Решение по дело №362/2025 на Административен съд - Бургас

Производството по делото се движи по процесуалния ред на чл.145 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на М. Д. У. срещу Заповед рег. № 251з-900/21.02.2025г. на Директора на ОД на МВР Бургас, в частта й, с която на основание чл.43, ал.4 от ЗМВР, т.17 от Заповед № 8121з-167/26.01.2017г. на Министъра на вътрешните работи и Предложение с рег. № 769р-2976/17.02.2025г. на Началник на сектор „Пътна полиция“ към отдел „Охранителна полиция“ при ОД на МВР Бургас на жалбоподателя У. – младши автоконтрольор ІІ степен, като служител от група „Организация на движението, пътен контрол и превантивна дейност“ на сектор „Пътна полиция“ към отдел „Охранителна полиция“ при ОД на МВР Бургас, е възложено за периода от 24.02.2025г. до 24.03.2025г., вкл., да изпълнява дейности, произтичащи от длъжностната характеристика на „полицай-старши полицай“ в група „Патрулно-постова дейност“ на сектор „Охранителна полиция“ към Пето РУ Бургас при ОД на МВР Бургас.

Заповедта се оспорва с довод за липса на компетентност и на мотиви за издаването й, поради което се иска да бъде прогласена за нищожна или да бъде отменена като незаконосъобразна.

В съдебно заседание жалбоподателят се представлява по пълномощие от адвокат Е. К. от АК Бургас, която поддържа жалбата и наведените в нея отменителни основания. Претендира разноски по списък по чл.80 от ГПК.

Ответникът оспорването се представлява по пълномощие от главен юрисконсулт А. И., която оспорва жалбата.

Съдът, след като обсъди събраните доказателства, прие за установено следното от фактическа страна :

Жалбоподателят М. Д. У. заема длъжността „младши автоконтрольор І степен“ в група „Организация на движението, пътен контрол и превантивна дейност“ на сектор „Пътна полиция“ към отдел „Охранителна полиция“, на която е преназначен със Заповед № з-3666/16.10.20217г., считано от 01.11.2017г.

Със Заповед № 8121з-167/26.01.2017г. на Министъра на вътрешните работи е определен ред за изготвяне и утвърждаване на длъжностните характеристики на служителите по чл.142, ал.1, т.1 и т.3 и ал.3 от ЗМВР. Според заповедта, длъжностната характеристика е акт на ръководителя на структурата, с който се създава организация на труда на съответното работно място и се определят изискванията за заемане на длъжността, основните задължения на служителя и организационни връзки и взаимоотношения. Според т.17, допълнителни задължения могат да се възлагат на служителите по чл.142, ал.1, т.1 и т.3 и ал.3 от ЗМВР със заповед на ръководителите на структури по чл.37 от ЗВМР и на ръководителите на звена, създадени по реда на чл.33, т.7 от ЗМВР, само когато са свързани със задачите и дейностите на съответната структура, и са в рамките на правомощията на длъжността и притежаваната квалификация и компетентност.

Според т.18, длъжностните задължения за друга длъжност не се възлагат за изпълнение по реда на т.17.

На 17.02.2025г. Главен инспектор П. Н. – Началник сектор „Пътна полиция“ при ОД на МВР Бургас, изготвил до Директора на ОД на МВР Бургас Предложение рег. № 769р-2976, с което на основание чл.43, ал.3, т.2 и ал.4 от ЗМВР и Наредбата за командировките в страната, обн., ДВ, бр. 11 от 10.02.1987 г., със следното съдържание : на двама младши автоконтрольори при група група „Организация на движението, пътен контрол и превантивна дейност“, един от които жалбоподателя, да бъдат възложени функции, произтичащи от длъжността „полицай-старши полицай“, като изпълняват служебните си задължения в Пето РУ Бургас. Периодът, касаещ жалбоподателя, е от 24.02.2025г. до 24.03.2025г.

