Р Е Ш
Е Н И Е
№.............
град Шумен, 13.12.2022г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Шуменският административен съд в публичното
заседание на пети декември през две хиляди двадесет и втора година в състав:
Председател: Снежина Чолакова
Членове: Росица Цветкова
Бистра Бойн
при участието на секретаря Св.Атанасова
и с участие на прокурор Д.Шостак
от Окръжна прокуратура- Шумен, като разгледа докладваното от съдия Б.Бойн адм.д.
№ 235 по описа за 2022г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е образувано по реда на чл.179 от Административно
процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 63 ал.10, ал.11 и ал.14 от Закона
за здравето и чл.73 АПК.
Административното дело е образувано по
съединени за съвместно разглеждане и произнасяне административни дела № 235/22,
№ 236/22г. и № 238/22г., като същите продължават под номера на първото
образувано дело- адм.д.№ 235/22г. по описа на ШАдмС по три жалби, както следва:
жалба с вх. № ДА01-1905/05.08.2022г. на В.М.Н. ***-1905/05.08.2022г. на Б.П.Б. ***-1908/05.08.2022г.
на Д.Б.И. ***, всички против Заповед № РД-01-124 от 29.07.2022г. на Директор на
РЗИ- Шумен, с която са въведени временни противоепидемични мерки на територията
на област Шумен за срок от 01.08.2022г. до 31.08.2022г. изразяващи се по т.1 от
раздел I в задължението всички лица, намиращи с в лечебни и здравни заведения,
аптеки, оптики, дрогерии, транспортни средства за обществен превоз на пътници,
специализирани институции за предоставяне на социални услуги да имат поставена
защитна маска за еднократна или многократна употреба и по т.2 от раздел I в
задължението всички лица, които не са от едно семейство/домакинство, когато се
намират на открити обществени места, на които има струпване на хора, да спазват
физическа дистанция от 1,5м. Жалбите са идентични по своето съдържание. С
аргументи за нищожност, поради липса на обнародване, изискуемо по отношение на
подзаконов нормативен акт, каквито характеристика притежавала Заповедта, липса
на предвидена санкция в акта, твърдения за материалната ѝ
незаконосъобразност и постановяването ѝ в противоречие на процесуални
правила и норми на закони, както и на чл.2 от Конвенция за правата на човека и
биомедицината, се иска нейната отмяна.
По първоначално образуваните
административни дела, както и по настоящото адмд.№ 235/22г. са постановени
определения за частично прекратяване на производството по постъпилите жалби
срещу общия административен акт, предмет на проверка по настоящото дело, в
частта му от т.3 до т.9 включително на раздел I, поради липса на правен интерес
на жалбоподателите от оспорването, като същите са влезли в законна сила.
Ответната страна- Директор на РЗИ- Шумен изпраща процесуален представител в открито съдебно заседание-
главен юрисконсулт Р.К., която оспорва жалбите. С отговор по делото се излагат
подробни аргументи относно законосъобразността на административния акт и се
представят доказателства.
Представителят на Окръжна
прокуратура- Шумен оспорва жалбите като неоснователни и моли за произнасяне в
този смисъл.
Оспорването е обявено по реда на
чл.181 ал.1 и ал.2, във вр. с чл.188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.87/01.11.2022г.),
копие от обявлението е поставено на информационното табло в Административен
съд- град Шумен и е обявено на Интернет страницата на ВАС и АдмС Шумен. В срока
по чл.189 ал.2 от АПК по делото не са встъпили заинтересовани страни на
страната на оспорващите или на страната на ответника.
От събраните по делото доказателства,
преценени поотделно и в тяхната съвкупност, съдът установи от фактическа страна
следното:
С Решение № 474 от 14 юли 2022г.,
приложено в препис по делото, на осн. чл.3 ал.3 от ЗЗ и §10 от ЗР към ЗИДЗЗ, Министерският
съвет приел Национален план на Република България за готовност при пандемията и
Национален оперативен план за справяне с пандемията от COVID-19. На
28.07.2022г. с Протокол №5, на заседание на членовете на Областен кризисен щаб
в област Шумен, назначен от Областен управител на гр.Шумен, било взето решение
да се възложи на Директор на РЗИ- Шумен да изготви заповед, съгласно мерките в
етап 1 на Национален оперативен план за справяне с пандемията, която да влиза в
сила от 00.00ч. на 01.08.2022г. със срок до 24.00ч. на 31.08.2022г.
