РЕШЕНИЕ
№
гр. Ловеч, 07.02.2022 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ЛОВЕЧ, в публично заседание на двадесет и пети януари две хиляди
двадесет и втора година, тричленен състав, с
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГАБРИЕЛА
ХРИСТОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ЙОНИТА
ЦАНКОВА
ДИМИТРИНА
ПАВЛОВА
при секретар Татяна Тотева
и с участието на прокурор Кирил Петров
като разгледа докладваното от съдия ПАВЛОВА административно дело №
415 по описа за 2021 година на с. съд, и
на основание данните по делото и закона, за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по реда на чл.185 и
следващите от Административно процесуалния кодекс /АПК/.
Административното
дело е образувано по протест, подаден от Светла
Иванова прокурор от Окръжна прокуратура Ловеч, с
който се оспорват като незаконосъобразни текстовете на чл.14, ал.1, т.1 в частта
„...председателския съвет...“, чл.17, ал.4, т.1, чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Тетевен, неговите
комисии и взаимодействието му с общинска администрация за мандат 2019-2023 г.
(Правилника), приет с решение № 29/20.12.2019 г. на ОбС – Тетевен.
В протеста са наведени доводи, че с оспорените
текстове е въведена фигурата и са предвидени функции на т. нар. „Председателски
съвет“, което е в нарушение на чл.76, ал.3 от АПК и чл.8 от ЗНА, поради което
се явяват незаконосъобразни и като такива следва да бъдат отменени. с които противоречат
на относимите разпоредби на ЗМСМА, свързани с компетентността на общинския съвет.
В протеста се сочи, че обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация се уреждат със ЗМСМА / чл. 1 от него/,
като в цитирания специален закон председателските съвети, не фигурират като
орган на управление на местния орган на власт. Отделно, в ЗМСМА са
регламентирани правомощия на председателя и на заместник председателите на
общински съвет, както и на комисиите към него /чл.23, ал.4, чл.24, чл.25, чл.48
и сл. от закона и др./. Излага се, че нормите, свързани
с компетентността не могат да се тълкуват разширително и при издаване на подзаконов нормативен акт, съответният орган е длъжен да се съобразява
стриктно с нормативния акт от по-висок ранг. В
заключение се иска отмяна на оспорените разпоредби от Правилника като
незаконосъобразни.
В съдебно заседание вносителят на протеста прокурор от
Окръжна прокуратура Ловеч поддържа същия по изложените в него съображения. Претендира
присъждане на направените разноски по делото в размер на 20,00 лв. за обнародване на обявление за
делото в Държавен вестник.
Ответникът – Общински съвет
Тетевен, в съдебно заседание не изпраща представител. В постъпило Становище вх.
№ 4055/13.12.2021г. са изложени доводи за неоснователност на протеста. Считат,
че Правилника в оспорените му части, е материално законосъобразен и не са
налице законовите предпоставки за отмяна на посочените в Протеста текстове относно
Председателския съвет. Излагат, че Председателският съвет се явява вътрешен и
подпомагащ дейността на Председателя на ОбС орган, който не формира воля, не
взема решения и сам по себе си
няма властнически правомощия, присъщи на органите на местно самоуправление. Твърдят, че протестираните
текстовете в Правилника не противоречат на разпоредбите
на ЗМСМА, поради което и не са налице основания за тяхната отмяна.
В съдебно заседание участващият на основание
чл.192 от АПК прокурор от Окръжна прокуратура Ловеч дава заключение за
основателност на искането за отмяна на протестираните норми. Ангажира становище,
че същите са незаконосъобразни, тъй като противоречат на разпоредби от по-висок
по ранг нормативен акт. С оглед изричното изискване на закона Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет – Тетевен, неговите комисии и
взаимодействието му с общинска администрация за мандат 2019-2023 г. не следва
да противоречи на регламентирана материя в нормативен акт от по-висша степен,
въвеждайки органи, упълномощавайки ги с функции, които не са предвидени в закона, които са
характерни за други органи на Общинския съвет.
Съобщението за постъпилия протест
е обявено по реда на чл.181, ал.1 и 2 вр. с чл.188 от АПК, като по делото не са
встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Административен съд Ловеч в настоящия си
тричленен състав, като обсъди доводите на страните и прецени доказателствата по
делото, поотделно и в тяхната
съвкупност, намира за установено следното:
Предмет на съдебен контрол за
законосъобразност са отделни текстове от Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация за мандат 2019-2023 г., приет с Решение № 29/20.12.2019 г. на Общински съвет Тетевен.
Оспорват се отделни разпоредби от подзаконов нормативен акт на орган на местното
самоуправление. Подзаконовите нормативни актове съдържат административноправни
норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат
многократно правно действие по смисъла на чл.76 ал.3 вр. чл.75 от АПК, каквито
са и в частност оспорените текстове на чл.14, ал.1, т.1 в частта
„...председателския съвет...“, чл.17, ал.4, т.1, чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация.
Правилникът за организацията и
дейността на ОбС е подзаконов нормативен административен акт, съгласно
определението за нормативен административен акт по чл.75 от АПК във вр. с чл.7
ал.1 от Закона за нормативните актове, защото се издава за прилагане на закон –
на Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, съгласно чл.21 ал.3 от
който Общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация. Съответно Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация се издава на основание законовата делегация на чл.21, ал.3 от ЗМСМА.
Оспорването на подзаконовите нормативни актове пред съд е регламентирано в Дял трети, Раздел ІІІ, чл.185 - 194 от АПК. По силата на
чл. 187 ал. 1 от АПК, упражняването на това процесуално право не е обвързано с
преклузивен срок.
С разпоредбата на чл.186 от АПК законодателят е посочил
субектите, които имат право да оспорват подзаконови нормативни актове. Това са
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. Такова право е признато и на прокурора, който на основание чл.186
ал.2 от АПК може винаги да подаде протест срещу акта, тъй като по презумпция
всеки незаконен нормативен акт нарушава обществения интерес. Разпоредбата на
чл.16, ал.1, т.1 от АПК вменява на прокурорът да следи за спазване на
законността в административния процес, като предприема действия за отмяна на
незаконосъобразни административни актове. В съответствие с чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а според
чл.185, ал.2 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени
както изцяло, така и в отделни техни разпоредби. Като компетентен
да разгледа оспорването е тричленен състав
на съответния административен съд, съгласно чл.191 ал.2 АПК. Предвид изложеното протестът на
прокурора от Окръжна прокуратура Ловеч се явява процесуално допустим.
Разгледан по същество, протестът е основателен по следните съображения:
Според чл.168 ал.1 от АПК,
приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от
оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства,
да провери законосъобразността на оспореният текст от Правилника, на всички основания,
съгласно чл.146 от АПК.
Приетият с Решение №
29/20.12.2019 г. на Общински съвет Тетевен Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, представлява действащо право в момента.
Текста на чл.21 ал.2
от ЗМСМА предвижда изрична компетентност на общинския съвет, в изпълнение на
своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения. В случая правилника определя рамката на правно
регулиране на организацията и
дейността на Общински съвет Тетевен, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация.
Разпоредбатана чл.21, ал.3 от ЗМСМА регламентира като
правомощие на Общинския съвет да приема правилник за организацията и дейността
на съвета, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
В
чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ е дефинирано понятието
„правилник“ като нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в
неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния
ред на тяхната дейност. Правилникът за организацията и работата на Общински
съвет-Тетевен е такъв нормативен
акт за организацията на местния орган, респ. такъв вид са и актовете, с които
правилникът се изменя или допълва. Общинският съвет като орган на местно самоуправление на
територията на Община Тетевен, решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на
чл.76, ал.3 от АПК, вр. с чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.21,
ал.2 и ал.3 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е
овластен да издава нормативни административни актове, уреждащи въпроси от местно
значение, сред които и правилници.
Предвид изложеното, Правилника е издаден от териториално
и материално компетентен орган – Общински съвет Тетевен в изпълнение на конституционно закрепеното негово правомощие да издава правилник
за организацията и дейността на местния орган на Община Тетевен.
При приемането на
Правилника е съобразена и изискуемата от закона специална форма, като актът съдържа и всички съществени реквизити, липсата на които би се
отразила на неговата валидност. Спазени са изискванията на чл.75, ал.3 и 4 от АПК - посочен е
вида на акта /Правилник/, органът, който го е приел /ОбС/ и е определен
главният му предмет / определяне на организацията и дейността на Общински съвет Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация за мандат 2019-2023 г. на територията на Общината/. Следователно като структура, форма и обозначение
на съдържанието Правилника отговаря на изискванията на ЗНА и Указа за неговото
прилагане.
Спазени са и
административно-производствените правила. Съдът не установи съществени нарушения на административно-производствените
правила при приемане на правилника /включително и на протестираните разпоредби
от него/, като такива не се и твърдят в протеста на прокурора. Разпоредбите на чл.14,
ал.1, т.1 в частта „...председателския съвет...“, чл.17, ал.4, т.1, чл.18, чл.18а
и чл.34, ал.2 от Правилника са приети на датата на приемане на самият правилник
– 20.12.2019 г. и не са изменяни от приемането им до настоящия момент, с
изключение текста на чл.18а, който е приет с Решение от 22.12.2020г. на ОбС Тетевен.
Решение № 29/20.12.2019 г. на Общински
съвет, с което е приет оспореният правилник, е прието по писмено предложение на
председателя на Общински съвет Тетевен до общинския съвет /вх.№25/1/19.12.2019г./,
съдържащо мотивите за приемането на новия правилник, след като Комисията за
подготовка на Нов Правилник за организацията и дейността на Общински съвет
Тетевен за мандат 2019-2023г. е провела две заседания и изготвила проект.
Изготвения проект на правилника е публикуван на сайта на общината на 18.11.2019
г. Според данните по преписката проектът на Правилника с материалите по него е
предоставен на 18.11.2019 година. ОбС Тетевен е уведомил заинтересованите
граждани и организации, че крайния срок за приемане на становища и предложения по
предложения Правилник е до 18.12.2019г.
На проведеното на 20.12.2019
година редовно заседание на Общински съвет Тетевен са присъствали 21 общински
съветника от общо 29, при наличие на изискуемия кворум. Под точка 1 от дневния
ред е подложено на гласуване и предложението на председателят на общински съвет
за приемането на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет
Тетевен за мандат 2019-2023 г. Предложението е прието с мнозинство от 21 гласа
„за”, без „против” и без „въздържал се”,
с Решение по Протокол № 3 от 20.12.2019 година, както и Правилника, с
мнозинство от 21 гласа „за”, без
„против” и без „въздържал се”. Според данните по делото приетият
Правилник и мотивите за приемането му е публикуван на сайта на общината.
Видно
от преписката, на основание чл.21, ал.2 и ал.3, във вр. с чл.28а, ал.6 от ЗМСМА
в съответствие с писмено предложение вх. № ОбС-359 от 09.12.2020г. на
председателя на ОбС, прието единодушно от присъствалите 19 съветници с 19 гласа
„за“, без „против” и без „въздържал се”,
след обявление на проекта, ведно с мотивите по реда на чл.26, ал.3 и ал.4 от
ЗНА за обсъждане за срок от 14 дни, е взето Решение №342/22.12.2020г., с което
ОбС приема Правилник за изменение и допълнение на Правилник за организацията и
дейността на Общински съвет Тетевен, неговите комисии и взаймодействието му с
общинска администрация за мандат 2019г-2021г., като с параграф 2 се създава
протестирания чл.18а. Като причини и мотиви за изменение и допълнение на
Правилника се сочат измененията в ЗМСМА, касаещи провеждането на заседания от
разстояние, обнародвани в ДВ, бр.70/2020г., в сила от 07.08.2020г. и законовата
делегация, регламентирана в чл.28а, ал.6 от ЗМСМА. Според протокола от
заседанието решението е взето, след становище на ПК на „БФПРП“, „ЕГЗ“, „ЗСП“,
„ОКМС“, „ТСУБ“ и „ТТТУ“, че приемат внесеното предложение.
Предвид изложеното не се
установяват основанията по чл.146 т.1-3 от АПК за отмяна на оспорените текстове
от правилника. Независимо от това настоящият състав намира, че протестираните
разпоредби са приети в нарушение на материалния закон.
С
протеста е оспорена законосъобразността на чл.14, ал.1, т.1 в частта
„...председателския съвет...“, чл.17, ал.4, т.1, чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Тетевен, неговите
комисии и взаимодействието му с общинска администрация.
С
оспореният текст на чл.14, ал.1, т.1 от Правилника е предвидено, че Председателят
на Съвета организира изготвянето на дневния ред на заседанията, а при
необходимост след обсъждане с председателския съвет.
Съгласно чл.17, ал.4, т.1 от
Правилника е предвидено, че по предложение на общинските съветници от техния
състав може да се избере заместник - председател на общинския съвет, който
участва в председателския съвет.
В съответствие с протестирания
чл.18 от Правилника дейността на председателя на общинския съвет се подпомага
от Председателски съвет, който се свиква от Председателя на съвета и се състои
от заместник-председателя на общинския съвет, председателите на постоянните
комисии на съвета и председателите на регистрираните групи съветници.
Председателят на общинския съвет е и негов председател. Председателският съвет
провежда заседание при присъствието на повече от половината негови членове. Председателският
съвет подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като: 1.разработва
проект за дневен ред на заседанията, при необходимост по искане на Председателя
на ОбС; 2. провежда политически консултации във връзка с дейността на община 3.
прави предложения за вида, броя, състав и ръководствата на постоянните и
временните комисии; 4. Подпомага дейността на комисите и на
общенските съветници; 5. предлага състав на делегации за международни контакти;
7. произнася се при оспорване на дисциплинарна мярка, като може да я потвърди,
промени или отмени. С чл.18а от Правилника се предвижда при наличие на
обстоятелствата по чл.28а, ал.1 от ЗМСМА, председателя на общинския съвет може
да свика заседание на Председателския съвет от разстояние, на което да се
приемат решения чрез видеоконферентна връзка, а при невъзможност за това - чрез
неприсъствено гласуване като се осигурява спазването на условията за кворум и
лично гласуване, както и гарантиране участието, идентифицирането и начина на
гласуване на всеки общински съветник /ал.1/. За проведеното заседание се
съставя протокол, който се подписва от протоколиста и председателя на общинския
съвет /ал.2/.
Според протестирания чл.34, ал.2 от
Правилника Общинският съветник има право да оспори наложената дисциплинарна
мярка пред Председателския съвет, който може да я потвърди, промени или отмени.
Съгласно Правилника се установява,
че председателският съвет включва заместник-председателя на ОбС, председателите
на постоянните комисии на съвета и председателите на регистрираните групи
съветници, и е снабден с организационни функции /например касаещи заседанията
на общинския съвет и др./
Обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация се уреждат със ЗМСМА.
В цитирания специален закон председателските съвети, не фигурират като орган на управление на
местния орган на власт. Наред с това, в ЗМСМА са регламентирани правомощия на
председателя и на заместник председателите на общински съвет, както и на
комисиите към него /чл.23, ал.4, чл.24, чл.25, чл.48 и сл. от закона и др./ Според
прочита на създадената уредба председателският съвет се снабдява със собствена
компетентност, а същевременно се състои от органи със свои законови правомощия.
По този начин с конституирането на съвета се делегират и предоставят права,
нормативно дадени от
ЗМСМА на други органи, което е в пряко противоречие с нормативното разрешение
от по-висок ранг. В този смисъл са неоснователни доводите в Становището на
ответника, че председателският съвет се явява вътрешен и подпомагащ дейността
на Председателя на ОбС орган, който не формира воля, не взема решения и сам по
себе си няма властнически правомощия, присъщи на органите на местно самоуправление.
Освен това,
компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния
закон, като това е пряко следствие от нормата на чл.4, ал.1 КРБ /а и чл.4, ал.1 АПК/. Разпоредбите, уреждащи компетентността не могат да се тълкуват
разширително, поради изключителния им характер. Така е, защото всяка власт /в
т. ч. и за вземане на определено решение, каквато всъщност е компетентността/
се учредява изрично. В този контекст следва да се има предвид, че законодателят
и само той определя структурите на местното самоуправление и местната
администрация.
При това създаването на „Председателски
съвет“, както и натоварването му с функции не се основава на ЗМСМА, както
неоснователно се твърди от ответника в Становището по делото.
Изложените съображения,
налагат извода, че разпоредбите на
чл.14, ал.1, т.1 в частта „...председателския съвет...“, чл.17, ал.4, т.1,
чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от Правилник за организацията и дейността на
Общински съвет - Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с общинска
администрация за мандат 2019-2023 г., с които е въведена фигурата и са
предвидени функции на т. нар. „Председателски съвет“, противоречат на ЗМСМА и
са приети в нарушение на чл.76, ал.3 от АПК и чл.8 от ЗНА, поради което се
явяват незаконосъобразни и като такива следва да бъдат отменени.
Компетентността на всеки орган
се определя в съответствие с разпоредбите на материалния закон, като пряко
следствие от нормата на чл.4 ал.1 от Конституцията, респективно на чл.4 ал. 1
от АПК. Следва да се съобрази, че нормите, свързани с компетентността не могат
да се тълкуват разширително, с оглед изключителния им характер, поради което
„дописването“ на закона е недопустимо. При издаване на подзаконов нормативен
акт, съответният орган е длъжен да се съобразява стриктно с нормативния акт от
по-висок ранг.
Съгласно чл.3, ал.1 от Закона
за нормативните актове законът е нормативен акт, който урежда първично или въз
основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна
уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото
или техни подразделения. Посоченото
означава, че нормите на ЗМСМА регулират съответните
обществени отношения винаги по начина, избран от законодателя във времето до
последваща промяна или отмяна по волята на НС.
В тази връзка регламентацията на ЗМСМА следва да се прилага такава, каквато е
и без изключения в уредените случаи, които освен това са регулирани в цялост. Този извод се обосновава с предмета на закона, посочен
в нормата на чл.1, ал.1 ЗМСМА.
Според чл.1, ал.1 от ЗМСМА този закон урежда правилата за обществените
отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация.
Следва
да се отбележи, че визираното
законово изброяване представлява и рамка, от която общинският съвет, не може да излезе. В случая е налице различие
в режима, установен в закона и в общинският правилник,
предвид въвеждане на компетентност по волята на
местния орган на власт, каквато липсва в ЗМСМА. Следователно, подзаконовият акт в тази му част е в
пряко противоречие с нормативната регламентация от по-висок
ранг, поради което е в нарушение на предвидената компетентност и е нетърпимо от
правния ред.
Установената компетентност за председателският съвет,
каквато липсва в закона, сочи
на противоречие на оспорените разпоредби
на чл.14, ал.1, т.1 в частта „...председателския съвет...“, чл.17, ал.4, т.1,
чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от Правилника с
нормативен акт от по-висока степен и обуславя тяхната материална
незаконосъобразност. Тъй като е недопустимо с правилника
на общинския съвет да се преурежда
/дописва/ въпрос, който е уреден императивно с разпоредба на закон.
Недопустимо е и с подзаконов нормативен акт да се въвежда фигурата на „Председателски
съвет“, както и натоварването му с функции, които не са
регламентирани със закон.
Както бе посочено съобразно чл.7,
ал.1 от Закона за
нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за
прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни
органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Предвид това с правилник не
могат да се предвиждат правомощия на административни органи с каквито те по
закон не разполагат.
Поради
изложеното настоящият тричленен състав на Ловешки административен съд приема,
че разпоредбите на чл.14, ал.1, т.1 в частта „...председателския съвет...“,
чл.17, ал.4, т.1, чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общински съвет - Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с
общинска администрация за мандат 2019-2023 г., противоречат на материалноправни
норми от по-висок ранг, съдържащи се в ЗМСМА, нарушават императивни разпоредби
на ЗНА и КРБ и са несъответни на целта на закона, поради което на основание
чл.193 от АПК следва да се отменят като незаконосъобразни.
Предвид изхода на спора и на основание чл.143,
ал.1 във връзка с чл.196 от АПК, ответникът по оспорването дължи заплащане на
направените от Окръжна прокуратура Ловеч разноски по делото в размер на 20
лева, своевременно поискани и доказани, представляващи заплатена такса за
обнародване на оспорването в „Държавен вестник”.
С
оглед разпоредбата на чл.
194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се
обяви по начина, по който е обявен Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Тетевен, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация.
Мотивиран така и на основание чл.193 ал.1 от
Административно процесуалния кодекс, Ловешки административен съд, тричленен административен
състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по протест на Прокурор от
Окръжна прокуратура Ловеч чл.14, ал.1, т.1 в частта „...председателския
съвет...“, чл.17, ал.4, т.1, чл.18, чл.18а и чл.34, ал.2 от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет - Тетевен, неговите комисии и
взаимодействието му с общинска администрация за мандат 2019-2023 година.
ОСЪЖДА Общински съвет Тетевен да заплати на
Окръжна прокуратура Ловеч направените в производството разноски в размер на 20
/двадесет/ лева.
Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен
съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
Решението, след влизането му в сила, да се
разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
Препис
от решението да се изпрати на страните по делото.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:
1. 2.