Предложението е последвано от издаване на оспорената по делото заповед.

По делото са изискани и приложени типовите характеристики за длъжността, която жалбоподателят заема, и на длъжността, изпълнението на функциите на която са му възложени.

Основните задължения, произтичащи от длъжността „младши автоконтрольор ІІ-І степен“ са : участие в работата по осигуряване на безопасността на движението по пътищата, дейността на пътния контрол, организацията на движение, изправността на пътя и неговите принадлежности, сигнализация и спазване на правилата от участниците в движението по пътищата, превантивна дейности.

Основните задължения, произтичащи от длъжността „полицай-старши полицай“, са : работа по опазване на обществения ред, предотвратяване и оказване на съдействие при разкриване на престъпления и нарушаване на обслужваната територия.

Въз основа на установеното от фактическа страна съдът направи следните правни изводи :

Жалбата е подадена от легитимирано за това лице, тъй като правата и интересите му са пряко и непосредствено засегнати от оспорената по делото заповед, която разкрива белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл.21 от АПК.

От външна страна жалбата отговаря на изискванията за редовност и допустимост, поради което подлежи на разглеждане по същество.

Съгласно чл.168 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 от АПК, вкл. да обяви нищожността на акта, дори да липсва искане за това.

Основното искане е заповедта да се прогласи за нищожна, евентуално да се отмени като незаконосъобразна.

В АПК не са изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, поради което те са изработени и обобщени в теорията и съдебната практика. До нищожност може да доведат и петте основания по чл. 146 от АПК, но тогава, когато нарушенията са особено съществени. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му, не поражда правните последици, към които е насочен. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост:

1) Всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта;

2) Порокът във формата е основание за нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление;

3) Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление;

4) Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание;

5) Превратното упражняване на власт е порок, водещ до незаконосъобразност като правило и само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.

Съответни на посочените критерии, са и правните изводи по настоящото дело :

Заповедта е издадена от Директора на ОД на МВР Бургас, който според чл.43, ал.3 от ЗМВР, осъществява общото и непосредственото ръководство на дирекцията и управлява човешките ресурси, а според ал.3, в изпълнение на правомощията си по ал.3 издава заповеди.

Заповедта страда от липса на мотиви, което е нарушение на чл.59, ал.2, т.4 от АПК, тъй като не са изложени каквито и да било фактически обстоятелства за причината да се възложи на жалбоподателя изпълнението на функциите на друга длъжност. Липсата на мотиви обаче не води до нищожност, а до унищожаемост на акта. Липсата на мотиви не може да се преодолее чрез съдържанието на представено от пълномощника на ответника в съдебно заседание писмо, в което са посочени заетите и вакантни длъжности. На първо място, е недопустимо мотивите да се допълват в хода на съдебното оспорване на акта, а от друга страна, пак не става ясно защо се е стигнато до издаване на заповедта.

Допуснати са груби и особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като жалбоподателят, като лице, чиито права ще бъдат засегнати от акта, не е било уведомено по реда на чл.34 от АПК да вземе становище по предложението на Началник сектор ПП, като така той е бил лишен от възможността да противопостави възраженията си и да представи доказателства, съобразно чл.35 от АПК. В чл.34, ал.4 от АПК се допуска отклонение от това задължение само в случай че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси, но административният орган дължи да обясни в мотивите на издадения акт причините защо не е приложил чл.34, ал. 1, 2 и 3 от АПК. Тези допуснати нарушения водят до незаконосъобразност на издадения акт, но не и до неговата нищожност.

