Р Е Ш Е Н И Е
№ ………./29.04.2022 г.,
гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в
открито съдебно заседание на четвърти април две хиляди дванадесет и втора
година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ
: СИЛВИЯ САНДЕВА
При участието на секретаря ИРЕНА
ДИМИТРОВА разгледа докладваното от председателя
адм.д. № 116/2022 г. по описа на Административен съд - Добрич и за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството по делото е по чл. 145
и сл. от АПК, във вр. чл. 124 от ЗДСл.
Образувано е по подадена чрез
пълномощник жалба от С.В.Я., ЕГН **********,***, срещу заповед № 123/04.02.2022
г. на кмета на община Каварна, с която на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е
прекратено служебното й правоотношение на длъжността началник на отдел „Бюджет,
финанси и счетоводство” и главен счетоводител в община Каварна. Излагат се
доводи за незаконосъобразност на заповедта поради допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалния
закон и несъответствие с целта на закона. Основните възражения в жалбата се
свеждат до липса на проведена процедура по ежегодно атестиране съгласно
изискванията на ЗДСл и Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението
на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА). Твърди се, че на
жалбоподателката не са връчвани никакви документи във връзка с атестирането и с
нея не е провеждана междинна среща. Сочи се, че Я. не е запозната с междинната
оценка и не е имала възможност да изрази евентуалното си несъгласие с нея и да
представи възражение. Твърди се, че в заповедта за уволнение няма посочен период
на оценяването, поради което не е ясно дали тя касае оценката за 2021 г. или за
друга година. Не е ясно дали поставените в работния план цели и задачи
съответстват на изпълняваната от жалбоподателката длъжност или не. Не е ясно
колко от поставените цели не са изпълнени от служителката и дали е налице
съответствие между междинната и окончателната (годишната) оценка. Счита се, че
допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила и
материалноправните норми опорочават определената обща оценка, послужила като
основание за прекратяване на служебното правоотношение. Иска се отмяна на
заповедта и присъждане на направените разноски по делото.
Ответникът
по жалбата – кметът на община Каварна, не изразява становище по нея.
Добричкият административен съд, като взе предвид доводите на страните и
след преценка на събраните по делото доказателства, приема за установено
следното от фактическа и правна страна
:
Жалбата, като подадена в срок и от легитимирано лице, е процесуално
допустима. Разгледана по същество, тя е и основателна.
Не е спорно между страните по делото, че жалбоподателката С.В.Я. е заемала
длъжността началник на отдел „Бюджет, финанси и счетоводство” и главен
счетоводител в община Каварна.
Съгласно заповед № 1/05.01.2021 г. на кмета на община Каварна Я. е
определена за отговорно лице във връзка със задължението за предоставяне на
информация за извършени плащания по приключени или прекратени договори от П.А.
– началник отдел „Правно-нормативно обслужване и обществени поръчки“ в срок от
14 дни от последното плащане по всеки договор.
Със заповед № 2/05.01.2021 г. на кмета на община Каварна е наредено на
жалбоподателката в срок до 20.03. на всяка календарна година, следваща
отчетната, писмено да уведомява началник отдел
„Правно-нормативно обслужване и обществени поръчки“ – П.А., като прилага
справка с информация за всички разходвани средства за обществени поръчки на
стойност по чл. 20, ал. 3, 4 и 6 от ЗОП, както и в срок до 20.03.2021 г. да
представи справка информация за всички извършени плащания по приключени или
прекратени договори за периода 31.03.2019 г. – 31.03.2020 г. на началник
отдел „Правно-нормативно обслужване и
обществени поръчки“.
От приложения по делото формуляр за оценка на изпълнението на длъжността „главен
счетоводител“ за периода 01.01.2021 г. – 31.12.2021 г. е видно, че на
29.01.2021 г. оценяващият ръководител е определил индивидуален работен план
(ИРП) при условията на чл. 10, ал. 2 от НУРОИСДА поради невъзможност да постигне
съгласие по плана със служителя, което е удостоверено с подписите на двама
свидетели от същата дата. В плана са заложени общо шест цели с конкретно
определен срок на изпълнение, като две от тях са свързани със задачите,
определени в заповеди №№ 1 и 2 от 05.01.2021 г. на кмета на община Каварна.
