№_______________
гр. Варна, 1
юни 2022г.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВАРНА, VII състав, в закрито съдебно заседание на първи юни
две хиляди двадесет и втора година, в състав :
СЪДИЯ: СТАНИСЛАВА СТОЕВА
след като разгледа докладваното
от съдията адм. дело № 2543 по описа за 2021 година, за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 88, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД, ЕИК******, представлявано от С.Н. – изпълнителен директор, чрез юрисконсулт Р.Г., срещу писмо с изх. № 4171/21.10.2021 г. на председателя на Държавна агенция "Държавен резерв и военновременни запаси" /ДА "ДРВВЗ"/, с което е прието, че жалбата на оспорващото дружество с вх. № Е-297/13.10.2021 г. срещу предписание по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. не може да бъде разгледана, като писмото е възприето от оспорващия като прекратителен акт.
В жалбата се излагат твърдения, че оспорваният акт е незаконосъобразен и се иска неговата отмяна и връщане на преписката на Председателя на ДА "ДРВВЗ" за произнасяне по жалба вх. № Е-297/13.10.2021 г.
Жалбоподателят твърди, че с жалбата по административен ред е оспорил предписанието, което представлява административен акт. Същото е направено от служители на агенцията, извършили проверката на 28.09.2021 г., а контролът по чл. 55, ал. 1 от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти /ЗЗНН/ се осъществява от председателя на ДА "ДРВВЗ", като на основание чл. 55, ал. 4 ЗЗНН председателят се подпомага от определени с негова заповед служители на агенцията, а последните, в съответствие с чл. 3, ал. 1 от Наредба № 1 от 28 юли 2014 г. за проверките, извършвани от ДА "ДРВВЗ" по ЗЗНН, извършват проверките на задължените да създават запаси за извънредни ситуации лица по ЗЗНН. Поддържа се, че именно определените от председателя служители упражняват контролни функции при условията на делегирана им от председателя материалноправна компетентност и чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН им предоставя правомощия да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им, респ. притежават административна правосубектност, като оспорващият се позовава и на дефиницията по § 1, т. 1 ДР АПК. Изтъква се, че актовете, издадени от оправомощения административен орган по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН няма пречка да бъдат оспорвани пред по-горестоящия административен орган, независимо че делегирането на функции е по силата на издадена от последния писмена заповед.
В жалбата са изложени твърдения относно правния характер на спорното предписание, което отговаря на определението за индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК – съдържа и представлява изрично волеизявление на административен орган, с което се създават задължения за конкретно посочения им адресат – "СОЛВЕЙ СОДИ" АД, да съобрази поведението си с предписаното в определения му срок, като за адресата му е налице правен интерес от оспорването му. Твърди, че задължителните предписания по чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН пряко и непосредствено въздействат върху правната сфера на адресата, като пораждат именно за него задължение, а неспазването им е основание за възникване на административнонаказателна отговорност. Аргумент за това, че председателят на Агенцията е компетентен да се произнесе при обжалване по административен ред е и нормата на чл. 57 ал. 3 от ЗЗНН.
Ответникът по жалбата - Председателят на ДА "ДРВВЗ", с писмен отговор на жалбата изразява становище за недопустимост на същата. Позовавайки се на чл. 5 от Закона за администрацията, ответникът сочи, че ТД "Държавен резерв" – Варна е част от специализираната администрация на ДА "ДРВВЗ", тя е териториална дирекция към Главна дирекция "ДРВВЗ" видно и от Устройствения правилник на ДА "ДРВВЗ". Посочва, че упълномощаването на служители на ТД "Държавен резерв" да извършват проверки не означава, че същите придобиват правомощия на самостоятелен орган на изпълнителната власт, така че техните действия или бездействия да подлежат на обжалване пред по-горестоящ административен орган. Твърди, че комисията, издала задължителните предписания, няма самостоятелна правосубектност, не е орган на изпълнителната власт, следователно издадените от нея предписания нямат характера на индивидуален административен акт и не могат да бъдат предмет на обжалване.