При проверката по чл.146, т.4 от АПК съдът установи следното :

В становище, изготвено от ВПД Началник сектор „Човешки ресурси“, и съгласувано от Директора на ОД на МВР Бургас, получено по настоящото дело на 05.03.2025г. (лист 24), се сочи, че през периода 24.02.2025г.-24.03.2025г. жалбоподателят трябва да изпълнява само дейностите, произтичащи от длъжностната характеристика на длъжността „полицай-старши полицай“ в група „Патрулно-постова дейност“ на сектор „Охранителна полиция“ към РУ на МВР Бургас. За този период жалбоподателят не е командирован, тъй като сградата на Пето РУ на МВР Бургас е на територията на град Бургас. Жалбоподателят не бил и преназначен, тъй като чл.8, ал.1 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 60 от 22.07.2014 г., в сила от 22.07.2014 г., изисквал подадено от служителя заявление.

Жалбоподателят, като полицейски орган, е държавен служител по чл.142, ал.1, т.1 от ЗМВР. Съобразно чл.142, ал.4 от ЗМВР, неговият статут се урежда от Закона за държавния служител, обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., в сила от 28.08.1999 г., (ЗДС) и редица изрично посочени текстове от ЗМВР.

В Тълкувателно решение № 2 от 26.02.2014 г., постановено по тълкувателно дело № 2/2013 г. на ВАС, пунктуално са изяснени характера и особеностите на възникването и основанията за изменението на служебното правоотношение на служителите на МВР по чл.142, ал.1, т.1 от ЗМВР : правният статус на държавните служители в МВР е регламентиран в специален закон; те са част от конституционното понятие държавен служител; смисълът на относимите към служебното им правоотношение правни понятия, както и възникването, съдържанието и прекратяването на това правоотношение, е в съответствие със ЗДС, при отчитане на специфичните изисквания на специалния ЗМВР; предмет на служебното правоотношение са правата и задълженията на страните по него, в т. ч. функциите на съответната държавна служба; предметът на служебното правоотношение определя функциите, които служителят ще изпълнява, и мястото, на което ще ги изпълнява; МВР е администрация с йерархичен характер и уредена в закона структура, което означава, че всяко едно служебно правоотношение възниква за конкретно определена длъжност и има своето точно определено място в структурата на ведомството; всеки държавен служител е назначен на длъжност, определена в класификатора, но установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура; служебно правоотношение на държавния служител в МВР може да възникне само за конкретно определена длъжност в структурата на ведомството, т.е. за определено място на изпълнение на службата (място на работа).

Фактологията на спора не налага необходимост да се обсъжда дали жалбоподателят е бил командирован, което пряко се отрича в описаното по – горе становище.

Разпореденият със заповедта правен резултат има за ефект изменение на служебното правоотношение, тъй като му е възложено да изпълнява друга длъжност, а не тази, която заема, за срок от един месец.

Според чл.81 от ЗДС, служебното правоотношение на държавния служител не може да бъде едностранно изменяно, освен в случаите и по реда, предвидени в този закон.

Сложеният за разрешаване спор следва да се разреши чрез отговор на въпроса дали законът допуска едностранно изменение на служебното правоотношение.

Прегледът на различните нормативно предвидени възможности за изменение на служебното правоотношение налага извод, че оспорената заповед не се вмества в нито една от тях.

В чл.164, ал.1 от ЗМВР е регламентиран редът за преназначаване на служителя на друга не по – висока длъжност, но по негово искане. Очевидно, с оспорената заповед не е разпоредено преназначаване, тъй като изпълнението на функциите на друга длъжност е за срок от един месец и липсва искане на жалбоподателя. В следващите алинеи на същия член са разписани правила за преназначаване при установени незадоволителни резултати или намалена работоспособност, за каквито липсват каквито и да било данни.

В чл.165, ал.1 от ЗМВР е уредена възможността за временно преназначаване на същата или по-висока вакантна длъжност до заемането й или при отсъствие на титуляря над 30 дни по ред, определен с наредба на министъра на вътрешните работи. Според ал.2, временното преназначаване се извършва със съгласието на служителя, освен в случаите на мотивирана служебна необходимост.

Правилата за преназначаването и за временно преназначаване са разписани в Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в МВР.