На 01.07.2021 г. оценяващият ръководител е попълнил раздела за междинна
среща във формуляра за оценка, където е посочено, че до 30.06.2021 г. служителката
изпълнява само една от поставените цели за периода 01.01.2021 г. – 30.06.2021
г. – цел № 2, а по отношение на останалите цели не е представила нито един
документ или предложение и не е извършила нито едно действие, като не е дала
извинение или разумно обяснения за неизпълнението им. Към становището на
оценяващия ръководител е приложено и копие от писмено оплакване от служител на
администрацията в община Каварна относно случай на непристойно и крайно грубо
държание на атестираното лице на работното му място. Във формуляра е
отбелязано, че жалбоподателката е отказала “да подпише междинната среща”, което
е удостоверено с подписите на двама свидетели от 01.07.2021 г.
На 21.01.2022 г. оценяващият ръководител е обсъдил показаните
компетентности от служителката и е дал становище, че тя е без потенциал за
работа и развитие в общината. Липсват данни жалбоподателката да е присъствала
при обсъждането и да е била запозната със становището на оценяващия
ръководител. На 31.01.2022 г. оценяващият ръководител е определил годишна
оценка на служителката „неприемливо изпълнение“. Оценката е подписана от
оценяващия ръководител. С подписите на двама свидетели от същата дата е
удостоверено, че оценяваното лице е отказало да подпише годишната си
оценка.
На 04.02.2022 г. кметът на община
Каварна е издал обжалваната заповед № 123, с която на основание чл. 107, ал. 2
от ЗДСл е прекратил служебното правоотношение на жалбоподателката поради
получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността за 2021 г.
Заповедта е връчена на Я. в деня на издаването й, видно от отбелязването в
нея.
Въз основа на така установената
фактическа обстановка съдът приема от правна страна следното :
Обжалваната заповед е издадена от
компетентен орган – кмета на община Каварна, който е орган по назначаването на началниците
и служителите в общинската администрация съгласно чл. 44, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА.
Спазени са изискванията за форма и
съдържание, предвидени в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Заповедта е фактически и правно
мотивирана. Фактическото основание за издаване на акта е получената най-ниска
оценка на изпълнението на длъжността за 2021 г. Като правно основание за
издаването на заповедта е посочена разпоредбата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл,
даваща възможност на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен
служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на
длъжността. Неоснователно е
възражението на жалбоподателката, че не е ясно за коя годишна оценка става
въпрос, защото в мотивите към акта изрично е посочено, че се касае за оценката
на изпълнение на длъжността за 2021 г.
Заповедта обаче е издадена при
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила,
неправилно приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на
закона.
От разпоредбата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е видно, че резултатите от
оценяването са елемент от фактическия състав на нормата, поради което процесът на атестиране подлежи на
контрол за законосъобразност при прекратяване на служебното правоотношение.
Изискването за ежегодно оценяване на
държавния служител относно изпълнението на длъжността е регламентирано с
нормата на чл. 76, ал. 1 от ЗДСл, като редът за оценяване е определен с
НУРОИСДА.
Разпоредбата на чл. 2 от Наредбата предвижда, че оценяването на изпълнението
на длъжността от служителите в държавната администрация се извършва ежегодно
въз основа на : 1. постигането на предварително определени цели или
изпълнението на преките задължения и поставените задачи; 2. показаните
компетентности. Съгласно чл. 6, ал. 1 от Наредбата оценяването на изпълнението
на длъжността обхваща периода от 1 януари до 31 декември на съответната година,
като по силата на чл. 8 от Наредбата процедурата по оценяването на длъжността за
служителите на ръководни длъжности, каквато е и жалбоподателката, включва следните
етапи : 1. изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план; 2. провеждане
на междинна среща; 3. провеждане на заключителна среща и определяне на годишна
оценка на изпълнението. Обемът и съдържанието на индивидуалния работен план са
регламентирани в чл. 9 от Наредбата, а начинът на изготвянето му – в чл. 10 от
Наредбата. В чл. 12 от Наредбата е определен редът за провеждане на междинната
среща, на която оценяващият ръководител и оценяваният правят преглед на
изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени в ИРП, на
показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са
свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността, като след
приключването на междинната среща се попълва съответния раздел от формуляра за
оценка. Съгласно чл. 13 от Наредбата заключителната среща се провежда в периода
от 1 до 31 януари на следващата година, като на нея оценяваният представя
накратко основните си постижения, възникналите трудности, възможности за
подобряване и самооценка за своето изпълнение, след което двамата с оценяващия
ръководител обсъждат степента, в която са постигнати целите в ИРП и степента, в
която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно
изпълнение на заеманата длъжност, и подходящи действия за развитие на служителя.
След приключване на заключителната среща се попълват съответните раздели от
формуляра за оценка. Изпълнението на длъжностите от служителите на ръководни
длъжности се оценява с годишна оценка въз основа на степента на постигане на
целите от ИРП и показаните компетентности (чл. 14, ал. 1). Компетентностите,
които трябва да покажат служителите в държавната администрация, техните
определения, както и поведението, отговарящо на изискванията, и неприемливото
поведение, са посочени в рамки на компетентностите съгласно приложение № 1 и
приложение № 1а към Наредбата (чл. 15). Въз основа на степента на постигане на
целите от ИРП и на показаните компетентности оценяващият ръководител може да
даде пет варианта на годишна оценка, изброени в чл. 16 от Наредбата, като
най-ниската оценка “неприемливо изпълнение” се определя, когато оценяваният
едновременно: а) не е изпълнил преобладаващата част от целите в ИРП на нивото
на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е
предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя, и б) е показал за
преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение,
неотговарящи на изискванията в приложение № 1 и приложение № 1а. Съгласно чл.
18 от Наредбата оценяващият ръководител е длъжен да извърши оценката на
изпълнението на длъжността безпристрастно и обективно въз основа на обективно
установими факти и обстоятелства, както и да мотивира писмено своята оценка. За
оценяването на изпълнението се попълва формуляр за оценка по образец съгласно
приложение № 2 (чл.19), като след попълването му оценяващият ръководител запознава
оценявания със съдържанието му (чл.20). Оценяваният има право на възражение
срещу дадената му годишна оценка, което се подава до контролиращия ръководител
в 7 – дневен срок от подписването на формуляра (чл.23). Съгласно чл. 24 от
Наредбата контролиращият ръководител е длъжен да се произнесе по възражението в
7-дневен срок от получаването му, като неговото решение е окончателно.
От анализа на посочените разпоредби следва извода, че оценяването на
служителите в държавната администрация се извършва по строго определен ред и
критерии, като всеки един етап от процедурата се документира във формуляра за
оценка. Спазването на нормативните изисквания гарантира определянето на
безпристрастна и компетентна оценка на изпълнението на длъжността и постигането
на целите, заложени в чл. 1, ал. 2 от Наредбата.
В случая от приложения по делото формуляр за оценка се установява, че атестирането
на служителката не е изпълнено в съответствие със законовите изисквания. Не са спазени
всички задължителни етапи от процедурата по оценяване и оценката няма необходимите
елементи и съдържание.
В раздела за междинната среща е посочено, че служителката “отказва да
подпише междинната среща”, от което не става ясно дали Я. е присъствала на
междинната среща и е отказала да подпише констатациите на оценяващия орган или
срещата е проведена в нейно отсъствие, без да бъде запозната с мнението на
оценяващия ръководител относно изпълнението на длъжността и постигането на
целите, определени в ИРП.
Липсват данни за проведена заключителна среща между оценяващия ръководител
и оценяваното лице, по време на която служителката да е представила накратко
основните си постижения, възникналите трудности, възможности за подобряване и
самооценка за своето изпълнение съобразно разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от
Наредбата. В съответния раздел от формуляра за годишна оценка на изпълнението са
обсъдени показаните компетентности от служителката, но не и степента на
постигане на целите от ИРП. Разделът е подписан на 21.01.2022 г. само от
оценяващия ръководител. Липсва подпис на жалбоподателката от тази дата. Не е
удостоверено тя да е отказала да присъства на заключителната среща или пък да
подпише констатациите на оценяващия ръководител.