Била изготвена Докладна записка от д-р
П.К., Директор на РЗИ- Шумен, с изложени мотиви касателно налична повишена
заболеваемост от COVID-19 на територията на област Шумен изпратена до Главен
държавен инспектор доц.д-р А.К., който с писмо вх.№ 06-50-2 от 29.07.2022г.,
съгласувал представен проект на заповед за въвеждане на противоепидемични мерки
на територията на областта на основание чл.63 ал.11 и ал.14 от ЗЗ.
Оспорената Заповед № РД-01-124 от
29.07.2022г. на Директор на РЗИ- Шумен, с която са въведени временни
противоепидемични мерки на територията на област Шумен за срок от 01.08.2022г.
до 31.08.2022г. била издадена на основание чл.63 ал.11, във връзка с ал.10 и
ал.14 от ЗЗ, чл.73 от АПК и в съответствие с Националния оперативен план за
справяне с пандемията от COVID-19 на територията на страната, приет с Решение
№474 на МС от 14.07.2022г., с оглед повишената заболеваемост на територията на
област Шумен и навлизане в етап 1 от Националния оперативен план за справяне с
пандемията, както и с цел предотвратяване на последващо разпространение на
COVID-19 на територията на област Шумен и след съгласуване с главния държавен
инспектор. В качеството на общ административен акт по силата на чл.63 ал.14 от
ЗЗ, Заповедта в раздел I въвежда различни
мерки за социална дистанция, и задължава всички лица, когато се намират в
лечебни и здравни заведения, аптеки, оптики, дрогерии, транспортни средства за
обществен превоз на пътници, специализирани институции за предоставяне на
социални услуги да имат поставена защитна маска за еднократна или многократна
употреба и всички лица, които не са от едно семейство/домакинство, когато се
намират на открити обществени места, на които има струпване на хора, да спазват
физическа дистанция от 1,5м. Заповедта предписва противоепидемични мерки по
отношение на работодатели, собственици на обекти с обществено и търговско
значение и обекти предоставящи социални услуги, като тези мерки не са предмет
на разглеждане в настоящото съдебно производство, доколкото жалбоподателите не твърдят,
че притежават качествата на адресати на заповедта в тази ѝ част.
Заповедта била изпратена на
структурите на местната администрация в област Шумен, Директор на ОД на МВР
Шумен, на РД„Социално подпомагане“, Началник на РУО- Шумен и на управителите на
лечебни заведения. Същата била публикувана на сайта на РЗИ, където се намира и
към момента, установено с направена от съда служебна справка.
Оспорената заповед, включително в
частта досежно процесните т.1 и т.2 е
отменена с т.1 от Заповед № РД-01-130 от 10.08.2022г. на Директор на РЗИ- Шумен
/представлян от редовно упълномощено лице по силата на Заповед №
РД-01-127/05.08.2022г., приложена на стр.70 по делото/, т.е. действала е десет календарни
дни.
При така
установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:
Жалбите са допустими. Налице са положителните предпоставки, свързани със
съществуването и упражняването на субективното публично право на жалба,
съгласно чл.159, вр. чл.181 АПК.
Жалбите са насочени срещу общ административен
акт, който може да бъде оспорен съдебно и при спазване на преклузивния
едномесечен срок по чл.179 АПК- заповедта е издадена на 29.07.2022 година, а
жалбите срещу нея са депозирани на 01.08.2022 година. Подадени са от лица с
правен интерес от оспорването- жалбоподателите са сред адресатите на оспорените
части от заповедта, която има действие на територията на област Шумен. С т.1 и
т.2 от заповедта е въведена ограничителна мярка, която обективно има засягащо
адресатите си действие- създава задължение спрямо всички физически лица,
намиращи се в лечебни и здравни заведения, аптеки, оптики, дрогерии,
транспортни средства за обществен превоз на пътници, специализирани институции
за предоставяне на социални услуги да имат поставена защитна маска за
еднократна или многократна употреба и намиращи се на открити обществени места,
на които има струпване на хора, да спазват физическа дистанция от 1,5м.
Правният интерес от оспорването не е отпаднал с отмяната на процесната заповед,
осъществена с последваща заподвед. По този въпрос има постановена съдебна
практика на ВАС/ Определение № 6552/01.06.21 година по адм. дело № 36677/2020
година на ВАС, петчленен състав и др./.
Разгледани по същество, жалбите са неоснователни, поради следните
съображения:
Заповедта е издадена от компетентен
орган- Директор на РЗИ- Шумен. Компетентността на органа произтича от чл.63 ал.11
от ЗЗ (ДВ, бр. 32 от 2022г., в сила от 26.04.2022г.), съгласно която
разпоредба, временни противоепидемични мерки, посочени в ал.10 може да се
въвеждат и със заповед на директора на съответната регионална здравна
инспекция, съгласувано с главния държавен здравен инспектор за територията на
отделна област, община или населено място за определен период от време в
съответствие с мерките и сроковете, определени в националния план по ал.3а.
Съгласно ал.10 на същата норма, с цел преодоляване на последиците след отмяната
на обявена извънредна епидемична обстановка по ал.1 и/или предотвратяване на
последващо епидемично разпространение на заразна болест по чл.61 ал.1, както и
за контрол на епидемичния риск министърът на здравеопазването по предложение на
главния държавен здравен инспектор може със заповед да въвежда временни
противоепидемични мерки за територията на страната или за отделна област за
определен период от време в съответствие с мерките и сроковете, определени в
националния план по чл.63 ал.3а от ЗЗ.
Спазено е изискването за форма и
съдържание на административния акт. Заповедта е издадена в писмена форма,
разпоредителната воля на органа е ясно обективирана и е посочено правното
основание за нейното издаване. Като фактически съображения за нейното издаване е
посочено повишаването на заболеваемостта от коронавирус на територията на
областта, което се установява от представените в графичен вид справки за индекс
на заболелите в страната за датите 27- 29.07.2022г. Същата се основава на
Националния оперативен план за справяне с пандемията, изготвен съгласно чл.63
ал.3а от ЗЗ, приет с Решение на МС. Твърденията, изложени в жалбите за
нищожност на това решение на МС, понеже същия бил в оставка, съдът намира са
неверни. Действително, от 22 юни 2022г. правителството е в оставка, но съгласно
чл.111 ал.3 от Конституция на РБ, Министерският съвет изпълнява функциите си до
избирането на нов Министерски съвет.
Съгласно чл.73 АПК, на който се позовава
Директорът на РЗИ при издаването на процесната заповед, когато неотложно трябва
да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на
нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване
на живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят някои от
разпоредбите на този раздел за уведомяване и участие на заинтересованите лица в
производството по издаване на акта. В тези случаи в хода на изпълнението на
акта се оповестяват съображенията за издаването му. По делото не съществува
съмнение, че предпоставките на чл.73 АПК са осъществени- към момента на
издаването ѝ е обявен Национален оперативен план на МС, поради епидемия
от силно заразна болест /COVID-19/ и установена повишена заболеваемост в
областта, поради което и неспазването на нормите на чл.66 от АПК за уведомяване
за предстоящо издаване на общ административен акт и чл.69 от АПК за
обезпечаването на участието на заинтересованите лица в производството не
обосновават порок на административнопроизводствените правила. Неотносим е редът
за обнародване в Държавен вестник на нормативни административни актове по чл.78
ал.2 от АПК, посочен като нарушен в жалбите, понеже оспорената заповед по
своята правна същност не представлява подзаконов административен акт. В чл.63
ал.14 от ЗЗ е посочен редът за оповестяване на заповедта, а именно чрез
публикуване на интернет страницата на Министерството на здравеопазването,
съответно на интернет страницата на регионалната здравна инспекция, което е
било надлежно изпълнено в настоящия казус.
По отношение на материалната
законосъобрзаност, съдът установи следното: Член 2 от Конвенцията за защита на
правата на човека и основните свободи /ЕКПЧ/, уреждащ правото на живот е
фундаментална разпоредба на Конвенцията и регламентираното право е неотменимо.
Член 2 от ЕКПЧ задължава държавите да установят законодателна рамка и да
прилагат регулаторни рамки за опазване на живота. Следователно, съгласно ЕКПЧ, държавите
следва да предприемат адекватни мерки за защита на населението от
разпространение на COVID-19. Цитираната в жалбите като нарушена разпоредба на
чл.2 от Конвенция за защита на правата на човека и на човешкото достойнство във
връзка с прилагането на постиженията на биологията и медицината, визираща
преоритет на интересът и благото на човека над интереса на обществото или този
на науката, е неприложима в настоящия казус. Конвенцията регламентира
обществените отношения, възникнали във връзка с използване на постиженията на
биологията и медицината, каквито защитните маски, физическата дистанция, филтри
в специализираните институции, дистанционна форма на работа и услуги в
електронна среда не представляват.
Конституционният съд в свое Решение № 10
от 23.07.2020 г. на КС по к. д. № 7/2020г., се е произнесъл по отношение на
съответствието на разпоредби на чл.63 от ЗЗ с конституционно гарантираните
права на български граждани, като е постановил, че съгласно чл.4 ал.2 от Конституцията
се гарантира живота, а според чл.52 ал.3, държавата е длъжна да закриля
здравето на гражданите. Това изисква от нея изпълнение на позитивни задължения
за защита на хората срещу смъртоносни заболявания и произтичащите от тях
страдания, както и осигуряването на адекватно ниво на медицинска помощ. То е
закрепено и в чл. 11 от Европейската социална харта, според който държавите
трябва да демонстрират способността си да се справят с инфекциозните
заболявания чрез механизми за докладване и уведомяване за болести и като вземат
всички необходими извънредни мерки в случаи на епидемии. Целите за закрила на
живота и здравето, посочени в чл.63 ал.1 ЗЗ, даващи основание за обявяване на
извънредна епидемична обстановка, предполагат предприемане на действия от
изпълнителната власт на високо равнище на закрила. Предвид специфичния обект на
тази закрила– живота и здравето на гражданите, конкретните мерки за нейното
осигуряване следва да се основават на научни факти и всяко ново тяхно
последващо развитие. Ограничаването на правата е съразмерно средство за
постигане на определена цел, когато не се надхвърля степента на допустимото му
ограничение, съизмерено със значимостта на защитавания интерес, и когато няма
необосновано спрямо защитата на други конституционни ценности разширяване на
основанията за допускане на ограничения на правата на гражданите. Степента, в
която е допустимо ограничаването на правото, е в зависимост от значимостта на
интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила дотолкова, че
да позволява изключение /Решение № 7 от 1996г. по к.д. № 1/1996г./. По
естеството си преценката за пропорционалност е винаги конкретна. Във всеки
отделен случай съотношението може да бъде различно и не може да бъде дефинирано
по пътя на абстрактното тълкуване. Задължително е обаче съобразно принципа на
пропорционалност това ограничение да е съразмерно на преследваната цел, а не да
надхвърля необходимото за нейното постигане /Решение № 12 от 1997 г. по к. д. №
6/1997 г., Решение № 14 от 2014 г. по к. д. № 12/2014г./.
Както посочва КС в цитираното решение,
в случая с разпространението на новия коронавирус, бедствието е предизвикано от
заразна болест, която е достигнала до епидемично разпространение с
непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. На 14.07.2022г., от
МС е бил приет Национален оперативен план на Република България за справяне с пандемия
от COVID-19, публикуван на сайта https://www.mh.government.bg/, съобразно който са предвидени
пет етапа на разпространение на болестта със съответните мерки за всеки от тях,
като динамиката на заетостта на болничните легла се проследява на национално и
областно ниво въз основа на математически модел за комплексен предиктивен
анализ и оценка на риска за натоварването на болничната система, в който водещи
критерии са 14-дневна заболяемост, % заетост на интензивните COVID легла и %
заетост на неинтензивните COVID легла. Безспорно е установено, видно от
протокол на ОКЩ и схеми с К-индекс на заболели, че област Шумен към 28.07.2022г.
е навлязла в етап 1 от Националния план с индекс 5,13. Съответно, са били налице
материалните предпоставки за издаване на заповед, с която се налагат
противоепидемични мерки за ограничаването на заболяването, като същите
съотвестват на вида и тежестта на предвидените в плана на съответния етап и са
ограничени със срок.
Съобразно плана, основна цел на
провеждането на противоепидемични мерки в условията на пандемия от COVID-19 е
максимално ограничаване на възможностите за разпространяване на причинителя– SARS-CoV-2
в обществото, с което да се постигне забавяне на хода на пандемията и
намаляване на нейната интензивност и свързаните с това брой заразени, заболели
с тежко протичане, ниво на хоспитализация и леталитет. Основанието, на което
основните права на гражданите могат да бъдат ограничавани, е установено със
закон, в рамките на предвиденото в Конституцията ограничение, ограничаването е
временно, преследва легитимна цел– да бъдат съхранени човешкият живот и
здравето на гражданите, и е от общ интерес– належаща обществена нужда от
опазване на народното здраве. В настоящия казус, предвидените мерки са
ориентирани към осъществяването на противоепидемични грижи в областта на
здравеопазването за ограничаване на разпространението на заразната болест и съответстват на принципа на пропорционалност, тъй като с оспорените
разпоредби не се надхвърлят границите на подходящото и необходимото за
постигане на легитимните цели, преследвани от ЗЗ. Мерките, свързани с употреба
на защитно средство и спазване на физическа дистанция, отговарят на изискването
за справедлив баланс между защитимите интереси и засягането на субективни права
в степен пропорционална на преследваната от закона цел.
Твърденията на жалбоподателите, че
носенето на предпазни маски е безполезно, понеже същите не осигурявали защита,
не са подкрепени с научни доказателства. Действително, съществуват множество
експертни мнения от епидемиолози и вирусолози през значителния период от време,
през който в страната са били обявени първоначално извънредно положение и
впоследствие извънредна епидемична обстановка /отпаднала от 1 април 2022г./,
които разкриват съществени различия в мнението на експертите, относно това в
каква степен посочените средства предпазват гражданите от заразяване с вируса. Освен това, както е посочил Конституционният съд в решението си „не би могло
отнапред да бъде определено с какви темпове ще се развива една заразна болест,
нито доколко ефикасни ще са средствата на медицината за нейното
противодействие.“ Ноторен факт е, че с цел
ограничаване разпространението на епидемията (пандемията) от COVID- 19 в
държавите членки на Европейския съюз и в световен мащаб са предприети съответни
мерки за опазване на здравето и живота на гражданите, включително и посочените
в процесната заповед защитни средства на лицето и физическа дистанция. На сайта
на Световната здравна организация- https://www.who.int, е посочено, че маските
са ключова мярка за намаляване на предаването и спасяване на животи. Носенето
на добре пригодени маски трябва да се използва като част от цялостен подход,
включващ и поддържане на физическа дистанция, осигуряване на добра вентилация
на вътрешните пространства, редовно почистване на ръцете и др. В зависимост от
вида, маските могат да се използват или за защита на здрави хора, или за
предотвратяване на по-нататъшно предаване, или и двете.
Следва да се отбележи, че
твърденията в жалбите, че маските са опасни за здравето на този, който ги носи
и на околните лица, поради насищане с патогени на пространството зад маската,
възпроизвеждат произволно подбрани публикации в интернет пространството. При
служебна проверка от съда, бяха открити множество публикувани научни
изследвания в обратния смисъл. Поради което тези аргументи, предвид липсата на
достоверност, не следва да бъдат взети превид при прценка на
законосъобразността на процесния административен акт.
По отношение на последното твърдение в
жалбите, установяващо незаканосъобразност на оспорения акт, понеже същият не
съдържал посочена санкция, съответно липсвала възможност за издаване на АУАН при
евентуалното му нарушаване, съдът намира същото за относимо към изпълнението на
заповедта, съответно за ирелевантно към предметната проверка на настоящото
съдебно производство. За пълнота следва да се посочи, че административните
наказания са предвидени в закон и по-конктретно в чл. 209а ал.1 от ЗЗ, който
предвижда „глоба“ за лице, което наруши или не изпълни въведени от министъра на
здравеопазването или от директор на регионална здравна инспекция
противоепидемични мерки по чл.63, ал.4, 7, 10 или 11 и чл. 63а, ал. 1 или 2, освен
ако деянието не съставлява престъпление.
При постановяване на настоящото решение,
съдът съобрази практиката на ВАС по сходни казуси- Решение № 9559 от
27.10.2022г. по адм.д № 3463/ 2022г. и др.
С оглед на гореизложените съображения
съдът обуславя извод, че процесната Заповед, в частта относно въведените временни
противоепидемични мерки по т.1 и т.2 на раздел I, е материално законосъобразна
и не е прекомерна спрямо конкретната обективна обществена ситуация към момента
на въвеждането ѝ. По изложените съображения жалбите като неоснователни
следва да бъдат отхвърлени.
Водим от горното и на основание чл.172 ал.2 предл пето, вр. чл.184 АПК, Шуменският
административен съд
Р Е Ш
И :
ОТХВЪРЛЯ
жалба с вх. №
ДА01-1905/05.08.2022г. на В.М.Н. ***-1906/05.08.2022г. на Б.П.Б. ***-1908/05.08.2022г.
на Д.Б.И. ***, всички против Заповед № РД-01-124 от 29.07.2022г. на Директор на
РЗИ- Шумен, с която в раздел I са въведени временни противоепидемични мерки на
територията на област Шумен за срок от 01.08.2022г. до 31.08.2022г. изразяващи
се по т.1 в задължението всички лица, намиращи с в лечебни и здравни заведения,
аптеки, оптики, дрогерии, транспортни средства за обществен превоз на пътници,
специализирани институции за предоставяне на социални услуги да имат поставена
защитна маска за еднократна или многократна употреба и по т.2 в задължението
всички лица, които не са от едно семейство/домакинство, когато се намират на
открити обществени места, на които има струпване на хора, да спазват физическа
дистанция от 1,5м.
Решението подлежи на
касационно обжалване пред Върховния административен съд на Р България град
София в 14- дневен срок от съобщаването му на страните.
Препис от настоящото решение
да се изпрати на страните по реда на чл.137 във вр. с чл.138 ал.1 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:.................... ЧЛЕНОВЕ: 1. ........................
2. ......................