Р Е Ш Е Н И Е
№ 107 18.03.2022 год. гр. Стара Загора
В ИМЕТО НА НАРОДА
Старозагорски
административен съд, публично съдебно
заседание на седемнадесети февруари две хиляди двадесет и втора год., в състав
Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА
Членове: ДАРИНА
ДРАГНЕВА
МИХАИЛ РУСЕВ
при
секретаря Албена Ангелова и в присъствието на прокурора Маргарита Димитрова, като разгледа докладваното от Михаил Русев
адм. дело №738 по описа
за 2021 год., за
да се произнесе, съобрази следното
Производството
е по реда на чл.185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във
връзка с чл.45, ал.3 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна
прокуратура – Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.10, ал.1,
т.6, чл.12 и чл.45, ал.2 и ал.3 от Правилника за организацията и дейността на
Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №165/28.05.2020
год., изменен с Решение №310/21.12.2020 год. на Общински съвет – Казанлък.
В протеста са изложени доводи
за материална незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието
му с общинската администрация. Поддържа се, че тъй като приетият на основание и
по силата на законовата делегация на чл.21, ал.3 от ЗМСМА Правилник,
представлява подзаконов нормативен акт по см. на чл.7, ал.1 от Закона за
нормативните актове /ЗНА/ и чл.75, ал.1 от АПК, същият следва да се основава на
нормативните актове от по-висока степен. Обосновава се, че съдържащата се в
протестираните разпоредби правна регламентация, въвеждаща фигурата на
„Председателския съвет“ и уреждаща
неговите функции и правомощия, е в противоречие с материалноправните разпоредби
на ЗМСМА и е в несъответствие с целта на закона. Изложени са съображения, че
доколкото в специалния закон /ЗМСМА/, Председателският съвет не фигурира като
орган на управление на местния орган на власт, е недопустимо създаването на
такъв орган. Поддържа се и че с определените и предоставени на Председателския
съвет функции се делегират правомощия, нормативно предвидени в ЗМСМА като
компетентност на други органи, с което се нарушава принципа за определяне
компетентността на органа в съответствие с материалния закон. Направено е
искане протестираните разпоредби на чл.10, ал.1, т.6, чл.12 и чл.45, ал.2 и
ал.3 от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация, да бъдат отменени,
като незаконосъобразни.
Представителят на Окръжна
прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения протест и
обективираното в него оспорване по изложените съображения.
Ответникът - Общински съвет
Казанлък, не изразява становище по подаденият протест.
Съдът като обсъди доводите,
изложени в протеста и извърши проверка на законосъобразността на атакуваните
разпоредби, намира за установено
следното:
Правилникът за организацията и
дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА с Решение
№165 по Протокол №9 от проведено на 28.05.2020 год. заседание на Общински съвет
– Казанлък. В гласуването са участвали 26 от общо 37 общински съветници, при
което е получен резултат 23 гласа „за” и трима въздържали се, видно от
протокола №9 от заседанието, проведено на 28.05.2020 год. След тази дата
оспорените разпоредби не са изменяни, нито допълвани.
По преписката е представено извлечение
от сайта на Община Казанлък /лист 43 от делото/, от което е видно, че проекта
на Правилника е качен на сайта на Община Казанлък на 11.03.2020 год., като е
даден и 14 дневен срок на гражданите за предложения или възражения. Това
обстоятелство се установява и от извършена от съда проверка в сайта на Община
Казанлък - https://obs.kazanlak.bg/page-6877.html
. В указаният срок такива не са постъпили, видно от доклада на председателя на
Общинския съвет Казанлък с вх.№ОС-381/30.03.2020 год. до Общинския съвет /лист 31
от делото/.
По делото са приети като
доказателства документите, съставляващи преписката по приемане на Решение №165/28.05.2020
год. на Общински съвет Казанлък за приемане на Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с Общинската администрация. Приложен е и Правилника в актуалната му редакция.
С оспорената разпоредба на
чл.10, ал.1, т.6, от правилника, се предвижда, че зам. председателите участват
в председателският съвет. В чл.12 е предвиден състава на председателския съвет,
неговите правомощия и организация на работа, като тази организация е
детайлизирана с оспорените чл.45, ал.2 и ал.3.
Така установената фактическа обстановка
мотивира следните правни изводи:
Съгласно разпоредбата на
чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде
протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването
на чл.10, ал.1, т.6, чл.12 и чл.45, ал.2 и ал.3 от Правилника за организацията
и дейността на Общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация, обективирано в
подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е
процесуално допустимо.
