Р Е Ш Е Н И Е
№ 302
гр.Плевен, 08.06.2020
год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито
съдебно заседание на двадесет и шести май две хиляди и двадесета година, в
състав: Председател:
Даниела Дилова
Членове: Цветелина
Кънева
Снежина Иванова
При секретаря Цветанка Дачева и с участието на
прокурора Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Кънева адм.дело
№1410 по описа за 2019год. на Административен съд-Плевен и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Производството по делото е образувано по протест на
прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу Наредба №5 за пожарната
безопасност на територията на Община Плевен, приета с решение №713/29.08.2013г.
на Общински съвет Плевен.
В протеста се сочи,
че в ЗМВР няма разпоредба, която да овластява местните органи на власт да приемат
подзаконов нормативен акт, регулиращ дейността по пожарна безопасност и защита
на населението. Твърди се, че съгласно разпоредбата на чл. 137,
т. 1 и т. 2 от ЗМВ, за осъществяване на
дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в населените места
органите на държавната власт и местното самоуправление: 1. осигуряват
спазването на правилата и нормите за пожарна безопасност и защита при бедствия
на териториите на общините и кметствата; 2. разработват съгласувано с органите
за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна
безопасност в съответните населени места. Според протестиращия прокурор тази
разпоредба не въвежда овластяване на органите на местната власт да приемат
наредба, свързана с дейността по пожарна безопасност и защита на населението на
съответната територия. Счита се, че тази правна норма изчерпателно
посочва кръга на правомощията на местния орган на власт и той касае
съблюдаването на вече създадените правила и норми, както и съвместно въвеждане
на изисквания според характерни, свойствени, типични за съответните населени
места условия. Сочи се, че въпросите, регламентирани с протестираната наредба
са подробно уредени, както в ЗМВР, така и в Наредба № 812 з-647/01.10.2014 г.
за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите,
издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на инвестиционното
проектиране; Наредба № Iз-1971/29.10.2009 г.
за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при
пожар, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на регионалното
развитие и благоустройството; Наредба №8121з-758/22.10.2014
г. за осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и
защита на населението на МВР, издадена от министъра на вътрешните работи;
Наредба № 8121з-882/25.11.2014 г. за реда за осъществяване на
държавен противопожарен контрол, издадена от министъра на вътрешните работи;
Наредба №8121з-968/10.12.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност
при извършване на дейности в земеделските земи, издадена от министъра на
вътрешните работи и министъра на земеделието и храните; Наредба
№8121з-531/09.09.2014 г. за реда и условията за осъществяване на дейности по
осигуряване на пожарна безопасност на обекти и/или поддържане и обслужване на
уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната безопасност, от търговци и
контрола върху тях, издадена от министъра на вътрешните работи; Наредба за
създаване и организиране на дейността на доброволните формирования за
предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и
отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС 123/25.06.2012 г., т.е. в
нормативни актове от по-висок ранг. В заключение се счита, че протестираната Наредба за пожарната
безопасност на територията на Община –
Плевен е нищожна, поради липса на
законова делегация за приемането й.
От ответника по делото-Общински съвет-Плевен не е
депозиран писмен отговор по протеста.
В съдебно заседание се явява протестиращ прокурор Нанка
Рачева, която поддържа искането за обявяване нищожност на протестираната
наредба. Претендира присъждане на направените по делото разноски в размер на
20лева за публикуване в ДВ.
За ответника в открито съдебно заседание се явява адв.Валентин
Иванов от АК-Плевен, който счита протеста за неоснователен, като се позовава на
нормите на чл.21 ал.1 т.13 и т.23 от ЗМСМА.Моли да бъде отхвърлен и претендира
разноски.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на искането за обявяване нищожност на
протестираната наредба. Поддържа искането за присъждане в полза на
прокуратурата на разноски.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.6/21.01.2020г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа и правна страна:
С Предложение вх.№ОбС-1282/08.08.2013г. Кметът на
Община Плевен е предложил на Общински съвет Плевен, на основание чл.21 ал.2 вр.
с чл.21 ал.1 т.23 от ЗМСМА да бъде отменена Наредба №5 за пожарната безопасност
на територията на Община Плевен, приета с решение от 26.11.2009г. и да бъде
приета нова Наредба №5 за пожарната безопасност на територията на Община
Плевен. Към предложението е приложен проект на Наредбата.
От ответника в писмо вх.№963/17.02.2020г. изрично се
посочва, че постоянните комисии към общинския съвет нямат становища по проекта
на наредбата, тъй като не са го обсъждали.
С Решение №713, взето по Протокол №33 от заседание на
Общински съвет-Плевен на 29.08.2013 год., на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА във
връзка с чл.21 ал.1 т.23 от ЗМСМА и чл.8, чл.26 и чл.28 от ЗНА, Общински съвет Плевен
е отменил Наредба №5 за пожарната безопасност на територията на Община Плевен,
приета с решение от 26.11.2009г. и е приел Наредба №5 за пожарната безопасност
на територията на Община Плевен. На проведеното заседание от общо 41 общински
съветници са присъствали и гласували 28 общински съветници, като „за“ приемане
на Наредбата са гласували 28, „против“ и „въздържали се“ - няма.