В отношение на евентуалност излага аргументи за неоснователност на
жалбата. С Разпореждане № Р-12-179/29.04.2021 г. на „Солвей Соди“ АД е
определено ниво запаси за извънредни ситуации в размер на 44 434.819 тона котелно гориво. С Разрешение за
замяна № РЗ -12-58/07.06.2021г. по силата на чл. 21, ал.11 от ЗЗНН е разрешена
замяната на котелни горива в размер на 44 434.819 тона с гориво за дизелови двигатели в размер на 44 434.819 тона. По искане на жалбоподателя от
председателя на ДА „ДРВВЗ“ е издадено Разрешение за съхраняване на запаси за извънредни ситуации
в друга държава-членка на ЕС № РЕС-12-11/14.06.2021г. С цитираното Разрешение на дружеството е
дадена възможност да съхранява гориво за дизелови двигатели в размер на 22 217.410 тона на
територията на Словения, представляващо 50% от определените му запаси за
извънредни ситуации, съобразно чл. 18 ал. 1 т. 2
от ЗЗНН. Дружеството било създало свои запаси за извънредни ситуации на
територията на Словения. За останалата част от задължението „Солвей Соди“
АД трябва да създаде запас на територията на РБългария и да удостовери това
съгласно определените в ЗЗНН документи и ред. В изпълнение на законовите
изисквания и тези на Наредба № 1
от 28.07.2014 г. за проверките, извършвани от ДА „ДРВВЗ“ по ЗЗНН, служители
на агенцията са извършили няколко проверки на
дружеството за изпълнение на задължението му за създаване на запаси,
включително и проверката завършила с процесното
предписание. Моли да бъде отхвърлена депозираната жалба.
Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено от фактическа страна следното:
С Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на Зам. председателя на ДА "ДРВВЗ" на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД са определени нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2021 г. - 30.06.2022 г. във вид на котелни горива 44 434.819 тона и е разпоредено дружеството да създаде до 01.07.2021 г. и да съхранява въпросното количество до 30.06.2022 г. С Разрешение за замяна № РЗ-12-58 от 07.06.2021 г. Председателят на ДА "ДРВВЗ" е разрешил на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД да съхранява определеното му с Разпореждане № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на зам. председателя на ДА "ДРВВЗ" ниво на запаси за извънредни ситуации от котелни горива в размер на 44 434.819 тона под формата на гориво за дизелови двигатели в размер на 44 434.819 тона.
Със Заповед № ГМ-46/27.09.2021г. Директорът на ТД "ДР" – Варна е наредил да бъде извършена проверка за изпълнение на дадено задължително предписание в Констативен протокол № ГМ-43/30.08.2021 г. по ЗЗНН на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД, като е определен и съставът на комисията, която да извърши проверката на 28.09.2021 г. и е указано, че за резултатите от проверката следва да се изготви констативен протокол, а при установени административни нарушения да се съставят актове да установяване на административно нарушение.
В Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. е посочено, че "СОЛВЕЙ СОДИ" АД не е изпълнило до 27.09.2021 г., т. е. в срока на даденото му с Констативен протокол № ГМ-43/30.08.2021 г. предписание да създаде на територията на страната запаси за извънредни ситуации от 22 217.410 тона гориво за дизелови двигатели, които представляват 50% от определените запаси с Разпореждане № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на Зам. председателя на ДА "ДРВВЗ" и с Разрешение за замяна № РЗ-12-58 от 07.06.2021 г. В резултат на така констатираното, комисията е дала следното предписание: "СОЛВЕЙ СОДИ" АД да създаде на територията на страната запаси за извънредни ситуации от 22 217.410 тона гориво за дизелови двигатели, които представляват 50% от определените запаси с Разпореждане № Р-12-179 от 29.04.2021 г. на зам. председателя на ДА "ДРВВЗ" и с Разрешение за замяна № РЗ-12-58 от 07.06.2021 г. на председателя на ДА "ДРВВЗ". Определен е и срок за изпълнение на предписанието – 29.10.2021 г.
Процесният констативен протокол е връчен на изпълнителния директор на дружеството на 28.09.2021 г.
На 13.10.2021 г. в ТД "Държавен резерв" Варна е получена жалба от "СОЛВЕЙ СОДИ" АД до Председателя на ДА"ДРВВЗ" срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г.
С писмо с изх. № 4171/21.10.2021 г. на Председателя на ДА"ДРВВЗ" е прието, че жалбата на дружеството срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. не може да бъде разгледана по административен ред, като са изложени следните аргументи: съгласно чл. 82 ал. 1 т. 2 от АПК не подлежат на оспорване по административен ред актовете на ведомства и органи, непосредствено подчинени на Министерския съвет, в т.ч. ДА „ДРВВЗ“, директорът на ТД ДР - Варна не е самостоятелен административен орган и неговите актове не подлежат на оспорване пред по-горестоящ орган, както и че предписанието в КП не е дадено от директора, а от комисия от служители, определени със заповед на Председателя на ДА „ДРВВЗ“. Писмото е получено от "СОЛВЕЙ СОДИ" АД на 25.10.2021г. Срещу посоченото писмо на 01.11.2021 г. е подадена жалба от "СОЛВЕЙ СОДИ" АД.
Съдът, като обсъди фактите, извеждащи се от събраните по делото доказателства, направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните, намира за установено следното:
Писмо с изх. № 4171/21.10.2021 г. на Председателя на ДА "ДРВВЗ" по своята правна същност представлява акт по смисъла на чл. 88 ал. 2 във вр. с ал. 1 АПК, с който е оставена без разглеждане подадената по административен ред жалба на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. и е прекратено производството.
Съгласно чл. 88, ал. 4 АПК актът, с който жалбата се оставя без разглеждане и се прекратява производството, подлежи на оспорване в 7-дневен срок от съобщаването му с частна жалба или с протест пред съответния съд, който се произнася с определение, което не подлежи на обжалване. Нормата се явява специална спрямо чл. 145 ал. 2 АПК и изрично регламентира обжалваемост на актовете, с които се оставя без разглеждане жалбата и се прекратява производството. Предвид изложеното възражението на ответника в този аспект за недопустимост на настоящото оспорване е неоснователно.
Оспорването, като направено от легитимирано лице с правен интерес, в установения от закона срок и против акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.
Разгледана по същество, жалбата е основателна.
По отношение административната правосубектност на издателя на процесното предписание, съдът съобрази следното: "Административен орган", според легалното определение на това понятие - § 1 т. 1 от ДР АПК, е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги.
Съгласно чл. 55 ал. 1 и ал. 4 ЗЗНН Председателят на ДА "ДРВВЗ" осъществява контрол върху задължените лица, Държавното предприятие "Държавна петролна компания" и съхранителите на нефт и нефтопродукти, притежаващи регистрирани складове по чл. 38, относно изпълнението на задълженията им по създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на запасите по ЗЗНН, като при осъществяване на контролните си функции Председателят на агенцията се подпомага от служители на агенцията, определени с негова заповед.
Разпоредбата на чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН регламентира правомощието на служителите по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН при осъществяване на контролните си функции да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им. Тоест статутът на служителите по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН, определен със закона е на субекти на административното право, които притежават административна правоспособност – носители са на права и задължения в областта на административното право и разполагат с възможност да предизвикат промени в сферата на административните правоотношения.
По делегация от законодателя – чл. 56 ал. 5 ЗЗНН, с Наредба № 1 от 28.07.2014 г. за проверките, извършвани от ДА "ДРВВЗ" по ЗЗНН е регламентиран редът за назначаване и извършване на проверките от служителите по чл. 55 ал. 4 ЗЗНН. По аргумент от чл. 4 ал. 3 т. 2 от посочената Наредба проверките се извършват не само от един служител по чл. 55 ал. 4 ЗЗНН, а от комисия, определена със заповед по чл. 4 ал. 1 от Наредбата и състояща се от председател и най-малко двама членове. За резултатите от проверките се съставя констативен протокол – чл. 45 ал. 1 от Наредбата, като при установяване на нарушения, неточности, пропуски или несъответствия в изпълнението на задълженията на проверяваното лице се издават задължителни предписания за отстраняването им. Изложената нормативна регламентация обуславя извод за наличие на административна правосубектност в случая на въпросната комисия, издател на предписанието по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. Обстоятелството, че въпросната комисия не е постоянно действащ орган, а се сформира за конкретна проверка с отделна заповед, не се отразява на правоспособността да се издават предписания и не променя извода за наличието на административна правосубектност.