Оспорената заповед, като правен ефект, най – много се доближава до временно преназначаване за срок от един месец, но в нея не е посочено, че длъжността „полицай-старши полицай“ в Пето РУ Бургас е била вакантна или пък че титулярът й отсъства повече от месеца. Не е поискано съгласие на жалбоподателя, а и не са изложени мотиви за служебната необходимост от временното преназначаване.

Следователно, е невъзможно да се установи основанието, на което е издадена оспорената заповед, тъй като в ЗМВР не е предвидена възможност на един държавен служител от ЗМВР да се възлагат да изпълнение всички дейности, произтичащи от длъжностната характеристика на друга длъжност. Впрочем, това е изрично забранено от чл.18 от цитираната Заповед № 8121з-167/26.01.2017г. на Министъра на вътрешните работа, който гласи следното : „Длъжностни задължения за друга длъжност не се възлагат за изпълнение по реда на т.17“, а именно т.17 от тази заповед е послужила за основание за издаване на оспорената по делото заповед.

Изложеното дотук дава на съда основание да приеме, че заповедта е нищожна, тъй като в позитивното право липсва каквато и да е правна норма, която да позволява едностранно изменение на служебното правомощие по избрания от ответника начина, поради което съдът следва да прогласи нищожността на оспорената заповед.

По разноските :

Жалбоподателят претендира разноски по списък, изчерпващи се с адвокатско възнаграждение в размер на 1000.00 лева, за което в договора за правна помощ е отбелязано, че е платено, поради подлежи на присъждане. Процесуалният представител на ответника е противопоставил общо възражение за прекомерност, което съдът намира за неоснователно. Делото разкрива обичайна фактическа и правна сложност. Размерът на свободно уговореното между жалбоподателя и адвоката възнаграждение е в размер, надвишаващ с 250.00 лева размера по чл.8, ал.2, т.3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа, който обаче не е обвързващ и може да служи единствено като ориентир, вкл. и на съда. Възражението за прекомерност е изцяло декларативно и бланкетно и не държи сметка за положените от пълномощника на жалбоподателя процесуални усилия и активно процесуално поведение в хода на делото. Липсват такива обективни критерии, въз основа на които съдът да намали уговореното и платено възнаграждения, че да определи този размер, който е адекватен на сложността на делото.

Ръководен от гореизложените съображения, Административен съд Бургас, ХХІІІ-ти състав,

Р Е Ш И :

ПРОГЛАСЯВА за нищожна Заповед рег. № 251з-900/21.02.2025г. на Директора на ОД на МВР Бургас, в частта й, с която на основание чл.43, ал.4 от ЗМВР, т.17 от Заповед № 8121з-167/26.01.2017г. на Министъра на вътрешните работи и Предложение с рег. № 769р-2976/17.02.2025г. на Началник на сектор „Пътна полиция“ към отдел „Охранителна полиция“ при ОД на МВР Бургас, на жалбоподателя М. Д. У., [ЕГН], постоянен адрес град Бургас, [улица], вх.2, ет.3, ап.12, настоящ адрес град Созопол, [улица], на длъжност „младши автоконтрольор ІІ степен“ в група „Организация на движението, пътен контрол и превантивна дейност“ на сектор „Пътна полиция“ към отдел „Охранителна полиция“ при ОД на МВР Бургас, е възложено за периода от 24.02.2025г. до 24.03.2025г., вкл., да изпълнява дейности, произтичащи от длъжностната характеристика на „полицай-старши полицай“ в група „Патрулно-постова дейност“ на сектор „Охранителна полиция“ към Пето РУ Бургас при ОД на МВР Бургас.

ОСЪЖДА на основание чл.143, ал.1 от АПК ОД на МВР Бургас да заплати на М. Д. У., с посочени данни, сумата 1000.00 (хиляда) лева, представляващи направени по делото разноски.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховния административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.