, като разгледа докладваното от съдията адм.д. № 113 по описа за 2022 г., за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл. 145 и сл. от АПК вр. чл.40,
ал.1 от ЗДОИ.
Образувано е по жалба на М.Б.И. *** против мълчаливия отказ на кмета на Община Русе да й предостави
обществена информация, поискана със заявление за достъп до обществена
информация с вх.№ ЗДИ-4/16.02.2022 г. Поддържа, че поисканата информация е
обществена – официална и служебна, тъй като се съдържа в исканите копия от
административни актове и преписките по тяхното издаване. Съобразно направеното
в съдебно заседание на 17.05.2022 г. изявление на жалбоподателката, нейното
предоставяне би й позволило да се запознае с практиката на Община Русе по
издаването и по прилагането на вече издадени актове по устройството на
територията и да си изгради мнение как точно се спазва ЗУТ. Сочи, че
административният орган е бил сезиран с едно редовно от формална страна искане,
в което исканата информация била точно посочена, поради което не са
съществували причини да бъдат давани указания за нейното конкретизиране, а
дадените такива не са били отправени в изискуемата форма и ред, респ. същите
въобще не са достигнали до нея, за да прекъснат срока, в който органът е
следвало да се произнесе с решението си. Заявява, че задължение на сезирания
със заявлението орган е да се произнесе с изричен акт, поради което оспореният
мълчалив отказ се явява незаконосъобразен и само на това основание – поради
неспазване на изискването за писмена форма. Моли съда да постанови решение, с
което да отмени оспорения мълчалив отказ и изпрати преписката на ответника по
жалбата със задължителни указания за произнасяне по депозираното от нея
заявление. Претендира направените деловодни разноски, за които представя списък.
С протоколно
определение от съдебно заседание от 17.05.2022 г., съдът, съобразявайки, че със
заповед № РД-01-278/31.01.2020 г. кметът на Община Русе е определил инж.М. И. –
зам.-кмет по устройство на територията при Община Русе, да постановява решения,
с които да предоставя респективно да отказва достъп за предоставяне на
обществена информация по смисъла на ЗДОИ, на основание чл.253 от ГПК вр.чл.144
от АПК и чл.154, ал.1 от АПК, е изменил свое определение от 30.03.2022 г., в
частта, с която кметът на Община Русе е конституиран в качеството на ответник
по жалбата, като вместо него в това качество е конституиран органът, на който
са делегирани съответните правомощия – зам.- кметът по устройство на
територията при Община Русе.
Ответникът по жалбата – зам.- кметът по устройство на територията при
Община Русе, чрез процесуалния си представител, изразява становище за нейната
недопустимост поради липса на предмет. Твърди, че същата е преждевременно
подадена, а мълчалив отказ по заявлението на жалбоподателката не се е формирал,
тъй като административното производство е все още висящо и срокът по чл.28,
ал.1 от ЗДОИ за произнасяне по заявлението, на основание чл.29,
ал.1, изр.второ от същия закон, не е започвал да тече, с оглед дадените на
жалбоподателката, но неизпълнени от нея указания за конкретизиране на предмета
на исканата информация. В условията на евентуалност поддържа, че срокът по
чл.28, ал.1 от ЗДОИ е инструктивен, а законът изисква изрично писмено
произнасяне по заявлението, поради което по него принципно не може да се
формира мълчалив отказ. Възразява, че за жалбоподателката липсва правен интерес
от предоставяне на исканата информация, тъй като с част от нея тя се е
запознала в рамките на адм.д. № 543/2021 г. по описа на Административен съд –
Русе, по което дело е депозирано и становището на ответника кои от останалите
документи, чието представяне е било изискано, не са били налични в общинската
администрация. Моли съда да се произнесе с определение, с което да остави без
разглеждане жалбата и да прекрати производството по делото. Претендира
присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства,
съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка на
законосъобразността на оспорения административен акт, приема следното:
Оспореният
мълчалив отказ е формиран на 03.03.2022 г., след изтичане на срока за
произнасяне по чл.28, ал.1 от ЗДОИ на 02.03.2022 г., а жалбата е депозирана чрез
административния орган на 15.03.2022 г., т.е. в срока по чл.149, ал.2 от АПК. Тя
е подадена от процесуално легитимирана страна и при наличие на правен интерес,
поради което е допустима. Разгледана по същество, тя се явява основателна.
Както беше
посочено, със заповед № РД-01-278/31.01.2020 г. кметът на Община Русе е
определил инж.М.И. – зам.-кмет по устройство на територията при Община Русе, да
постановява решения, с които да предоставя, респективно да отказва достъп за
предоставяне на обществена информация по смисъла на ЗДОИ. Касае се до
делегиране на правомощия (вж. мотивите към т.2 от Тълкувателно решение № 4 от
22.04.2004 г. по д. № ТР-4/2002 г. ОС на ВАС), при изрично предвидена в закона
такава възможност – чл.28, ал.2 от ЗДОИ, поради което непроизнасянето в срок ще
формира мълчалив отказ именно на органа, на който са делегирани правомощията.
На 16.02.2022
г., в 08:04 г., от електронна поща с адрес *****@***.** до електронна поща с
адрес **@**********.** жалбоподателката изпратила електронно писмо, към което прикачила файл в pdf формат, представляващ заявление за достъп до обществена информация (л.8 от
делото), подписано от нея с квалифициран електронен подпис. В заявлението тя посочила,
че желае да й бъде предоставена следната информация: 1. Заповед № 110/1981 г.
на зам.председателя на ОНС ведно с: протоколът, цитиран в нея, разписни листи
към плана, всчики придружаващи документи и писмени бележки, касаещи приетия с
нея план за регулация и застрояване; 2. Комуникационно-транспортната схема към
застроителен и регулационен план, одобрен със заповед № 110/1981 г.; 3.пълен
кадастрален и регулационен план на кв.Образцов чифлик гр.Русе – в цялост и
измененията към същия; 4.заповед № 1128/23.01.1998 г. на кмета на Община Русе
ведно с преписката към нея; 5.всички заповеди, касаещи изменение на заповед №
110/1981 г. на ОНС; 6.документ, с който кадастралният и регулационен план на
кв.Образцов чифлик е предаден на Службата по геодезия и кадастър. В заявлението
е посочено, че заявителката желае да получи исканата от нея информация в
следната форма: копия на хартиен носител; копия на електронен адрес: *****@***.**. На 18.02.2022 г., в
14:23 ч., жалбоподателката препратила първоначалното писмо от последния електронен адрес до електронен адрес **@**********.** като посочила
следното:“Моля да получа входящ номер на искането ми за достъп до обществена
информация, изпратено с електронен подпис“. По делото няма спор, че такъв
входящ номер – вх.№ ЗДИ-4/16.02.2022 г. (л.8 от делото) не е бил предоставен на
жалбоподателката на заявения електронен адрес като това е станало при
посещението й на място в Центъра за административни услуги на Община Русе. Ответникът
по жалбата не е изпълнил задължението си по чл.15, ал.1, т.4 от ЗДОИ да
публикува на своята интернет страница „наименованието, адреса, адреса на
електронната поща, телефона и работното време на звеното в съответната
администрация, което отговаря за приемането на заявленията за предоставяне на
достъп до информация“. Видно от интернет страницата на Община Русе,
електронната поща, на която е подадено заявлението, а именно **@**********.** е обявената такава на
пресцентъра на общината. Тъй като на тази страница не е посочена електронна
поща, определена специално за приемане на заявления за достъп до обществена
информация, както изисква чл.15, ал.1, т.4 от ЗОИ, то следва да се приеме, че
депозираното заявление от жалбоподателката на електронната поща на пресцентъра
на общината е редовно подадено и в писмена форма съгласно чл.24, ал.2 от ЗДОИ.
При преглед на
същото съдът намира, че исканата с него информация е достатъчно ясно посочена и
са липсвали каквито и да било основания административният орган да дава
указания по чл.29, ал.1 от ЗДОИ за уточняване на нейния предмет. Обстоятелството,
че органът не разполага с цялата искана информация и не знае при кой друг орган
тя може да се съхранява предполага произнасяне по реда на чл.33 от ЗДОИ, а не
даване на указания. Големият обем на исканата информация и практическите
трудности за администрацията при нейното предоставяне също не представляват
основания нито за даване на подобни указания, нито за отказ за нейното
предоставяне.
При анализ на съдържанието
на исканата информация съдът намира, че тя касае издадени индивидуални
административни актове по ЗТСУ (отм.) и ППЗТСУ (отм.), т.е. тя представлява
официална информация по смисъла на чл.10 от ЗДОИ, както и служебна информация
по смисъла на чл.11 от ЗДОИ, съдържаща се в преписката по издаване на заповед №
110/1981 г. на зам.председателя на ОНС – Русе, т.е. обществена информация и от
двете категории, указани в чл.9, ал.1 от ЗДОИ. Съгласно чл.12, ал.3 от ЗДОИ,
достъпът до посочената официална информация, т.е. до тази, съдържаща се в
индивидуалните административни актове, издадени по благоустройствените закони,
е свободен и се осъществява по реда на ЗДОИ. Достъпът до служебната информация,
съдържаща се в преписките по издаването на тази административни актове, която
би могла да бъде отнесена към тяхната оперативна подготовка – чл.13, ал.2, т.1
от ЗДОИ, също е свободен, доколкото за тях отдавна е изтекъл срокът по чл.13,
ал.3 от ЗДОИ.
Обстоятелството,
че исканите от жалбоподателката документи, ако й бяха своевременно предоставени
от ответника по жалбата, биха й послужили като писмени доказателства по адм.д. № 543/2021 г. по описа на
Административен съд – Русе, по никакъв начин не изключва, а напротив – подчертава
наличието на правен интерес от предоставянето на поисканата обществена
информация. Тя не само би позволила на жалбоподателката да си състави собствено
мнение относно дейността на органите на местното самоуправление в Община Русе,
като задължен субект, но нещо повече – би й позволило да защити своите права
пред съда по образуваното по нейна жалба съдебно производство. Само по себе си
обстоятелството, че част от исканата информация е представена по адм.д. №
543/2021 г. по описа на Административен съд – Русе, поради което с нея
жалбоподателката е имала възможността да се запознае, респ. същата е узнала и с
кои документи Община Русе не разполага, не изключва правният интерес от
предоставянето на информацията и в
развилото се производство по ЗДОИ. Касае се до различни процедури, в рамките на
които информацията се предоставя по различен ред и на различни органи и лица – по
адм.д. № 543/2021 г. по описа на Административен съд – Русе тя всъщност е
предоставена на съда, а в производството по ЗДОИ информацията се предоставя на
самия гражданин. Този извод следва и от чл.37, ал.1, т.3 от ЗДОИ, според която
разпоредба основание за отказ от предоставяне на достъп до обществена
информация е налице и когато исканата обществена информация е предоставена на
заявителя през предходните 6 месеца. В последния случай се касае именно до
предоставяне на същата информация все по реда на ЗДОИ, а не по друг процесуален
ред, като предоставянето й е уредено като основание за отказ по същество, а не
като обстоятелство, изключващо правния интерес, като абсолютна положителна
процесуална предпоставка, за допустимостта на заявлението за нейното
предоставяне.
Депозираното от
жалбоподателя заявление отговаря на формалните изисквания на чл.25 от ЗДОИ и
съдържа предвидените в тази разпоредба реквизити. В него, съгласно чл.25, ал.1,
т.3 от ЗДОИ, като предпочитана форма на предоставяне на информацията е посочено
и изпращане на копие от документите на електронен адрес: *****@***.**. Предоставянето
на исканата информация по електронен път е изрично уредено като допустим способ
в чл.26, ал.1, т.4 от ЗДОИ. В чл.27 от ЗДОИ е предвидено задължението на сезирания
със заявлението орган да се съобрази с предпочитаната от заявителя форма на
предоставяне на информацията. В конкретния случай ответникът по жалбата не сочи
да са налице основания по чл.27, ал.1, т.1 от ЗДОИ, т.е. да липсва техническа
възможност исканите документи да бъдат сканирани/заснети в цифрова форма и така
генерираните файлове да не могат да бъдат изпратени на електронната поща на
жалбоподателката, ако е необходимо, и с няколко отделни съобщения. На следващо
място, според чл.34, ал.3 и чл.35, ал.3 от ЗДОИ, когато заявителят е поискал
достъпът до информация да му бъде предоставен по електронен път и е посочил
адрес на електронна поща за получаването, както е в случая, то органът изпраща
на посочения адрес на електронна поща решението за предоставянето на достъп
заедно с копие от информацията или интернет адреса, на който се съдържат
данните. Следователно, при посочен от заявителя адрес на електронна поща,
органът е обвързан от заявената форма за предоставяне (по електронен път) както
на исканата информация, но така и на решението за нейното предоставяне, а по
аргумент от посоченото – и на своите процедурни актове в административното
производство. Изключение от посочения принцип е предвиден само за крайния,
неблагоприятен за заявителя акт - решението за отказ за предоставяне на достъп
до обществена информация, което, според чл.39 от ЗДОИ, се връчва на заявителя
срещу подпис или се изпраща по пощата с обратна разписка, т.е. връчването му по
електронен път не е предвидено. Изложените от ответника по жалбата съображения,
че даването на указания на жалбоподателя чрез изпращането им на посочената от
заявителя електронна поща не позволява удостоверяване на тяхното получаване, не
са измежду изрично предвидените в чл.27, т.1- т.3 от ЗДОИ основания, които биха
могли да изключат предпочетената от последния форма на достъп до информацията,
респ. форма на комуникация със задължения за предоставянето й орган. Както сочи
самата жалбоподателката, органът е могъл да изпрати указанията на посочената от
нея електронна поща като изиска изричното потвърждаване на получаването им с
обратно съобщение в определен от него срок като едва при евентуалната липса на
подобно потвърждение в срок той може да премине към друг способ за тяхното
връчване.
Както беше
посочено по – горе, в случая са липсвали предпоставките по чл.29, ал.1,
изр.първо от ЗДОИ, които да обосновават даването на указания от страна на
задължения орган. Да се приеме, че съдът не разполага с правомощието да
контролира наличието на тези предпоставки означава да се предостави на органа
безконтролна възможност да удължава срока си за произнасяне по заявлението за предоставяне
на достъп до обществена информация чрез даване на произволни указания, каквито,
в конкретния случай, не са били необходими.
На следващо
място, налице е нарушение и на формата, под която са дадени указанията. Както
беше посочено, същите е следвало да бъдат изпратени до посочената от
жалбоподателката електронна поща с изрично искане за потвърждение с обратно
съобщение на тяхното получаване в определен от органа срок. Едва след
безрезултатното му изтичане, по арг. от чл.27, ал.2 вр.ал.1, т.1 от ЗДОИ,
органът би имал правомощието да определи формата на връчване на указанията по
чл.29, ал.1 от ЗДОИ, като процедурен акт по движението на административното
производство по този закон.
Дори и да се
приеме тезата на органа, че връчването на указанията по електронен път в случая
е неприложимо, то извършеното тяхно връчване чрез куриера „Ин тайм“ ООД е
нередовно, а самите указания, дадени с писмо с изх.№ ЗДИ-4#1/25.02.2022 г.,
прието заедно с плика на куриера и товарителницата като писмено доказателство
по делото (л.29 – л.31), така и не е достигнало до жалбоподателката, за да се
приеме, съгласно чл.46, ал.2, изр.първо от ЗНА и по аналогия от чл.54 от ГПК,
че с неговото фактическо получаване от същата допуснатите при връчването му
нередовности са санирани.
За пълнота
следва да се отбележи, че неоснователно е позоваването на процесуалния
представител на жалбоподателката в представената писмена защита на разпоредбата
на чл.5, ал.3 от Общите правила за условията за доставяне на пощенските пратки
и пощенските колети, издадени на основание чл.36, ал.2 от ЗПУ (сега чл.6, ал.4
от ЗПУ, нова – ДВ, бр. 53 от 2019 г.). Действително, тези правила са запазили
действието си по силата на § 68, ал.1 от ПЗР на ЗИДЗПУ (ДВ, бр. 53 от 2019 г.).
Според посочената разпоредба, когато при посещението на адреса поради отсъствие
на получателя по ал. 1 или лицето по ал. 2 пощенската пратка не може да бъде
доставена, в пощенската кутия се оставя писмено служебно известие с покана
получателят да се яви за получаване на пратката в пощенската служба в срок,
определен от пощенския оператор, не по-кратък от 20 дни, но ненадхвърлящ 30 дни
от датата на получаване в пощенската служба за доставяне. Броят на служебните
известия и времевият интервал на уведомяване на получателите се определят от пощенските
оператори в общите условия на договора с потребителите, като броят на
служебните известия е не по-малък от две.
Видно обаче от
чл.2 от Общите правила, те се прилагат от операторите, лицензирани за
извършване на универсалната пощенска услуга, и от операторите, лицензирани за
извършване на услуги, включени в обхвата на универсалната пощенска услуга на
територията на цялата страна или на част от нея. Куриерските услуги обаче са неуниверсална
пощенска услуга – чл.38, т.3 от ЗПУ, поради което посочените Общи правила са
неприложими спрямо куриерите, които ги извършват. Няма спор също, че, съгласно
чл.3, ал.2 от ЗПУ, към пощенските услуги, включително към куриерските услуги –
чл.3, ал.1, т.4 от ЗПУ, могат да се предоставят и допълнителни услуги, каквато
е и известието за доставяне. Същото е дефинирано легално в § 1, т.36 от ЗПУ
като допълнителна услуга, посредством която пощенският оператор информира
подателя на препоръчана пощенска пратка, на пощенски колет и/или на пощенски
паричен превод за доставянето им на получателя или на упълномощено от него
лице. В практиката известието за доставяне е наричано още и обратна разписка
(като синоними ги използва и самият закон – вж. чл.45 и чл.47 от ЗПУ).
Видно от
представената товарителница, с която е изпратено указателното писмо с изх. №
ЗДИ-4#1/25.02.2022 г., с нея е заявена куриерска услуга, вид „Стандарт експрес“,
с включена допълнителна услуга „обратна разписка“. Както беше посочено, в
случая посочените Общи правила са неприложими, а приложение намират пряко Общите
условия за взаимоотношенията с потребители на „Ин тайм“ ООД. В чл.29, пр.първо
от тях е предвидено, че подателят получава обратно пратката си, като
заплаща на ИН ТАЙМ услугата и в двете посоки, ако ИН ТАЙМ не успее да извърши
доставката при трети опит, т.е. дължимите опити
за връчване са минимум три. От разпита на свидетелите П.Х. и К.Т. се
установява, че адресът е посещаван само един път – на 03.03.2022 г., а не три
пъти, както е посочено в товарителница № *********, поради което са липсвали
условията за връщане на пратката на подателя Община Русе. Последният не е
положил и дължимата грижа като, видно от товарителницата, той не е посочил на
куриера нито телефонният номер на жалбоподателката, като получател на пратката,
който телефонен номер е посочен в депозираното заявление, нито телефонен номер
за връзка със служителя от общинската администрация, изпратил уведомителното
писмо, за да могат служителите на куриера да се свържат било с получателя, за
да му връчат пратката, било с представител на подателя, за да получат
по-нататъшни инструкции по връчването.
В
обобщение на изложеното съдът намира, че въобще е липсвало основание за даване
на указания по чл.29, ал.1, изр.първо от ЗДОИ, тъй като в заявлението ясно са
посочени документите (с номера, дати и орган издател), от които се искат копия,
поради което дадените указания не прекъсват срока по чл.28, ал.1 от ЗДОИ за
произнасяне по заявлението. Дадените указания не прекъсват срока и поради това,
че същите са в ненадлежна форма – изготвени са на хартиен носител и са
изпратени по куриер, вместо да бъдат оформени като електронен документ и
изпратени на електронната поща, посочена от жалбоподателката, респ. същите не
са връчени на жалбоподателката, а при опита за тяхното връчване служителите на
куриера „Ин тайм“ ООД са нарушили собствените му общи условия. Щом
уведомлението не е прекъснало срока за произнасяне, то, по аргумент от
противното на чл.29, ал.1, изр.второ от ЗДОИ, той е продължил да тече и е
изтекъл, съгласно чл.46, ал.2, изр.първо от ЗНА и чл.60, ал.5 от ГПК, на 02.03.2022
г., а считано от следващия ден – 03.03.2022 г. се е формирал и мълчалив отказ
съгласно чл.58, ал.1 от АПК.
С оглед обаче на
характера на обществените отношения, които урежда ЗДОИ, задълженият субект по
чл.3 от същия закон дължи мотивирано писмено
произнасяне. Този извод се потвърждава и от разпоредбите на чл.28, ал.2,
чл.38 и чл.39 от ЗДОИ. Следователно е налице императивна законова норма, която
урежда изискване за форма, а именно писмено произнасяне по заявлението, в
какъвто смисъл е и константната практика на ВАС и на административните съдилища.
Неспазването на законоустановената форма е самостоятелно основание, водещо до
незаконосъобразност на отказа – чл.146, т.2 от АПК. Непроизнасянето на ответника по жалбата по
заявлението представлява мълчалив отказ, който е в нарушение на закона, поради
което следва да бъде отменен като административният орган бъде задължен,
съгласно чл.174 от АПК, да се произнесе с изричен акт в законоустановения
14-дневен срок по заявлението на жалбоподателя, считано от датата на влизане на
решението в сила.
С оглед изхода на делото и на основание чл.143,
ал.1 от АПК в полза на жалбоподателката следва да бъдат присъдени направените от
нея разноски в общ размер от 515 лева, от които 10 лева – заплатена държавна
такса, 500 лева – заплатено адвокатско възнаграждение и 5 лева – държавна такса
за съдебно удостоверение. За заплащане на адвокатското възнаграждение в брой
има надлежно отбелязване в договора за правна защита и съдействие № 002928/16.05.2022
г., в която част същият има характера на разписка (вж. съображенията по т.1 от Тълкувателно
решение № 6 от 6.11.2013 г. на ВКС по тълк. д. № 6/2012 г., ОСГТК). Ответникът
по жалбата е направил възражение по чл.78, ал.5 от ГПК вр.чл.144 от АПК за
прекомерност на заплатения от жалбоподателката адвокатски хонорар. Възражението
е неоснователно. В чл.8, ал.3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните
размери на адвокатските възнаграждения е предвидено, че за процесуално
представителство, защита и съдействие по административни дела без определен
материален интерес, извън случаите по ал. 2, възнаграждението е 500 лв. Делата
по ЗДОИ не са посочени в ал.2 на чл.8, поради което следва да се приеме, че
адвокатското възнаграждение е уговорено и заплатено от жалбоподателката в
минималния размер от 500 лева, който поради това не подлежи на намаляване
поради прекомерност. Сумата от 10 лева, представляваща неизползван депозит за
възнаграждение на призованите свидетели, подлежи на връщане на жалбоподателката
при подадено писмено искане от нейна страна в едногодишен срок – арг. от чл.82
от ГПК вр.чл.144 от АПК, поради което не следва да бъде възлагана в тежест на
ответника по жалбата. Деловодните
разноски, на основание § 1, т.6 от ДР на АПК, следва да бъдат поети от Община
Русе, която има качеството на юридическо лице съгласно чл.136, ал.3 от Конституцията на Република България и чл.14 от ЗМСМА.
Така мотивиран и
на основание чл.172, ал.2, чл.173, ал.2 и чл.174 от АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на М.Б.И., с ЕГН **********,***, мълчаливия отказ на заместник
-кмета по устройство на територията при Община Русе да се произнесе по
заявлението за достъп до обществена информация с вх.№ ЗДИ-4/16.02.2022 г. на
жалбоподателката.
ВРЪЩА преписката на заместник - кмета по устройство на територията при Община
Русе за изрично произнасяне по заявлението за достъп до обществена информация с
вх.№ ЗДИ-4/16.02.2022 г. на М.Б.И., с ЕГН **********, в 14 - дневен срок от
влизане на решението в сила.
ОСЪЖДА Община Русе, представлявана от кмета П.
Пламенов Милков, да заплати на М.Б.И., с ЕГН **********,***, сумата от 515
лева – деловодни разноски.
Решението не
подлежи на обжалване.
СЪДИЯ: