Решение по дело №606/2019 на Административен съд - Плевен

Р Е Ш Е Н И Е

№ 523

гр.Плевен, 10.10.2019 год.

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд-гр.Плевен, първоинстанционен тричленен състав, в публично съдебно заседание на двадесети  септември две хиляди и деветнадесета година, в състав:                Председател: Николай Господинов

                                                              Членове: Елка Братоева                                                                          

                                                                               Катя Арабаджиева

при секретаря Венера Мушакова и с участието на прокурор от Окръжна прокуратура-Плевен Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Арабаджиева   административно дело №606 по описа на Административен съд-Плевен  за 2019 год. и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

            Производството е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Административното дело е образувано въз основа на протест  от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен, против чл.21, ал.2, чл.30, ал.4, чл.31, ал.1, т.1 и т.4

 от Наредба №25 за управление на общинските горски територии, собственост на община Левски, приета с решение №833, взето по протокол №63/25.08.2011 год. на Общински съвет-Левски.

            В протеста се сочи, че протестираните норми противоречат на  чл.119, ал.2 от Закона за горите, Наредба №1/30.01.2012 год. за контрола и опазването на горските територии и чл.152, ал.1 вр. чл. 54, ал.1 от Закона за горите, които са нормативни актове от по-висока степен. Претендира се за отмяна на протестираните разпоредби.

В съдебно заседание се явява протестиращият прокурор Иво Радев, който поддържа протеста на заявените в него основания, излага подробни съображения за неговата основателност, моли съда да го уважи, претендира направените по делото разноски.

Ответникът по протеста-Общински съвет-Левски, в съдебно заседание не се представлява и не ангажира становище по спора.

Участващият на основание чл.192 от АПК в делото прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираните разпоредби.

Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.51/2019г. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са присъединени и не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите  на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

С предложение вх.№08-00-1442/16.08.2011 год. Кметът на Община Левски е предложил на Общински съвет Левски на основание чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА във връзка с чл.181, ал.3 от Закона за горите да бъде приета Наредба за реда за управление на горските територии-общинска собственост. Към предложението е приложен проект на Наредбата.

Изготвена е покана за свикване на редовно заседание на общинския съвет на 25.08.2011 год.. при определен дневен ред, като по т.2 е предвидено приемане на Наредба за реда за управление на горските територии-общинска собственост.

Проведени са заседания на : Постоянната комисия по административно-правни въпроси, обществен ред и етика, която е подкрепила предложението, и на Постоянната комисия по екология и селско стопанство, която също е подкрепила предложението.

С Решение №833 по Протокол №63/25.08.2011 год.., Общински съвет Левски е приел Наредба  №25 за реда за управление на горските територии-общинска собственост. На проведено заседание от общо 21 общински съветници са присъствали и гласували 18 общински съветници, като „за“ приемане на Наредбата са гласували 18, „против“-0 и „въздържали се“ - 0 общински съветници, видно от списък за поименно гласуване и присъствен списък с подписи на л.34-35 от делото.

След приемане на Наредбата, същата е изменяна и допълвана с Решение №431/28.11.2013 год.,  но промените не са засегнали протестираните норми от Наредбата. В този смисъл е и становището на ответника в Писмо с вх.№2977/10.06.2019 год. на л.16 от делото.

В изпълнение на определение на съда за представяне на доказателства за спазване на всички изисквания на Закона за нормативните актове при приемане на Наредбата през 2011г., Общински съвет Левски е посочил, че няма доказателства за публикуване и обсъждане на проекта на  Наредбата през 2011г. Посочил  е още, че решенията на ОС се поставят на информационното табло в сградата на общината, публикуват се и на сайта.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Наредба №25 за реда за управление на горските територии-общинска собственост е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са чл.21, ал.2, чл.30, ал.4, чл.31, ал.1, т.1 и т.4, чието оспорване пред съд като самостоятелни разпоредби от подзаконов нормативен акт, е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194 от АПК. Тези норми съдържат вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е.  законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Наредба  №25 за реда за управление на горските територии-общинска собственост

Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.

Разгледан по същество протестът е основателен.

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.

Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Левски, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.22, ал.1 от ЗМСМА (в редакцията към датата на приемане на наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. А съгласно чл.181 ал.6 от Закона за горите, Общинският съвет определя с наредба реда за управление на горските територии - общинска собственост.. Наредбата е приета на заседание на 25.08.2011г. при наличие на  изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета, е посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му предмет.