Неправилно е становището на ответника, че оспореното пред него предписание не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Характерът и същността на даденото предписание се преценява съобразно неговото съдържание и предвидените правни последици. Оспорваното пред ответника предписание представлява изрично волеизявление на административен орган, направено в кръга на неговите правомощия, което непосредствено засяга права и интереси на оспорващия. Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. не отразява само установеното в рамките на контролната дейност на администрацията неизпълнение на задължението на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД за създаване на запаси за извънредни ситуации, която констатация да е без последици, но и съдържа изрично предписание дружеството да създаде в определен срок несъздадените до момента на проверката 50% от определените му запаси за извънредни ситуации. В случая не става въпрос само за констатации, които да са без последици, които да не са свързани със засягане на интересите на адресата на предписанието.
Действително, задължението на "СОЛВЕЙ СОДИ" АД за създаване до 01.07.2021 г. на запаси за извънредни ситуации във вид на гориво за дизелови двигатели в размер на 44 434.819 тона, произтича от Разпореждане № Р-12-179/29.04.2021 г. и Разрешение за замяна № РЗ-12-58/07.06.2021 г. Предписанието по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. създава задължение за създаване на 50% от въпросните определени запаси за извънредни ситуации във формата на гориво за дизелови двигатели, но с определен нов срок за изпълнение – 29.10.2021 г., който срок е различен от задължението на дружеството, възникнало с Разпореждането и с Разрешението за замяна. Тоест налице е волеизявление с други параметри, поради което предписанието по констативния протокол е административен акт по смисъла на АПК и подлежи на обжалване по административен и съдебен ред. Предвид изложеното, фактът, че Разпореждане № Р-12-179/29.04.2021 г. и Разрешение за замяна № РЗ-12-58/07.06.2021 г. подлежат на предварително изпълнение, което не е спряно, не рефлектира върху преценката дали оспореното пред ответника предписание е или не индивидуален административен акт.
Процесното предписание изисква активно поведение от страна на адресата – предприемане на фактически действия, в рамките на посочения в него срок за изпълнение. Предписанието е индивидуален административен акт, създаващ задължения за адресата и предписващ конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи административна принуда - по силата на чл. 69 ал. 1 ЗЗНН неизпълнението на задължително предписание е основание за ангажиране на административнонаказателна отговорност. С разпоредителната му част на оспорващото дружество е разпоредено активно поведение, подробно описано в предписанието, като му е даден съответен срок за изпълнение и му е указано да докладва за изпълнението на Директора на ТД "Държавен резерв" - Варна.
Съгласно чл. 88 ал. 2 предл. първо АПК, когато жалбата е неподведомствена на по-горестоящ орган, тя се препраща на компетентния орган. В случай, че Председателят на ДА "ДРВВЗ" счита, че той не е компетентният по-горестоящ орган, който да разгледа жалбата срещу процесното предписание, то е следвало да препрати жалбата на компетентния орган.
С оглед изложеното, писмо с изх. № 4171/21.10.2021 г. на председателя на ДА "ДРВВЗ", с което е прието, че жалбата на оспорващия с вх. № Е-297/13.10.2021 г. срещу предписание по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г. не може да бъде разгледана, следва да бъде отменено и преписката да бъде върната на ответника за произнасяне или изпращане на компетентния орган.
На основание чл. 88, ал. 3 АПК, съдът
ОПРЕДЕЛИ:
ОТМЕНЯ писмо с изх. № 4171/21.10.2021 г. на председателя на ДА "ДРВВЗ".
ВРЪЩА преписката на председателя на ДА "ДРВВЗ" за разглеждане от компетентния по-горестоящ орган на подадената от "СОЛВЕЙ СОДИ" АД жалба срещу предписанието по Констативен протокол № ГМ-46/28.09.2021 г.
Определението не подлежи на обжалване.
СЪДИЯ :