В самия формуляр няма попълнена годишна оценка от оценяващия ръководител,
като едва в графата за окончателна годишна оценка на контролиращия ръководител
е изписана годишна оценка “неприемливо изпълнение”, която не е извършена
съобразно правилото на чл. 16, т. 5, б. “а” и б. “б” от Наредбата, защото в нея
няма коментар кои са неизпълнените цели от ИРП и какво е нивото на тяхното
неизпълнение съобразно изискванията/критериите, определени в ИРП. Действително
в раздела за междинната среща е дадено становище кои цели са изпълнени и кои не
към 30.06.2021 г., но това не може да замести изискуемата оценка относно
постигането на целите при крайното годишно атестиране за целия период на
оценяване, при положение че за три от целите от ИРП е вписан период на
изпълнение от 01.01.2021 г. до 31.12.2021 г., а за една от тях – от 01.05.2021
г. до 31.07.2021 г. При описанието на показаните компетентности (четири от общо
шест според наредбата) липсват каквито и да е факти и обстоятелства,
обосноваващи неприемливото поведение на служителката. На практика оценяващият
ръководител е възпроизвел механично съдържанието на четвърта графа “Неприемливо
поведение” от приложение № 1 към чл. 15 от Наредбата, без да посочи конкретните
данни, които са го мотивирали да приеме, че жалбоподателката е показала знания,
умения и поведение, които не отговарят на изискванията за заеманата от нея
длъжност. Вярно е, че към раздела за междинната среща е приложено копие от докладна
записка от служител на общинската администрация за непристойно и грубо държане
на атестирания, но то не е коментирано никъде в описанието на показаните
компетентности при определянето на окончателната годишна оценка. При оценяването
на комуникативната компетентност на жалбоподателката е посочено, че
представените от нея становища не са добре структурирани, обосновани и лесни за
разбиране, но не са дадени конкретни примери за това. Липсват такива примери и
при оценяването на професионалната компетентност на служителката, където е
прието, че лицето нарушава обикновено системата за двоен подпис при съгласуване
на документооборота, не полага подпис върху платежни нареждания, включително
преди подпис на кмета. Следователно изводите на оценяващия ръководител са
необосновани. Липсват подробни данни и доказателства, които да ги подкрепят. В
нарушение на чл. 18 от Наредбата оценката на изпълнението не е изготвена въз
основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена с
декларативни изводи за това, които възпрепятстват както правото на защита на
оценяваното лице, така и преценката на съда относно действителното изпълнение
на длъжността.
Съгласно отбелязването във формуляра жалбоподателката е отказала да подпише
годишната си оценка на 31.01.2022 г. Следователно седмодневният срок за
възражение е изтичал на 07.02.2022 г. (работен ден), а заповедта за
прекратяване на служебното правоотношение е издадена на 04.02.2022 г., т.е. преди
изтичане на срока за възражение, с което е ограничено правото на защита на
оценяваното лице. Обстоятелството, че Я. е отказала да подпише годишната си
оценка, не означава, че тя не е могла да я оспори, поради което и органът по
назначаване е бил длъжен да изчака 7-дневния срок за възражение, преди да
пристъпи към издаване на заповедта по чл. 107, ал. 2 от ЗДСл.
С оглед на изложеното следва да се
приеме, че процедурата по оценяване е незаконосъобразно проведена. Налице са
допуснати съществени процесуални нарушения и нарушение на материалния закон,
които са довели до опорочаване на годишната оценка. Атестирането на
служителката не отразява безпристрастно и обективно мнение за изпълнението на
длъжността, а съдържа само общи фрази и съждения за професионалната
непригодност на жалбоподателката, които са в противоречие с изискванията на чл.
76, ал. 7 от ЗДСл, във вр. чл. 18, ал. 1 от Наредбата и целите на оценяването,
регламентирани в чл. 1, ал. 2 от Наредбата. При формирането на оценката е
използван само един от двата основни показателя по чл. 16, т.5, б. “а” и б. “б”,
във вр. чл. 2 от Наредбата и чл. 76, ал. 5 от ЗДСл. Тя е резултат от констатации
относно показаните от служителката компетентности, но не и относно постигането
на предварително определените цели в ИРП, което обуславя нейната необоснованост
и немотивираност. Всичко това, както и неспазването на задължителните етапи от
процедурата за оценяване, в т.ч. лишаването на жалбоподателката от правото на възражение
по чл. 23 от Наредбата, налагат извод за материалната незаконосъобразност на поставената
годишна оценка “неприемливо изпълнение”. Получената в нарушение на
производствените правила и материалния закон оценка не обосновава приложението
на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Нейната незаконосъобразност по същество влече незаконосъобразност
и на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение поради липса на законово
основание за издаването й. Налице са пороци по смисъла на чл. 146, т. 3, т. 4 и
т. 5 от АПК, поради което обжалваната заповед следва да се отмени.
При този изход на делото, както и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на жалбоподателката
се дължат разноски по делото в размер на 780 лева с ДДС, съставляващи платено
адвокатско възнаграждение, които следва да се възстановят от бюджета на административния
орган.
Водим от изложеното, както и на
основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на С.В.Я., ЕГН **********,***,
заповед № 123/04.02.2022 г. на кмета на община Каварна, с която на основание
чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение на длъжността началник
на отдел „Бюджет, финанси и счетоводство” и главен счетоводител в община
Каварна.
ОСЪЖДА община Каварна да заплати на С.В.Я.,
ЕГН **********,***, сумата от 780 (седемстотин и осемдесет) лева, сторени
разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред
Върховния административен съд на РБългария в четиринадесетдневен срок от
съобщаването му на страните.
Административен
съдия: