Р Е Ш Е Н И Е
№ 279
гр.Плевен, 31.05.2019 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, първоинстанционен тричленен
състав, в открито съдебно заседание на двадесет и първи май две хиляди и деветнадесета
година, в състав: Председател: Елка Братоева
Членове: Катя
Арабаджиева
Снежина Иванова
при
секретаря Милена Кръстева и с участието на прокурор от Окръжна
прокуратура-Плевен Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Арабаджиева
административно дело №322 по описа на
Административен съд-Плевен за 2019 год. и
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Образувано е въз основа на протест от Нанка Рачева-прокурор в Окръжна
прокуратура-Плевен, против чл.38, ал.4 и чл.44, ал.3 от Наредба №9 за реда и
условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и
разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд, приета с Решение №
296/14.04.2005 год. на Общински съвет гр.Левски, изменена с решения
№137/17.07.2008 год., №160/27.08.2008 год., №178/29.09.2008 год.,
№684/28.12.2010 год., №835/25.08.2011 год., №258/31.01.2013 год.,
№216/24.11.2016 год.
В протеста се сочи, че протестираната норма на чл.38,
ал.4 от Наредбата противоречи на чл.45, ал.1, т.1 от Закона за общинската
собственост, която предвижда в резервните жилища да се настаняват под наем за
срок не по-дълъг от две години лица: по т.1 жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на
природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване и по
т.2 –в семействата на които са налице социални или здравословни проблеми. Прави
се извод, че в разпоредбата на чл.38, ал.4 от Наредбата са въведени ограничения
и забрани за настаняване в резервни жилища, каквито няма в закона. Сочи се, че
разпоредбата на чл.44, ал.3 от Наредбата предвижда компетентност на кмета на
общината да отменя издадена заповед за продажба на общинско жилище. Твърди се,
че компетентността на административните органи да издават административни
актове е законоустановена. В ЗОС не е предвидена възможност за отмяна на влязъл в сила административен акт, с който
е признато правото на едно лице да закупи общинско жилище, поради което е
недопустимо с подзаконов нормативен акт да се установява компетентност, тъй
като това е извън законовото препращане. Освен това влязъл в сила
административен акт може да се отмени само при условията на чл.99 и сл. от АПК.
Моли съда за отмяна на оспорените разпоредби. Претендира присъждане на
направените по делото разноски.
В съдебно заседание се явява протестиращият прокурор
Нанка Рачева, която поддържа протеста на заявените в него основания, излага
подробни съображения за неговата основателност, моли съда да го уважи,
претендира направените по делото разноски.
Ответникът по протеста-Общински съвет-Левски, в
съдебно заседание не се представлява и не ангажира становище по спора.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираните
разпоредби.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.7/2019г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа страна:
С предложение вх.№08-00-409/30.03.2005г. Кметът на
Община Левски е предложил на Общински съвет Левски на основание чл.45а и чл.47
ал.3 от Закона за изменение и допълнение на Закона за общинската собственост да
бъде приета Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за
настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.
Изготвена е покана за свикване на редовно заседание на
общинския съвет на 14.04.2005г. при определен дневен ред, като по т.2 е предвидено
приемане на Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за
настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.
Проведено е заседание на Постоянната комисия по
опазване на законността и обществения ред, на което е прието предложението за
приемане на Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за
настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд.
С Решение №296 по Протокол №21/14.04.2005г., след
проведено обсъждане, на основание чл.45а и чл.47 ал.3 от Закона за изменение и
допълнение на Закона за общинската собственост, Общински съвет Левски е приел
Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване
под наем и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд. На проведено
заседание от общо 21 общински съветници са присъствали и гласували 20 общински
съветници, като „за“ приемане на Наредбата са гласували 20, „против“-0 и
„въздържали се“ - № общински съветници.
След приемане на Наредбата, същата е изменяна и
допълвана с Решение №137/17.07.2008г., Решение №160/27.08.2008г., Решение
№178/29.09.2008г., Решение №684/28.12.2010г., Решение №835/25.08.2011г.,
Решение №258/31.01.2013г. и Решение №216/24.11.2016г., но промените не са
засегнали протестираните норми от Наредбата. В този смисъл е и становището на
ответника в Писмо с вх.№1789/5.04.2019 год. на л.145 от делото.
В изпълнение на определение на съда за представяне на доказателства
за спазване на всички изисквания на Закона за нормативните актове при приемане
на Наредбата през 2005г., Общински съвет Левски е посочил, че не разполага с доказателства за публикуване и обсъждане на
проекта на Наредбата през 2005г.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Наредбата за реда и условията за установяване на
жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища от общинския
жилищен фонд е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от
компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и местното
самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство са чл.38, ал.4 и
чл.44, ал.3, чието оспорване пред съд като самостоятелни разпоредби от подзаконов
нормативен акт, е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.185-194
от АПК. Тези норми съдържат вторични правни норми, които създават общи
задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на
съответната община. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за
които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът
може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил
правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на
прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на
прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В
този смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г.
Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за
оспорване на норми от Наредбата за реда и условията за
установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и разпореждане с жилища
от общинския жилищен фонд.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на
съда.
Разгледан по същество протестът е основателен.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Левски, решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на
чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.22, ал.1 от ЗМСМА (в редакцията към
датата на приемане на наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия,
той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни
административни актове под формата на Наредби. А съгласно чл.45а ал.1 от Закона
за общинската собственост, условията и редът за
установяване на жилищни нужди и за
настаняване под наем в жилищата по чл. 43
и 45 се определят с наредба на общинския съвет. Наредбата е приета на
заседание на 14.04.2005г. при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно
чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват повече от половината общински съветници, като
приемането е станало с гласовете на повече от половината от присъстващите
съветници съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. Спазена
е и изискуемата от закона специална форма-в решението, с което е приета, е
посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен главният му
предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а именно чл.45а от Закона
за общинската собственост.
Както е посочено и по-горе,
процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в
Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински
съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение.
Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само
върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва
да се спазват изискванията на ЗНА. Доколкото оспорената
разпоредба е приети през 2005г., то следва законосъобразността на процедурата
по приемането й да се съобрази със закона към този момент – 14.04.2005г.
Според
настоящият състав на съда съществено е
нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. В разпоредбата на чл. 2а от ЗНА (отм. от 01.01.2008г., но действащ по
време на приемането на наредбата), аналогична на сега действащата разпоредба на чл. 26, ал. 3 от
ЗНА, се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на
заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие
по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в месечен
срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е
спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това
задължение. Доколкото предложението на кмета на общината за приемане на
Наредбата е направено на 30.03.2005г., а решението на Общински съвет Левски, с
което е приета е от 14.04.2005г. – само 15 дни по-късно, едномесечният срок не е спазен. По тези
причини съдът приема, че Наредбата въобще не е била подложена на обществено
обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите изисквания. Това обуславя отмяната на протестираните
норми като приети в нарушение на административно-производствените правила. В
този смисъл е и съдебната практика – например Решение № 3327 от 11.03.2014 г. на ВАС по адм. д. №
8635/2013 г.
Доколкото една
наредба подлежи на оспорване без ограничение във времето, е необходимо през
цялото време на нейното действие в преписката по приемането й да са приобщени
доказателства за публикуването на проекта за обществено обсъждане, както и за
разгласяването й след приемането. В конкретния случай такива доказателства
липсват, поради което съдът приема,
че съответните процедури по приемането на наредбата не са били спазени. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с
тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на
административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. Налага се извод, че не са спазени и принципите на обоснованост,
стабилност, откритост и съгласуваност, регламентирани в чл.26 ал.1 от ЗНА,
които са задължителни при изработването на проект за нормативен акт. Неспазването
на горните изисквания съставлява допуснато съществено нарушение на
процесуалните правила, което е самостоятелно основание на отмяна на протестираните
норми.
По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба. Съгласно чл.37 ал.2 от ЗНА (в редакцията към момента на приемане на наредбата през 2005г.), нормативните актове на народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие.Съгласно чл.5 ал.5 от Конституцията на Република България, всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Затова Наредбата, като нормативен административен акт, като необнародвана в печата или разгласена по друг начин на територията на общината няма правно действие. Тя е недовършен нормативен акт. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Приложен необнародван нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираните норми от Наредбата да бъдат отменени.
Протестираните норми са
издадени и в противоречие с материалния
закон поради следното:
Първата протестирана норма
на Наредбата е тази на чл.38, ал.4, съгласно която не се допуска настаняване в общински резервни
жилища на лица, чиито собствени жилища са станали негодни за използване
поради естествено износване, застрашени
от самосрутване, вредни са в санитарно хигиенно отношение или загрозяват и
поради това, че не могат да се поправят или заздравят, подлежат на премахване
по реда на ЗУТ. Съгласно чл. 42, ал. 1
от ЗОС, по своето предназначение общинските жилища са: 1. / за
настаняване под наем на граждани с установени жилищни нужди; 2. / за продажба,
замяна и обезщетяване на бивши собственици, чиито имоти са отчуждени за
общински нужди; 3. / ведомствени; 4. / резервни, като ал. 2 предвижда, че
жилищата по ал. 1 се определят от общинския съвет по предложение на кмета на
общината и могат да се променят съобразно потребностите в общината. Съгласно
разпоредбата на чл. 45 от ЗОС
в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години
лица: 1. / жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на
природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване; 2. / в
семействата на които са налице остри социални или здравословни проблеми, като
това посочване е изчерпателно. Оспореният текст от местната наредба следователно се намира в пряко противоречие с
нормата на чл.45 от ЗОС, която дава право на лица от категорията на изброените
в нормата, респ. отговарящи на условията, посочени в нормата, да се настаняват
в резервни жилища. Част от условията в
нормата на чл.45 от ЗОС напълно съвпада
с примерното изброяване на чл.38, ал.4 от Наредбата, друга част могат да се
изведат по тълкувателен път.
Същественото е, че законът дава права на лица от посочените категории да се
настаняват в резервни жилища, а Наредбата запретява това, поради което е налице
и констатираното противоречие. На това основание разпоредбата на чл.38, ал.4 от
Наредбата следва да бъде отменена.
Втората протестирана норма е
тази на чл.44, ал.3, съгласно която ако в посочения в заповедта по ал.2 срок за
плащане, купувачът не внесе дължимите суми, се счита, че той се отказва от
закупуване и преписката се прекратява със заповед на кмета на общината, с която
се отменя и заповедта по ал.1. При регламентацията на способите и начините за
разпореждане с общински жилищни имоти, законодателят е взел предвид особеното
обществено значение на общинската собственост. С оспорената разпоредба се
въвежда една законова презумпция, че при неплащане на продажната цена в срок,
се приема, че купувачът се отказва от закупуването. Презумпцията е
правно-техническо средство, чрез което се установяват връзки между един
известен факт от действителността, от който се съди за наличието на втори
неизвестен факт, от което следват определени правни последици. Презумпциите са
предположения, въздигнати от законодателя в правна норма, които улесняват
доказването на определените в тях факти. Всяка една презумпция обаче следва да
бъде предвидена в съответния закон. Недопустимо е такава да бъде предвидена в
подзаконов нормативен акт. Въвеждането на една презумпция от страна на
общинския съвет не представлява условие или ред за разпореждането с имоти-
общинска собственост. На следващо място недопустимо е също така да се отмени
заповедта по ал. 2. Ако заповедта е влязла в законна сила, то е невъзможно
същата да бъде отменена при настъпването на определен факт от обективната
действителност от издателя на административният акт. Такава правна възможност не
е предвидена в АПК от една страна, а от друга неплащането на продажната цена в
срок от страна на купувач, няма да породи правните последици по прехвърлянето
на собствеността. Няма да последва сключването на договора от страна на Кмета.
Процедурата по закупуването на жилища, предвидена в Закона за общинската собственост
и в Наредба, предвижда приемането на решение на Общинския съвет, издаването на
заповед на Кмета на общината и сключването на договор за прехвърляне на
собствеността. Именно с договора се прехвърля собствеността, а не със заповедта
на Кмета на общината. В тази връзка, неплащането в срок на определената
продажна цена ще представлява липса на основание за сключването на договор. На
последно място, един административен акт би могъл да бъде отменен от издалия го
административен орган, в случаите, когато е налице оспорване по административен
ред /чл. 91, ал. 1
от АПК/ или по реда на възобновяването по реда на чл. 99 от АПК,
ако индивидуалният административен акт не е подлежал на оспорване по
административен ред. Възобновяването е възможно да се осъществи само при
наличието на предвидените в АПК предпоставки, които са изчерпателно изброени и
е невъзможно същите да бъдат допълнени в подзаконов акт, каквато е наредбата.
Ето защо настоящият състав на съда
намира, че оспорената разпоредба е незаконосъобразна и следва да се
отмени.
При този изход на делото на
основание чл.143 ал.1 във вр. с чл.196 от АПК следва в полза на Окръжна
прокуратура Плевен да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер
на 20 лева, представляващи внесена държавна такса за обнародване на съобщението
за делото в ДВ.
Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ
от АПК, Административен съд-Плевен, първоинстанционен тричленен състав
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ чл.38, ал.4 и чл.44, ал.3 от Наредба №9 за реда
и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем и
разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд, приета с Решение №
296/14.04.2005 год. на Общински съвет гр.Левски, изменена с решения
№137/17.07.2008 год., №160/27.08.2008 год., №178/29.09.2008 год., №684/28.12.2010
год., №835/25.08.2011 год., №258/31.01.2013 год., №216/24.11.2016 год.
ОСЪЖДА Община Левски да заплати в полза на Окръжна
прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Левски се представят доказателства пред Административен
съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ ЧЛЕНОВЕ:1./п/ 2./п/