Както е посочено и по-горе, процедурата по издаване на действащите в страната нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията на ЗНА. Доколкото оспорената разпоредба е приети през 20011г., то следва законосъобразността на процедурата по приемането й да се съобрази със закона към този момент – 25.08.2011г.

Според настоящият състав на съда  съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. В разпоредбата на  чл. 26, ал.2 от ЗНА в приложимата към датата на приемане на Наредбата редакция- ДВ, бр. 46 от 2007 г.), преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Т.е.  изисква се оповестяване на проекта за нормативен акт на заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в 14-дневен срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това задължение. Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на Наредбата е направено на 16.08.2011г., а решението на Общински съвет Левски, с което е приета, е от 25.08.2011г. – само 9 дни по-късно, 14-дневният  срок не е спазен. Това не се и отрича от ответника, предвид, че в придружителното писмо с вх.№2977/10.06.2019 год., с което преписката по приемане на Наредбата е представена по делото е посочено, че няма доказателства за публикуване и обсъждане на проекта на  Наредбата през 2011г. По тези причини съдът приема, че Наредбата въобще не е била подложена на обществено обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите изисквания. Това обуславя отмяната на протестираните норми като приети в нарушение на административно-производствените правила.

Доколкото една наредба подлежи на оспорване без ограничение във времето, е необходимо през цялото време на нейното действие в преписката по приемането й да са приобщени доказателства за публикуването на проекта за обществено обсъждане, както и за разгласяването й след приемането. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. Налага се извод, че  не са спазени и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт. Неспазването на горните изисквания съставлява допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, което е самостоятелно основание на отмяна на протестираните норми.

               По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба. Съгласно чл.37 ал.3 от ЗНА (в редакцията към момента на приемане на наредбата през 2011г.), нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал. 1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл. 21, ал. 3. Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за процесния период е приобщен на л.50 и сл. от делото и нормата на чл109, ал.1 от същия предвижда, че нормативните актове на ОС се разгласяват чрез официалната страница  на общината в Интернет, местните печатни издания или по друг подходящ начин. В придружителното писмо, с което преписката е изпратена в съда с вх.№2977/10.06.2019 год. също е посочено, че решенията на Общинския съвет се поставят на информационното табло в сградата на общината, публикуват се и на сайта. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие. Доказателства за съобщаване на вече приетото решение на ОС за приемане на Наредбата по посочените начини обаче, не са приобщени по делото. Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Приложен необнародван нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираните норми от Наредбата да бъдат отменени.

Протестираните норми са издадени и в противоречие с  материалния закон поради следното:

Първата протестирана норма на Наредбата е тази на чл.21, ал.2, съгласно която ползванията на горските територии на общината са възмездни. В ал. 1 от същия член е дадено определение на ползвания от горските територии на общината, а именно ползване на дървесина и ползване на недървесни горски продукти. Следователно с приетата разпоредба ОбС-Левски определя възмездност при ползване както на дървесина, така и на недървесни горски продукти. Наредбата на ОС е приета въз основа на чл. 181, ал. 6 от ЗГ, съгласно който общинския съвет определя с наредба реда за управление на горските територии-собственост на общината. Следователно относимия нормативен акт от по-висока степен, с който следва да се съобразяват разпоредбите на Наредбата на ОС-Левски е ЗГ. Според чл. 113 ЗГ ползването на дървесина от горските територии-държавна или общинска собственост е възмездно. А съгласно чл. 111, ал. 1 от с. з. ползването на дървесина от горските територии представлява добива на дървесина и /или разпореждането с нея. В същото време ползването на недървесни горски продукти е добивът на смола, борина, сено, кори, лико, семена, гъби, лечебни и ароматни растения или части от тях, лишеи и мъхове, горски плодове, зеленина, коледни елхи, листников фураж, улов на животни, които не са дивеч, както и разпореждането с тях/чл. 117, ал. 1 ЗГ/, като в чл. 119, ал. 2 от ЗГ е посочено, че ползването на гъби, горски плодове, лечебни и ароматни растения или части от тях от горските територии, когато не съставлява стопанска дейност, се извършва свободно и безвъзмездно. Следователно в ЗГ относно ползването на недървесни горски продукти е детайлно разписано, направено е разграничение ползването на кои точно недървесни горски продукти и при какви условия е безвъзмездно. По аргумент на противното ползването на останалите недървесни горски продукти става възмездно. В същото време разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от Наредбата не прави такова разграничение, а преценена към ал. 1 въвежда възмездност за ползването на всички недървесни горски продукти. При това положение поради липса на детайлизация цялата разпоредба на чл. 21, ал. 2 Наредбата се явява в противоречие с нормативен акт от по-висока степен и като такава следва да се отмени. Следва ОбС-Левски  да предприеме действия за детайлизиране на нормата и определянето на кои недървесни горски продукти е възмездно и на кои безвъзмездно и при какви условия, както и изрично да регламентира, че ползването на дървесина е възмездно.

Като постановена в противоречие със законови разпоредби съдът преценява и протестираната разпоредба на чл.30, ал.4 от Наредбата, съгласно която за издаване на разрешение за движение по конкретни пътища собствениците или ползвателите на имоти, внасят по сметка на общината депозит в размер на сума равна на сбора на всеки линеен метър, използван от пътя по 0,50 лева и количеството добита дървесина по 0,50 лева. Става въпрос за движение на товарни превозни средства и пътни превозни средства с животинска тяга, които се движат в горски територии и по горски пътища. Така формулирана разпоредбата на чл. 30, ал. 4 от Наредбата е в противоречие с чл. 148 ЗГ и с Наредба № 1/2012 г. за контрола и опазване на горските територии, приета на основание чл. 148, ал. 11 ЗГ. Условията и реда за движение по горските пътища е уредено в Глава трета, раздел І от Наредба № 1/2012 г. Нито в текста от закона, нито в Наредба № 1/2012 г. е предвидено събиране на депозит или гаранция за издаване на разрешение за движени в горските територии и по горските пътища, нито е предоставена възможност на общинските съвети да определят и събират такъв депозит, още по-малко това да е задължително условия за издаване на разрешение за движението. Както ЗГ, така и Наредба № 1/2012 г. се явяват нормативни актове от по-висок ранг, поради което разпоредбата от приета от ОбС-Левски Наредба като противоречаща на същите се явява незаконосъобразна.

Третата протестирана разпоредба е на чл. 31, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Наредбата, с която е прието че строителството в горски територии собственост на общината, без промяна на предназначението се допуска при изграждането на стълбове за въздушни електропроводи /т.1/ и подземни електропроводи, надземни и подземни проводи за хидротехнически съоръжения, нефтопроводи, топлопроводи, газопроводи, нефтопродуктопроводи, водопроводи, канализации, кабели и други елементи на техническата инфраструктура/т.4/. Според чл. 152, ал. 1 от ЗГ строителство в горски територии без промяна на предназначението се допуска само за изграждане на обекти по чл. 54, ал. 1, като съгласно ал. 2 строителството на обекти по ал. 1 се разрешава при условията и по реда на ЗУТ и на Наредба на Министъра РРБ и Министъра на ЗХГ. В чл. 54, ал. 1 ЗГ изчерпателно са посочени обектите, които могат да се изграждат в такива територии, без да е предоставена възможност за включване на други. В действащата към момента редакция на тази разпоредба не се предвижда изграждане на обекти от вида на тези посочени в чл. 31, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Наредбата на ОбС-Левски. Вярно е, че към момента на приемане на Наредбата на ОбС разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 1 и т. 4 ЗГ е разрешавала изграждането на тези обекти, но същата е отменена/ДВ бр. 83/2018 г. /, като до момента ОбС-Левски  не е привел оспорените текстове в съответствие със законовите. При това положение чл. 31, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Наредбата  се явяват в противоречие с нормативен акт от по-висока степен и като такива са незаконосъобразни.

При този изход на делото на основание чл.143 ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20 лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението за делото в ДВ.

Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ от АПК, Административен съд-Плевен, първоинстанционен тричленен състав

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ чл.21, ал.2, чл.30, ал.4, чл.31, ал.1, т.1 и т.4  от Наредба №25 за управление на общинските горски територии, собственост на община Левски, приета с Решение № 833 по протокол 63/25.08.2011 год. на Общински съвет-Левски.

ОСЪЖДА Община Левски да заплати в полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.

РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от същото да се изпрати на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от Общински съвет-Левски се представят доказателства пред Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.

 

 

 

 

        ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/                               ЧЛЕНОВЕ:1./п/                             2./п/