Предмет на оспорване пред съда е Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация. При тази съдебна проверка следва да се има
предвид разпоредбата на чл.196 АПК, според която за неуредените въпроси в
раздел 3 се прилагат правилата за оспорване на индивидуални административни
актове. А съгласно нормата на чл.168, ал. 1 АПК, съдът е длъжен при оспорване
на административния акт - в случая подзаконов нормативен акт, да обсъди не само
основанията посочени от оспорващия, но и да провери законосъобразността на акта
на всички основания по чл. 146 АПК, независимо от формулирания в жалбата или
протеста петитум.
Правилникът е нормативен акт, който се издава
за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни
органи или за вътрешния ред на тяхната дейност, който съдържат
административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой
адресати и имат многократно правно действие./чл.7 ал.1 от ЗНА и чл.75 от АПК/.
Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е
предвидено от Конституцията или от закон /чл.2 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/,
като уреждат с тях съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени
отношения с местно значение – чл.8 от ЗНА.
В настоящата хипотеза текстът на чл.21, ал.3
от ЗМСМА, определя компетентността на общинския съвет за приемането на
правилник за организацията и дейността му.
Въз основа на гореизложеното
съдът намира, че е налице компетентност за приемането на такъв Правилник от
страна на Общинския съвет, поради което и не са налице основания за обявяването
на нищожността на оспорените разпоредби, както и не се установиха други пороци,
на процедурата по приемането на правилника, които да се толкова съществени, че
да водят до нищожност.
Задълженията по чл.26 и чл.28
от ЗНА са императивно предвидени с оглед гарантиране принципите на
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, и тяхното нарушаване
представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
При извършената проверка досежно спазването на административно-производствените
правила при приемането на ПОДОбС - Казанлък, съдът не констатира допуснати
нарушения на процедурата по внасяне, разглеждане, обсъждане и приемане, вкл. на
изискванията по чл.26 и чл. 28 от ЗНА, като ПОДОбС, са приети при спазване на
изискванията за кворум и мнозинство. Проектът на Правилника, както и по-горе бе
отбелязано, е публикуван своевременно на интернет страницата на Община Казанлък
(www.kazanlak.bg) с посочени мотиви, цели, очаквани резултати, финансов анализ
и др. Мотивите и докладът за приемане на наредбата са налични и в кориците на
делото. Изложеното означава, че са спазени изискванията на чл.26 и чл. 28 ЗНА.
При извършената проверка за
съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон, съдът намира за
установено следното:
С протестираната разпоредба на
чл.12, ал.1 от ПОДОбС - Казанлък, е предвидено създаването на Председателски
съвет, като орган, подпомагащ дейността на Председателя на общинския съвет,
като е определен неговия състав, включващ Председателя и заместник
председателите на общинския съвет, както и председателите на групи. Оспорването
на тази разпоредба се основа на съображения, че в специалния закон уреждащ
отношенията, свързани с местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/, „Председателският съвет не
фигурира като орган на управление на орган на местна власт“, както и че
Председателският съвет не е посочен в структурата на общинския съвет. Тези
доводи, с които се обосновава подадения протест, съдът приема за основателни,
по следните съображения:
Съгласно чл.138 от Конституцията на Република България и чл.18, ал1 от ЗМСМА, общинският съвет е
орган на местното самоуправление, като правомощията на общинския съвет са
законово регламентирани в чл.21 от ЗМСМА. Едно от тези правомощия се свързва с
правото на общинския съвет нормативно да регулира, чрез приемането на Правилник
по чл.21, ал.3 от ЗМСМА, организацията и дейността на общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация. По своята правна
същност и по аргумент от разпоредбата на чл.7, ал.1, предл. второ от ЗНА,
ПОДОбС е подзаконов нормативен акт, като предмет на правна регламентация са
въпросите, свързани с вътрешната организация на дейността и начина на
функциониране на общинския съвет и неговите комисии при упражняване на законово
регламентираните правомощия. В Европейската Харта за местно самоуправление /ЕХМС/,
ратифицирана от Република България със закон, обн. ДВ бр.28 от 28.03.1995 г., е
предвидено, че органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона
с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от
тяхната компетентност или предоставен на друга власт /чл.4.2/, като без да се
изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно
самоуправление трябва да могат сами да определят вътрешните административни
структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите
специфични нужди и за да осигурят ефективно управление /чл.6.1/. Съгласно
съображение последно от преамбюла от ЕХМС, държавите, подписали хартата,
потвърждават, че местното самоуправление предполага наличие на местни власти,
притежаващи демократично конституирани решаващи органи, разполагащи с широка
автономия и правомощия, начините на тяхното упражняване и средствата,
необходими за осъществяване на тяхната задача. Въз основа на изведените от
Конституцията на Република България, ЗМСМА и Европейската Харта за местно
самоуправление, принципи, на които се основава местното самоуправление и
дейността на органите на местно самоуправление, следва извода, че въпрос на
суверенна преценка на органа на местно самоуправление, с оглед създаването на
максимално ефективна и ефикасна организация на дейността и за обезпечаване на
нормалното и оптимално функциониране на общинския съвет при упражняване на
неговите правомощия, е каква вътрешна организация и вътрешни административни
структури ще създаде, за постигане на горепосочените цели. Автономността на
органа на местно самоуправление при решаването на въпроси, свързани с
вътрешната организация, с функционирането и с начина на осъществяване на
неговата дейност, може да бъде ограничена единствено по съображения за
съответствие с императивни правни норми и със съдържаща се правна регламентация
в нормативни актове от по-висока степен.
В контекста на гореизложеното,
следва да се има в предвид, че съгласно разпоредбата на чл.21, ал.3 от ЗМСМА
общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския
съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
Според чл.7, ал. 1 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за
прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни
органи или за вътрешния ред на тяхната дейност и като такъв трябва да
съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока
степен. Според чл. 146 от Конституцията на Република България организацията и
редът на дейността на органите на местното самоуправление и на местната
администрация се определят със закон.
ЗМСМА регламентира органите в
съставите на общинските съвети, в т. ч. и техните правомощия, като например в
чл.21, ал.1 от ЗМСМА е прието, че общинският съвет създава постоянни и временни
комисии и определя техните членове, а в чл.24, ал.1 и ал.2 се предвижда
общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам. –
председатели. Законодателят обаче не е предвидил в състава на общинските съвети
да съществуват други органи, освен изрично посочените в закона. Липсва законова
разпоредба, която да дава възможност на Общинския съвет да създава други
органи, каквито сметне за необходими.
От съдържанието на оспорените
разпоредби е видно, че създадения с правилника председателски съвет не е
помощен и консултативен орган. В случая с оспорените разпоредби от правилника,
чрез формирането на председателски съвет, де факто се създава орган със
самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други,
законово регламентирани органи в ЗМСМА – общинския съвет, неговия председател и
неговите комисии, без същият да е предвиден да изпълнява такива правомощия по
ЗМСМА. Наред с това, в Правилника изобщо не е регламентиран редът и начинът, по
който Председателският съвет се свиква и взема решенията си. Не е посочено кога
и в кои случаи същият ще заседава, дали е постоянен или временен, имат ли
мандат членовете му.
Настоящият съдебен състав
намира, че Общинският съвет не може да създава звена или други структури без
собствени правомощия. Противното би обезсмислило тяхното съществуване. А да се
приеме, че в случая се касае за чисто помощен и консултативен орган или
структура, е и невъзможно, защото както ЗМСМА, така и процесният Правилник
изрично предвиждат, че в структурата на общинската администрация се създава
самостоятелно звено, което да подпомага работата на общинския съвет и на
неговите комисии и осъществява организационно-техническото и административно
обслужване на тяхната дейност, като звеното е на пряко подчинение на
председателя на общинския съвет. (чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА). Всъщност именно
защото няма такива чисто помощни и консултативни функции, процесният правилник
се е опитал да дефинира самостоятелни правомощия на председателския съвет в
оспорените разпоредби, които да оправдаят съществуванието му. Голяма част от
тях обаче, изземват чужди такива, а други нямат изобщо правен характер и не
представляват „правомощия“ по смисъла на административното право и АПК.
С оспорените разпоредби се
създават задължения за председателския съвет по отношение на дневния ред на
заседанията на Общинския съвет, възможността да разглежда изказвания, питания,
становища и предмложения на граждани, както и да преценя кои от тях да включи в
дневния ред на заседанието, ако са по обществено значими въпроси, а тези които
не са по обществено значими въпроси да се върнат на гражданите.
В този смисъл според настоящи
съдебен състав, председателският съвет изземва функции на общинския съвет или
на неговия председател, тъй като от съдържанието на оспорените разпоредби е
видно, че на същия са предоставени правомощия по ЗМСМА, които са от
компетентността на председателя на общинския съвет, неговите комисии, и на
самия общински съвет /чл.25, чл.49 и чл.50 от ЗМСМА/. Компетентността на
органите винаги се определя от материалния закон, което е пряко следствие от
нормите на чл.4, ал.1 от КРБ и чл.4, ал.1 от АПК. На практика, неправомерно, с
приетия Правилник се доразвива закона и се създават допълнителни органи със
съответните правомощия.
Няма пречка председателят на
общинския съвет да се съветва със заместник – председателя и представители на
различни групи, да има в предвид техните мнения, както и да се подпомага в
дейността си от помощен, консултативен орган, но от оспорените текстове на
правилника е видно, че в настоящия случай председателският съвет не е създаден
като такъв, а като ръководен орган, наред с председателя и заместник –
председателя на общинския съвет. Това се потвърждава и от систематичното място
в структурата на правилника, където са регламентирани неговите състав, функции
и правомощия – в глава ІІI, наименована „Ръководство“.
Предвид изложеното не може да
бъде възприето, че председателският съвет е създаден и в съответствие с
разпоредбата на чл.6, ал.1 от Европейската харта за местно самоуправление
/ЕХМС/, съгласно която без да се изключва приложението на по-общи законови
разпоредби, органите на местно самоуправление могат сами да определят
вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да
ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно
управление. Следва да се отбележи, че както в посочената разпоредба, така и в
други разпоредби на ЕХМС /чл.4 и др./ се акцентира върху принципното положение,
че дейността и правомощията на органите на местно самоуправление следва да е в
съответствие с Конституцията и закона.
Изложеното до тук сочи, че с
Правилника за организация и дейност на Общински съвет – Казанлък, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация се създава орган,
който не е предвиден в ЗМСМА и на който се възлагат функции и правомощия,
нормативно предоставени на общинския съвет, на неговите комисиите и на неговия
председател. Наред с това те уреждат хипотези, които са законово регламентирани
и то в противоречие със ЗМСМА.
Съгласно чл.75, ал.2 от АПК
нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или
подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Когато общинските съвети издават
нормативни актове, за да уредят обществени отношения с местно значение, те имат
задължението по чл.76, ал.3 от АПК да уредят тези отношения съобразно
нормативните актове от по-висока степен. В този смисъл е и разпоредбата на
чл.15, ал.1 от ЗНА. Недопустимо е общинските съвети да приемат нормативни
административни актове, които са в противоречие със закона, както и да
преуреждат по различен начин вече уредени от закона обществени отношения.
Въз основа на така изложените
фактически и правни съображения съдът намира, че оспорените разпоредби на чл. 10,
ал.1, т.6, чл.12, чл.45, ал.2 и ал. 3 от Правилника за организация и дейност на
Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация
мандат, се явяват незаконосъобразни, като приети в нарушение на чл.15, ал. 1 от
ЗНА. Същите противоречат на нормативен акт от по-висока степен и следва да се
отменят.
По изложените съображения
съдът намира, че протестът е основателен и следва да бъде уважен.
С оглед изхода на делото, на
основание чл. 143, ал. 1 във вр. с чл. 196 от АПК, ответникът следва да заплати
направените от прокуратурата деловодни разноски в размер на 20.00 лв. – платена
такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник, които са своевременно
предявени и доказани по размер.
Водим от горното и на основание
чл.193, ал.1 и чл.143, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ
като незаконосъобразни
по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбите на чл.10, ал.1,
т.6, чл.12 и чл.45, ал.2 и ал.3 от Правилника за организацията и дейността на Общинския
съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет
с Решение № 165/28.05.2020 год., изменен с Решение №310/21.12.2020 год. на
Общински съвет – Казанлък.
ОСЪЖДА Общински съвет Казанлък,
представляван от председателя Н.З. да заплати на да заплати на Окръжна
прокуратура Стара Загора, представлявана от Административният ръководител Дичо
Атанасов сумата от 20.00 /двадесет/ лв. представляваща направени разноски по
делото.
Решението подлежи на касационно оспорване в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните пред ВАС.
След влизане в сила решението
да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредба за реда
за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на
собственост на общината в общинските търговски дружества.
.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.