Р Е Ш Е Н И Е
№ 131
28.06.2016г. град
Кюстендил
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Кюстендилският административен съд
на трети юни две хиляди и шестнадесета година
в открито
съдебно заседание в следния състав:
Административен
съдия: МИЛЕНА АЛЕКСОВА-С.
при секретаря Л.С.
като разгледа докладваното
от съдия Алексова-С.
административно
дело № 91 по описа на съда за 2016г.
и за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството по делото е по реда
на чл.45, ал.4 във вр. с ал.11 от ЗМСМА.
Със
заповед №РД-30-61/09.03.2016г. Областния управител на Област Кюстендил с
административен адрес: гр.Кюстендил, ул.“Демокрация“ №44 оспорва решение
№83/26.02.2016г. на Общински съвет – Рила. Релевират се основанията за
оспорване по чл.146, т.3 и т.4 от АПК. Същественото нарушение на
административнопроизводствените правила се свързва с липса на публично
обсъждане на приетите с оспореното решение промени в бюджета на Община Рила.
Противоречието с материалния закон е във връзка с нарушение на изискванията на
чл.104, ал.1, т.5, чл.124, ал.2, чл.125, ал.1, т.1 от ЗПФ и чл.21, ал.1, т.10
от ЗМСМА. Моли се за отмяна на решението на ОбС.
В
с.з. и писмена защита вх.№2590/10.06.2016г. оспорващия и неговият представител
поддържат оспорването, допълвайки съображенията с различния правен характер на
трансферите и временните безлихвени заеми по см. на §1, т.8 и т.39 от ДР на
ЗПФ, които се включват в понятието „бюджетни взаимоотношения“ по §1, т.4 от ДР
на ЗПФ, като прехвърлянето на парични средства в този им вид между бюджетни
сметки и сметки за средствата от ЕС променя общинския бюджет, поради което за
това прехвърляне следва да има отделно решение на ОбС. Твърди се че съветът
няма правомощие да предоставя това свое право на кмета на Общината, в какъвто
смисъл е оспореното решение.
В
с.з. и писмена защита вх.№2602/10.06.2016г. пълномощникът на ответния ОбС –
Рила с административен адрес: гр.Рила, пл.“Възраждане“ №1 намира оспорването за
неоснователно. Счита, че в процедурата по чл.45, ал.9 във вр. с ал.7 от ЗМСМА
не е необходимо ново публично обсъждане на проектобюджета на Общината с
процесните изменения. По съществото на спора се сочи за приложима нормата на
чл.56, ал.2 във вр. с чл.124, ал.4 и ал.5 от ЗПФ - първостепенният разпоредител
с бюджета може да делегира на съответния второстепенен такъв правомощията по
утвърждаване на разчетите на сметките за средства на ЕС във вр. с нормите на
чл.144, ал.1-5 от ЗПФ. Претендира се оправомощаване по чл.125, ал.1 от ЗПФ.
Моли се за отхвърляне на оспорването като неоснователно и присъждане на
деловодни разноски за адвокатско възнаграждение.
Кюстендилският административен съд,
след запознаване с оспорването, становищата на страните, техните представители
и събраните доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, намира за
установена следната фактическата обстановка по спора:
С решение №51 по Протокол
№8/28.01.2016г. ОбС – Рила на основание чл.52, ал.1 и чл.21, ал.1, т.6 във вр.
с чл.27, ал.4 и ал.5 от ЗМСМА, чл.94, ал.2 и ал.3 и чл.39 от ЗПФ във вр. с
разпоредбите на ЗДБРБ за 2016г., ПМС №380/29.12.2015г. за изпълнение на ДБРБ за
2016г. и Наредбата за условията и реда за съставяне на годишна бюджетна
прогноза за местните дейности и за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане
на бюджета на Община Рила и ПК на ОбС е приет бюджета на Община Рила за 2016г.
по отделни показатели /приходи, разходи, включително по отделни дейности,
разчети за целеви разходи и субсидии, лимити за разходи, одобрен индикативен
годишен разчет за сметките за средствата от ЕС, одобрена актуализирана бюджетна
прогноза за местните дейности с показатели, определен максимален размер на
дълга, размер на новите задължения за разходи, просрочени задължения,
оправомощен е кмета за извършване на конкретни компенсирани промени и други
упълномощавания/. Съдържанието на решението в т.17-17.4 е следното:
„т.17. Упълномощава кмета да предоставя
временни безлихвени заеми от временно свободни средства от общинския бюджет и
от сметките за средства от ЕС за авансово финансиране на плащания по проекти,
финансирани със средства от ЕС и по други международни програми, включително и
на бюджетни организации, чиито бюджет е част от общинския бюджет.
т.17.1. За всеки отделен случай,
кметът на общината определя или договаря срока на погасяване на заемите в
съответствие с условията на финансиращата програма, но не по-късно от края на
2016г.
т.17.2. При предоставянето на
временни безлихвени заеми от временно свободни средства по общинския бюджет да
се спазват изискванията на чл.126 от ЗПФ.
т.17.3.При предоставянето на
средствата от сметките за средства от ЕС да се спазват изискванията на чл.104,
ал.1, т.4 от ЗПФ.
т.17.4.Във всички останали случаи,
при възникване на потребност от предоставяне на временни безлихвени заеми,
кметът на общината внася предложение за предоставянето им по решение на ОбС.“.
Решението за приемане на бюджета на
Общината е взето на основание предложение от кмета на Общината
№РД-02-10-05/11.01.2016г., коригирано с предложение от вносителя
№РД-02-10-05/26.01.2016г., с приложени към него проект за решение и доклад към
проекта по отделни показатели на бюджета.
Към преписката е приложен протокол
от 30.11.2015г. за проведено публично обсъждане на проектобюджета на Общината,
приет на основание открита процедура по съставяне на проектобюджета със заповед
№РД-51-04-399/30.10.2015г. на кмета на Община Рила, покана до местната общност
за участие в подготовката на бюджета, публикувана във вестник „Вяра“
бр.254/20-22.11.2015г., отделни покани до директори на училища и ОДЗ,
синдикални организации и кметове на кметства в Общината. Проектът за общинския
бюджет е публикуван и на сайта на Община Рила на 18.11.2015г.
С писмо рег.индекс
61-00-26/08.02.2016г. Протоколът от заседанието на ОбС от 28.01.2016г. е
постъпил в канцеларията на Областния управител на Област Кюстендил, който със
заповед №РД-30-44/15.02.2016г. е върнал решение №51/28.01.2016г. в частта по
т.17-17.4 за ново обсъждане и отмяна с мотиви, идентични с тези в оспорването
по делото. Заповедта на Областния управител е получена от адресата на
17.02.2016г.
С предложение
№РД-02-10-03/25.02.2016г. кметът на Общината е изготвил до ОбС проекто-решение,
идентично с оспореното такова. На заседание на ОбС по Протокол 10/26.02.2016г.
по т.1 от дневния ред е преразгледана оспорената от Областния управител част от
решение №51/28.01.2016г. на ОбС, който с решение №83 на правно основание,
идентично, с това по измененото решение, е изменил решение №51, както следва:
„1.Точка 17 се изменя както следва:
„Дава съгласие Кметът на Общината да прехвърля средства от бюджета на общината
за разходи по бюджета, като временен безлихвен заем и/или трансфер между бюджетни
сметки и сметки за средства от ЕС до
възстановяването им от Управляващите органи и да създава план, в т.ч. и за
капиталови разходи в съответствие с подписани договори и поети ангажименти по
програми и проекти на ЕС.“;
2.Точка 17.1 се изменя както следва:
„Дава съгласие Кметът на Общината да
прехвърля средства от бюджета на общината към сметките за средства от ЕС като
трансфери и да създава план, в т.ч. и за капиталови разходи за осигуряване на
общински финансов принос във връзка с изпълнение на договорни ангажименти по
програми и проекти на ЕС.“;
3.Точка 17.2 се изменя както следва:
„Дава съгласие Кметът на Общината да прави промени по приходната и разходната
част, в т.ч. и компенсационни промени между текущи и капиталови разходи в
рамките на разполагаемите средства, налични по банковата сметка по проекти по
оперативни програми на ЕС в рамките на сметките за средства от ЕС.“;
4.Точка 17.3 се изменя като следва:
„Дава съгласие Кметът на Общината при наличие на решение на ОбС за
съфинансиране по проекти на Оперативните програми, двустранно подписан договор
между Община Рила и Оперативната програма-донор и/или решение на ОбС за
авансово финансиране от Оперативната програма, получен транш от възстановени
средства от управляващите органи, служебно да отразява настъпилите изменения по
приходната и разходната част, както по сметките за средства от ЕС, така и по
бюджета на Общината, в т.ч. и за капиталови разходи в съответствие и изпълнение
на поети договорни ангажименти.