Приетата Наредба
е публикувана на официалния сайт на Общински съвет Плевен, видно от
доказателствата по делото.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Наредбата за пожарната безопасност на територията на
община Плевен е подзаконов нормативен акт. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право
да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и
органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да
бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на
същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на
РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение
№4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен
притежава процесуална легитимация за оспорване на процесната Наредба.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на
съда.
Разгледан по същество протестът е основателен.
В българското законодателството няма изрично
формулирани основания, които водят до нищожност на административните актове, и
в частност на нормативните такива. Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2
от АПК указва правомощията на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради
некомпетентност. Според теорията и съдебната практика едни и същи основания
могат да доведат както до унищожаемост, така и до нищожност на акта, като
разграничението е в степента на засягане на акта от конкретния порок.
Основанията за незаконосъобразност на един
административен акт са регламентирани в чл.146 от АПК. Същите основания могат
да обосноват нищожност на акта, когато конкретният порок е толкова съществен,
че актът изначално не може да породи правни последици, към които е насочен.
Наличието на некомпетентност у органа, издал оспорения акт, всякога е основание
за нищожност на този акт.
Съгласно чл.8 от ЗНА, общинският съвет може да издава
наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен
неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Наредба за
пожарната безопасност на територията на община Плевен е приета на
основание общата разпоредба чл. 21, ал.2 от ЗМСМА, съгласно която общинският съвет приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения. Наредбата е нормативен акт, който
се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен
акт от по – висока степен. Уредбата, която дава общинската наредба, следва да
уточнява и конкретизира законовите норми съобразно местните условия, но не може
да е в противоречие със закон. Въпросите, регламентирани с протестираната
наредба са подробно регламентирани в ЗМВР.
Към 29.08.2013г., когато е приета протестираната
Наредба, е действал ЗМВР (отм. ДВ бр. 53/2014г.), обн. ДВ бр. 17 от 24.02.2006
г., в сила от 01.05.2006 г.
Разпоредбата на чл. 91б, ал.6 и ал.7 от ЗМВР (отм.), в редакцията му към 29.08.2013г. гласи, че за определяне на правилата и
нормите за пожарна безопасност при други дейности, които създават опасност за
възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите, министърът
на вътрешните работи съвместно със съответния министър издават наредби.
Следователно, регулирането на
обществените отношения по прилагане на закона се извършва с подзаконов нормативен
акт, но компетентността за издаването му не принадлежи на общинските съвети, а
на посочените в закона министри.
Вярно е, че разпоредбата на чл.127ж, ал.1, т.2 от ППЗМВР (отм.) в редакцията
към момента на приемането на протестираната Наредба– 29.08.2013г.
предвижда, че за осъществяване дейностите по пожарната безопасност и защита при
бедствия в населените места органите на държавната власт и местното
самоуправление разработват съгласувано с органите на пожарната безопасност и
защита на населението специфични правила за пожарна безопасност при съответните
населени места. Разпоредбата на чл.
127ж, ал.1, т.2 от ППЗМВР обаче,
не делегира правомощия на общинските съвети да приемат наредби, с които да
уреждат обществените отношения, свързани с пожарната безопасност на територията
на съответната община.
Ето защо, в конкретния случай, общинският съвет, без
да е налице законова делегация, е приел протестираната Наредба.
Съгласно чл.76, ал.1 и 2 от АПК нормативните
актове се издават от изрично овластени от Конституцията или
закон органи, а компетентността за това не може да се делегира. Нещо повече,
разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК предвижда, че общинските съвети издават
нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока
степен обществените отношение с местно значение. При липса на изрична
овластяваща общинските съвети разпоредба в закона да уредят този вид обществени
отношения с подзаконов нормативен акт, такъв не може да бъде издаден от
общинския съвет , а издаденият не е валиден.
Недопустимо е с Наредба на общински съвет да се уреждат
обществени отношения, регламентирани с актове от по-висока степен и за
приемането на които не е налице законова делегация. Липсата на законово
определена компетентност за издаването на даден административен акт прави същия
нищожен.
С оглед изложеното, само по себе си правомощието на
Общинския съвет да регламентира правопорядък с местно значение, не му
предоставя правомощие да изземва изключителната компетентност на други органи и
да преурежда обществени отношения, уредени с нормативен акт от по-висока степен,
какъвто е ЗМВР.
Налага се извод, че протестираната Наредба е приета
без законова делегация, което обосновава извод за нейната нищожност.
При този изход на делото и с оглед направеното искане,
на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят направените деловодни разноски в размер на 20
лв. за публикация на обявлението в ДВ.
Воден от горното, Административен съд-Плевен
Р Е Ш И :
ПРОГЛАСЯВА НИЩОЖНОСТТА на Наредба №5 за
пожарната безопасност на територията на Община Плевен, приета с решение №713/29.08.2013г.
на Общински съвет Плевен.
ОСЪЖДА Община – Плевен да заплати на
Окръжна прокуратура – Плевен направените деловодни разноски в размер на 20 лв.
за публикация на обявлението в ДВ.
РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Плевен се представят доказателства пред Административен
съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /П/ ЧЛЕНОВЕ:1. /п/ 2. /п/