5.Точка 17.4 се изменя както следва:
„Във всички останали случаи, при възникване на потребност от предоставяне на
временни безлихвени заеми, кметът на общината внася предложение за
предоставянето им по решение на ОбС.“
Решение №83/26.02.2016г. е прието с
поименно гласуване на 6 общински съветници, 3-ма са се въздържали при кворум от
9 общински съветници.
Решението е публикувано на сайта на
Община Рила на 29.02.2016г., съгласно протокол от същата дата на л.98 от
делото.
Протоколът за взимане на решението е
входиран в канцеларията на Областния управител с рег.индекс
61-00-35/02.03.2016г. Заповедта на оспорващия, въз основа на която е образувано
делото, е постъпила в съда на 11.03.2016г.
Представената по делото Наредба за
условията и реда за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза за местните
дейности и за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на Община
Рила е приета на основание чл.82, ал.1 от ЗПФ и е влязла в сила на 01.01.2014г.
Съставните части на бюджета /чл.17/, бюджетните взаимоотношения /чл.21/,
промените по показателите /чл.25/, редът за съставяне на проектобюджета,
неговото приемане и изпълнение /чл.28, чл.29-38, чл.39-42/ и режимът за
средствата от ЕС /чл.55 и чл.57/ са идентични с нормите от ЗПФ.
Съгласно Правилника за организацията
и дейността на ОбС, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, мандат 2015-2019г. ОбС се състои от 11 съветника /чл.2, ал.4/.
Съгласно Раздел II
„Внасяне, обсъждане, изменение и приемане на общинския бюджет“ проектът за
бюджет се внася от кмета на общината и се разпределя за становище на всички
постоянни комисии, като водеща и Икономическата комисия /вж. чл.77, ал.1/, а
проектите за изменение и допълнение на бюджета се разглеждат по правилата на
раздела. Обсъждането започва с изложение на вносителя, след което се изслушва
обобщеното становище на Икономическата комисия, като обсъждането и гласуването
на проекта се извършва по общи суми, раздели, параграфи, мероприятия /вж.
чл.76, ал.4 и ал.5/.
В качеството на общ административен
акт на основание чл.181, ал.1 от АПК съдът е съобщил оспорването чрез обявление
в ДВ, бр.31/19.04.2016г., като копие от обявлението е поставено на определеното
за това място в съда и е публикувано на Интернет страницата на ВАС /вж. л.225 и
л.232/.
Горната
фактическа обстановка се установява и доказва от посочените по-горе
доказателства.
С оглед установената фактическа
обстановка, оспорването е допустимо. Нормите на чл.45, ал.4 във вр. с ал.11 от ЗМСМА уреждат правомощието на областния управител да упражнява контрол за
законосъобразност на актовете на общинските съвети, като връща за ново
обсъждане актовете и оспорва пред съда изменените такива. По смисъла на
задължителните указания в ТР №5/10.12.2008г. на ВАС по т.д.№20/2007г. предмет
на контрол от областния управител пред съда са всички решения на ОбС.
Оспореното решение на ОбС е взето на основание чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА,
поради което съгласно указанията в ТР №2/16.04.2013г. на ВАС по т.д.№4/2011г.
представлява общ административен акт по см. на чл.65 от АПК, чиито съдебен
контрол е допустим. С оглед на изложеното оспорването е предприето от
легитимиран от закона правен субект спрямо годен за оспорване административен
акт. Оспорването е предприето в сроковете по чл.45, ал.6-7 от ЗМСМА във вр. с
чл.179 от АПК. Решение №51/28.01.2016г. е получено от Областния управител на
08.02.2016г. В срока по чл.45, ал.6 от ЗМСМА /7-дневен/ със заповед
№РД-30-44/15.02.2016г. органът е върнал решението в частта по т.17-17.4 за ново
обсъждане и отмяна. Решението е изменено в срока по чл.45, ал.7 от ЗМСМА
/14-дневен/. Измененото решение №83/26.02.2016г. е получено от оспорващия на
02.03.3016г., а заповедта по делото е подадена в съда на 11.03.2016г., т.е. в срока
по чл.179 от АПК. Съдът разполага с материална и териториална компетентност за
разглеждане на делото по см. на чл.132 и чл.133, ал.1 от АПК във вр. с
препращането от чл.45, ал.12 от ЗМСМА.
Разгледано
по същество, оспорването е основателно, макар и с различен от търсения правен
резултат. Съображенията за това са следните:
В резултат на служебната проверка по
чл.168, ал.1 и ал.2 във вр. с чл.184 от АПК съдът констатира, че решение
№83/26.02.2016г. е издадено от ОбС на основание чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА.
Решението е част от решение №51/28.01.2016г. за приемане на бюджета на Община
Рила за 2016г., като замества т.17-17.4 от последното по пътя на изменението с
оглед оспорването на първото решение от областния управител.
Решението е взето в предписаната от
закона писмена форма по см. на чл.94, ал.2 от ЗПФ във вр. с препращането от
чл.52, ал.1 от ЗМСМА. Решението съдържа уредба на елемента по чл.45, ал.1, т.3
от закона – бюджетните взаимоотношения между бюджета на общината със сметките
за средства от ЕС. Решението има мотиви и ясна разпоредителна част, съдържаща
волята на органа по разпореденото съдържание на посочената част от бюджета на
общината. По общото правило на чл.29 от ЗМСМА решението е инкорпорирано в
протокол №10/26.02.2016г. на ОбС, със съдържанието по чл.63, ал.3 от Правилника
за организацията и дейността на ОбС, който протокол е подписан от лицата по
чл.63, ал.1 от посочения Правилник /протоколиста и председателя на ОбС.
При взимане на решението са спазени
уредените в ЗМСМА и ЗПФ процесуални правила. Заседанието на ОбС по взимане на
решението е законно, т.к. е имало необходимия по чл.27, ал.2 от ЗМСМА кворум.
От 11 общински съветници са присъствали 9, което е повече от половината по
смисъла на закона. Като решение по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА актът е взет с
мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците /с гласовете на 6
съветника/, които са гласували поименно, видно от съдържанието на протокол
№10/26.02.2016г. Следователно, спазени са правилата за мнозинство и начин на
гласуване по чл.27, ал.4 и ал.5 от ЗМСМА. Спазени са и специалните правила от
ЗПФ. В изпълнение на процедурата по чл.84 от ЗПФ, в редакцията на нормата, обн.
ДВ, бр.15/2013г., в сила от 01.01.2014г. кметът на общината е разработил и
представил за публично обсъждане от местната общност проекта за бюджет в срока
по чл.84, ал.2 от закона /на 30.11.2015г./, като датата за обсъждането е
оповестена предварително на сайта на Общината на 18.11.2015г. и на 20.11.2015г.
във в-к „Вяра“, т.е. при спазване на уредения в закона 7-мо дневен срок преди
обявената дата за обсъждането, която е 30.11.2015г. За проведеното обсъждане е
изготвен Протокол, който е внесен в ОбС заедно с окончателния проект на
бюджета. От своя страна проектът за бюджет е придружен от разчетите по
показатели, от индикативния разчет за сметките за средства от ЕС и прогнозите
по чл.82, ал.3 от ЗПФ, както изисква нормата на чл.84, ал.3 от закона.
Внасянето на проекта в ОбС е в 20-дневния срок /изчислен в работни дни/ по
чл.84, ал.4 от ЗПФ. Законът за държавния бюджет на Република България за 2016г.
е обнародван в ДВ, бр.96/09.12.2015г. Проекторешението за бюджета е обсъдено от
водещата Икономическа комисия, чиито председател е изложил становището по
обсъждането в протокола от заседанието от 28.01.2016г. Спазено е правилото при
повторното разглеждане на решението за приемане на бюджета в частта по
т.17-17.4 от същото кметът на общината да внесе проекто-решението за ново
обсъждане в ОбС по см. на чл.79 от Правилника за организацията и дейността на
ОбС. Неоснователно е възражението на оспорващия за необходимост от публично
обсъждане на приетите с оспореното решение промени в бюджета. Публичното
обсъждане по чл.84, ал.2 от ЗПФ /в посочената редакцията на нормата/ се отнася
за първоначалния проект на бюджета в неговата цялост. Неприложима е процедурата
по чл.124, ал.1 от ЗПФ, т.к. същата касае промени в заложените показатели на
бюджета и сметките за средства от ЕС, а с оспореното решение промяната касае
разпределението на правомощията между ОбС и кмета на общината във връзка с
изпълнението на бюджета. Освен това контролът, осъществяван от областния
управител по реда на чл.45, ал.4-11 от ЗМСМА, с оглед предвидените кратки
срокове за повторно разглеждане на оспорените части от акта, не предполага
спазването на подобна процедура.
Оспореното решение обаче е взето при
нарушаване на материалния закон.
Съгласно чл.52, ал.1 от ЗМСМА ОбС
приема самостоятелен бюджет на общината по критерии, определени в закон. Този
закон е ЗПФ /Закона за публичните финанси/.
По см. на чл.5 от ЗПФ бюджетът на
бюджетната организация е годишен финансов план, който се съставя, приема,
променя, изпълнява и отчита съгласно закона, а по см. на чл.8, ал.1 от закона
средствата от ЕС и свързаното с тях национално съфинансиране се администрират и
управляват от бюджетните организации чрез сметки за средства от ЕС. Тези сметки
са финансово-правна форма за получаване, разпределяне и разходване от
бюджетните организации на средствата от ЕС и свързаното с тях национално
съфинансиране.
Структурата
на общинския бюджет включва посочените в 45, ал.1 от ЗПФ елементи, които са:
приходи; разходи за делегирани от държавата и за местни дейности, както и
функционален разрез съгласно единната бюджетна класификация; бюджетни
взаимоотношения с централния бюджет и с други бюджети и сметки за средства от
ЕС; бюджетно салдо и финансиране. От своя страна основните показатели на
бюджета и сметките за средства от ЕС са приходите, помощите и даренията,
разходите, бюджетните взаимоотношения, бюджетното салдо и финансирането на
бюджетното салдо /вж. чл.14, ал.1 от ЗПФ/. Сметките за средства от ЕС не се
включват в държавния бюджет, в общинските бюджети и в останалите бюджети по см.
на чл.141 от ЗПФ. Те служат за извършване на авансово финансиране на плащания
на съответните бенефициенти - бюджетни организация под формата на безлихвени
заеми по ред, начин и срокове, определени от министъра на финансите. За
сметките за средствата от ЕС се съставят, утвърждават и актуализират разчети
/вж. чл.144, ал.1 от закона/. Тези разчети за сметките за средства от ЕС на
общините се изготвят от кмета на общината и се утвърждават от ОбС.
Съставният елемент от бюджета във
вид на „бюджетни взаимоотношения“ с централния бюджет и с други бюджети и
сметки за средства от ЕС, уреден в чл.45, ал.1, т.3 от ЗПФ, по легална
дефиниция от §1, т.4 от ДР на закона включва трансфери и временни безлихвени
заеми. Понятията за „трансфери“ и „временни безлихвени заеми“ са в §1, т.8 и
т.39 от ДР на закона. Трансферите са безвъзмездно прехвърляне на парични
средства между бюджетите и сметките за средства от ЕС, а заемите са отпуснати и
подлежащи на възстановяване парични средства между бюджетите и сметките за
средства от ЕС. Единствено за целите на бюджетирането и отчетността заемите се
предоставят като трансфери. Съгласието на ОбС в оспореното решение кметът да
извършва дейности по прехвърляне на средства от бюджета на общината към
сметките за средства от ЕС представлява предоставяне на компетентност
или т.нар. оправомощаване по см. на терминологията на ЗПФ. Спорният въпрос по
делото е дали това оправомощаване е съответно на законовите правила.
Нормата на чл.56, ал.2 от ЗПФ урежда
извършването на промените по показателите на общинския бюджет, които промени са
резултат от получени като трансфер или временен безлихвен заем средства от
държавния бюджет и от други бюджети и сметки. За извършване на тези промени не
е необходимо решение на ОбС. Следователно, нормата регламентира промените в
показателите по чл.14 от закона, но не и причината за това. В случая тази
причина е одобряването на трансфер или заем по показателите. Само след одобрен
с решение на ОбС трансфер или заем се получават средства, с които се извършват
промени по показателите от бюджета. Следва да се има предвид, че отпускането на
временни безлихвени заеми от общинския бюджет и от сметките за средства от ЕС
на общините по см. на чл.104, ал.1, т.4 и т.5 от ЗПФ става само с решение на
ОбС и то с конкретна цел – за авансово финансиране на плащания по проекти,
финансирани със средства от ЕС и други международни програми. В тази насока е и
общата норма на чл.21, ал.1, т.10 от ЗМСМА. Оправомощаването на кмета по
чл.125, ал.1, т.2 от ЗПФ е само за извършване на компенсирани промени и то в
частта за местните дейности, която е отделен съставен елемент от бюджета на
общината, различен от елемента „бюджетни взаимоотношения“ по см. на чл.45,
ал.1, т.2 и т.3 от закона. В нормите на закона липсва правомощие за извършване
на трансфери от и към сметките за средства от ЕС. Следователно, единствената
възможност за прехвърляне на средства от общинския бюджет към сметките за
средства от ЕС е по решение на ОбС и то под формата на временни безлихвени
заеми със специална цел – за финансиране на плащания по проекти, финансирани
със средства от ЕС. Кметът няма правомощие да прехвърля средства от бюджета на
общината от елемента „разходи по бюджета“ към елемента „сметки за средства от
ЕС“, да извършва компенсирани промени в рамките на сметките за средства от ЕС
и произтичащите от това отразявания в
планове и бюджета на общината. Аргумент за противното не дава и нормата на
чл.144 от ЗПФ, т.к. изготвените от кмета разчети за сметките за средства от ЕС
се утвърждават от ОбС, в каквато насока е и чл.57, ал.2 от общинската Наредба
по чл.82, ал.1 от ЗПФ. Нещо повече, по см. на чл.57, ал.3 от Наредбата
авансовото финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС
се извършва посредством отпускане на временни безлихвени заеми от бюджета на
общината с решение на ОбС.
Изводът от изложеното е че ОбС,
взимайки оспореното решение, е излязъл извън предоставената му от закона
материална компетентност по прехвърляне на правомощия на друг орган. Липсата на
компетентност за взимане на оспореното решение води до нищожност на същото.
Никой не може да прехвърля права, които законът е възложил в изрична негова
компетентност по см. на ТР №4/22.04.2004г. на ВАС по т.д. №ТР-4/2002г.
Дължимият изход от спора е обявяване
нищожността на оспореното решение на ОбС.
С оглед изхода от спора ответникът
няма право на деловодни разноски за адвокатско възнаграждение.
Мотивиран
от горното и на основание чл.172, ал.2, пр.1 във вр. с чл.184 от АПК, съдът
Р Е Ш
И:
ОБЯВЯВА
ЗА НИЩОЖНО решение №83 по Протокол №10/26.02.2016г. на Общински съвет –
Рила.
Решението подлежи на касационно
обжалване от страните пред ВАС в 14-дневен срок получаване на съобщенията за
изготвянето му.
Решението да се съобщи на страните
чрез изпращане на преписи от същото.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: