Решение по дело №1129/2023 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба от А. М. Б. от гр. Варна, [ЕГН], срещу Решение № 1247-4 на Общински съвет - Варна, прието на заседание № 34 от 11.05.2023 г., с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 76, ал. 3 и чл. 79 от Административнопроцесуалния кодекс, чл. 15, ал. 7 от Закона за движението по пътищата, чл. 6, ал. 1, т. 1 и чл. 8 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата (отм.) и чл. 5, т. 8 от Наредба за обществения ред на територията на Община Варна е одобрен окончателен проект за актуализация на Генерален план за организация на движението на територията на Община Варна, ведно с графична част – схема на район Приморски и чертежи със знаковото стопанство №№ 100.4, 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 102.1, 102.2, 102.3, 102.4, 105.2 и 106.1.

Към делото са съединени за общо разглеждане жалби срещу същото решение на Общински съвет – Варна от МЦИБСП „Асклепий“ - [населено място], ЕИК ***, в частта на чертеж 101.4; от „Арженто 18“ ООД – гр. Варна, ЕИК ***, – в частта на чертеж 100.4; от Е. Н. В. от гр. Варна – в частта на чертеж 102.3; от С. Х. З. и С. Х. М., и двамата от гр. Варна – в частта на чертеж 100.4; от СНЦ „Тенис клуб Велто“ – гр. Варна, ЕИК ***, „КИГ 2004“ ЕООД – гр. Варна, ЕИК ***, и „БМ Градината 17“ ЕООД – гр. Варна, ЕИК ***– в частта на чертежи 100.4 и 101.4; от А. М. П. от [населено място], [ЕГН] – в частта на чертеж 100.4 и от „Хранинвест“ ЕООД – гр. Варна, ЕИК ***– в частта на чертеж 100.4.

Жалбоподателката А. М. Б. счита обжалваното решение за нищожно, доколкото компетентен да одобри окончателния проект за генерален план за организация на движението съгласно чл. 15 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата (отм.) е кметът на общината. Освен това счита, че дори съгласно чл. 8 от ЗНА общинският съвет да може да издава актове за уреждане на неуредени в нормативни актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение, в такива случаи общинският съвет следвало да издаде наредба, а не решение. Към решението липсвала и посочената в него инструкция за достъп на пътни превозни средства в обхвата на територията на Приморски парк – гр. Варна. Позовава се и на нарушение на чл. 28 от Закона за нормативните актове, в случай че съдът приеме обжалвания акт за подзаконов нормативен акт. Моли за прогласяване на нищожността на решението или за отмяната му като незаконосъобразно. Претендира присъждане на направените в производството разноски.

Жалбоподателят МЦИБСП „Асклепий“ твърди, че решението е нищожно поради липса на компетентност на общинския съвет. Счита, че компетентен да одобри окончателния проект на генерален план за организация на движението в общината е кметът на общината по силата както на разпоредбите на Наредба № 1 от 17.01.2001 г., така и на чл. 19, ал. 1, т. 2 от Закона за пътищата и чл. 3, ал. 1 от Закона за движението по пътищата. Посочва още, че решението е незаконосъобразно поради съществено нарушение на административнопроцесуалните разпоредби във връзка изработването на проекти за нормативни актове, поради липса на мотиви и липса на предпоставки за актуализиране на ГПОД. Твърди и нарушаване на конституционно гарантирани права на собственост. Моли решението да бъде прогласено за нищожно, а в условията на евентуалност да бъде отменено като материално и процесуално незаконосъобразно. Претендира присъждането на съдебно-деловодни разноски.

Жалбоподателят „Арженто 18“ ООД твърди, че решението е нищожно поради липса на компетентност на общинския съвет, както и незаконосъобразно поради съществени нарушения на процедурата по издаването на акта предвид естеството му на подзаконов нормативен акт. Моли решението да бъде прогласено за нищожно или да бъде отменено като унищожаемо.

Жалбоподателката Е. Н. В. твърди, че обжалваното решение е незаконосъобразно поради неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. По-конкретно твърди, че преди приемане на решението не били изяснени всички факти и обстоятелства от значение за производството, нарушени били изискванията на Закона за нормативните актове за предварителна оценка на въздействието, за съдържанието на доклада към проекта. Предвид това били направени неправилни констатации от фактическа и правна страна. Изтъква, че до имотите й има достъп през алея, а забраната за движение на МПС в района на имотите противоречи на целта на създадените алеи да осигурят достъп до урегулираните й имоти. Твърди и нарушение на чл. 17, ал. 1, 3 и 5 от Конституцията. Посочва, че на 28.06.2024 г. на сайта на общината е публикуван и нов проект за ГПОД, който също нарушава правото на жалбоподателката на достъп до имотите й. Моли решението да бъде обявено за нищожно или да бъде отменено като незаконосъобразно.

Жалбоподателите С. Х. З. и С. Х. М. твърдят, че обжалваното решение е нищожно поради липса на компетентност на общинския съвет, а ако съдът приеме, че се касае за подзаконов нормативен акт – че същият е незаконосъобразен поради съществени процесуални нарушения в процедурата за издаването му. Молят решението да бъде отменено.

Жалбоподателите СНЦ „Тенис клуб Велто“, „КИГ 2004“ ЕООД и „БМ Градината 17“ ЕООД твърдят, че решението е нищожно поради липса на компетентност на общинския съвет, както и незаконосъобразно поради съществени нарушения на процедурата по издаването на акта, предвид естеството му на подзаконов нормативен акт. Молят решението да бъде отменено като нищожно или като унищожаемо.

Жалбоподателят А. М. П. твърди, че решението е нищожно като издадено от некомпетентен орган, в условията на евентуалност – като незаконосъобразно поради неправилно прилагане на процесуалния и материалния закон и поради необоснованост. Посочва, че генералният план за организация на движението, който е актуализиран с обжалваното решение, е с изтекъл срок, поради което не подлежи на актуализиране, освен това не са налице предпоставките за актуализирането. Твърди още, че обжалваното решение засяга неправомерно правата му, тъй като го лишава от достъп до собствените му имоти, единият от които извършва социална дейност като детска градина. Моли за отмяна на обжалваното решение, претендира присъждане на съдебно-деловодни разноски.

Жалбоподателят „Хранинвест“ ЕООД твърди, че решението е нищожно поради липса на компетентност на общинския съвет, както и незаконосъобразно поради съществени нарушения на процедурата по издаването на акта, предвид естеството му на подзаконов нормативен акт. Моли за отмяна на решението като нищожно или като унищожаемо.

Ответникът Общински съвет – Варна счита подадените жалби за недопустими, в условията на евентуалност за неоснователни. Твърди, че обжалваното решение не подлежи на съдебен контрол поради липса на правен интерес у жалбоподателите, тъй като решението било такова по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за одобряване на доклада за резултатите от проверката и оценка на необходимостта от актуализиране на ГПОД, а не за одобряване на проекта за актуализиране на ГПОД, което било от правомощията на кмета на общината. Предвид това посочва, че производството за актуализация на генералния план не приключва с обжалваното решение, а със заповед на кмета на общината. В това отношение се позовава на решение на петчленен състав на Върховния административен съд по адм.д. № 3773/2021 г., според което компетентен да одобри окончателния проект на ГПОД е кметът на общината. След приемане на оспореното решение била издадена такава заповед № 1509/12.05.2023 г., поправена със Заповед № 1517/12.05.2023 г. на Кмета на Община Варна, публикувана в Държавен вестник бр. 51/13.06.2023 г. Във връзка с неоснователността на жалбите твърди, че решението е издадено на основание чл. 8 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г., компетентен за което е общинският съвет съобразно Закона за местното самоуправление и местната администрация, доколкото регламентира обществени отношения от местно значение, свързани с реда и условията за движение, престой и паркиране на територията на Община Варна. Компетентността на общинския съвет следвала и от чл. 21, т. 8 от ЗМСМА и чл. 8, ал. 1 от Закона за общинската собственост, предвид собствеността на общината върху улиците, булевардите, пътищата и площадите. Изтъква, че са били налице предпоставките за актуализация на ГПОД, съобразен е действащият Общ устройствен план на града, както и статутът на „алеи“ на имотите с асфалтово покритие в м. С , където се намират имотите на жалбоподателите. Посочва още, че с одобрения проект за актуализация не се забранява достъпът до имотите на жалбоподателите, а се преодолява абсолютната забрана по чл. 15, ал. 7 от Закона за движението по пътищата и се създават условия за прилагане на чл. 50, ал. 1 и 2 от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата чрез правила, които не са приети поради обжалване на въведената организация на движението. Моли жалбите да бъдат оставени без разглеждане и производството да бъде прекратено, а в условията на евентуалност да бъдат отхвърлени като неоснователни. Претендира присъждането на съдебно-деловодни разноски.

Заинтересованата страна Община Варна изразява становище за недопустимост на жалбите като подадени срещу акт, който не подлежи на съдебен контрол, доколкото е част от административното производство и не създава сам по себе си права и задължения за жалбоподателите. Счита, че в хода на производството са спазени административнопроизводствените правила и материалният закон. Моли жалбите да бъдат оставени без разглеждане като недопустими, в условията на евентуалност – да бъдат отхвърлени като неоснователни.

Прокурорът от Окръжна прокуратура – Варна дава заключение за основателност на жалбите. Посочва, че обжалваното решение е издадено от некомпетентен орган по аргумент от действащата към момента на приемането му Наредба № 1 от 17.01.2001 г., което е абсолютно основание за прогласяване на нищожността му.

 

Съдът, след като се съобрази с изложените в жалбите основания, доводите на страните и събраните доказателства, приема за установено следното:

Предмет на обжалване в производството е Решение № 1247-4 на Общински съвет - Варна, прието на заседание № 34 от 11.05.2023 г., с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 76, ал. 3 и чл. 79 от Административнопроцесуалния кодекс, чл. 15, ал. 7 от Закона за движението по пътищата, чл. 6, ал. 1, т. 1 и чл. 8 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата (отм.) и чл. 5, т. 8 от Наредба за обществения ред на територията на Община Варна е одобрен окончателен проект за актуализация на Генерален план за организация на движението на територията на Община Варна, ведно с графична част – схема на район Приморски и чертежи със знаковото стопанство №№ 100.4, 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 102.1, 102.2, 102.3, 102.4, 105.2 и 106.1. Решението се обжалва в частта на чертежи 100.4, 101.4 и 102.3.

Решението е издадено в производство, образувано по предложение рег. № РД22019271ВН/07.09.2022 г. на Кмета на Община Варна.

Съгласно мотивите на предложението процедурата за актуализация на ГПОД в частта за местност „С “ е започнала със становище на Комисията за безопасност на движението по протокол № 6/01.07.2019 г., а докладът за резултатите от извършената проверка в изпълнение на чл. 8, ал. 2 от Наредба № 1/17.01.2001 г. е одобрен от Общински съвет – Варна с Решение № 1772-6 по Протокол № 42/01.08.2019 г. Цитирано е Решение № 8864/27.07.2021 г. по адм. д. № 3773/2021 г. на Върховния административен съд, с което е прието, че одобряването на окончателния проект за актуализация на ГПОД представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК и съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК, вр. чл. 8 от ЗНА компетентният да издава нормативни актове местен орган е общинският съвет. Предвид това Кметът на Община Варна предлага на Общински съвет – Варна да приеме решение, с което приема окончателен проект за актуализация на Генералния план за организация на движението на територията на Община Варна, ведно с графична част, която е неразделна част от него.

С предложението е внесена преписка, включваща окончателния проект за актуализация на ГПОД на територията на Община Варна – текстова и графична част, мотиви към проекта, предварителна оценка на въздействието, протокол от заседания на Комисия по безопасност на движението, решения на ОбС – Варна.

От представените документи се установява, че Комисията по безопасност на движението е изразила през 2019 г. становище за актуализация на ГПОД в частта за местност „С “, доколкото в действащия ГПОД за територията на Община Варна не е определен режим на движение по съществуващата алейна мрежа в местността. Също през 2019 г. Общински съвет – Варна е одобрил доклада за резултатите от извършената проверка по чл. 8, ал. 2 от Наредба № 1/17.01.2001 г., а изработеният проект за актуализация на ГПОД е одобрен от ОбЕСУТ с решения по протоколи №№ 25/22.07.2019 г. и 38/22.10.2019 г.

Според мотивите към проекта, приемането му се налага с цел въвеждане на организация на движението в територията на местност „С “, както и заради спешната нужда от създаване на гаранции за безопасност и удобство на всички участници в движението. Предвидено е публично оповестяване и провеждане на обсъждане на проекта, при прилагане на краткия 14-дневен срок по чл. 26, ал. 4 от ЗНА предвид необходимостта от спешно регламентиране на обществените отношения, свързани с организиране на движението по пътищата и опазване на живота и здравето на участниците в движението, опазване на околната среда чрез ограничаване на вредното въздействие на автомобилния транспорт. Според обяснителната записка към ГПОД актуализацията обхваща единствено частта около Приморски парк и е отразена в посочените чертежи №№ 100.4, 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 102.1, 102.2, 102.3, 102.4, 105.2 и 106.1.

В обяснителната записка предвидените мерки за организация на движението в обжалваните части по чертежи 100.4, 101.4 и 102.3 са:

По чертеж 100.4 – Поставя се нов знак В2, Т2 и Т17 (контролиран достъп) и се монтира нова бариера за извършване на контролирания достъп по алеята в източната част на Зоопарк Варна. Бариерата се монтира непосредствено след локалното платно на [улица]. Поставя се и нова табела с текст „В зоната с контролиран достъп движение с максимална скорост 10 км/ч“.

По чертеж 101.4 – Поставя се нов знак В2, Т7 и Т17 (контролиран достъп), и се монтира нова бариера за извършване на контролирания достъп по алеята за достъп до Д . Поставя се и нова табела с текст „В зоната с контролиран достъп движение с максимална скорост до 10 км/ч“. Премахват се 9 броя съществуващи знаци.

По чертеж 102.3 – Премахват се 7 броя съществуващи знаци. Поставя се нов знак В2 и Т7 и се изместват 8 броя антипаркинг колчета на посоченото място.

Местата на поставяне на знаците и бариерите са онагледени на съответните чертежи.

В Доклада относно необходимостта от актуализация на ГПОД на Община Варна е посочено, че той е изготвен на основание чл. 8, ал. 2 от Наредба № 1/17.01.2001 г. ГПОД на Община Варна е одобрен със Заповед № 1424/17.04.2018 г. на Кмета на Община Варна, но с него не е въведена организация на движението в територията на местност „С “, част от Приморски парк – Варна, на която територия съществува мрежа от алеи, използвани за движение както на ППС, така и на пешеходци. Достъпът до тази алейна мрежа е възможен от 4 подхода – от спирка „А “ през алея, от спирка „Д “ през алея, от „Пикадили парк“ през алея, физически ограничен с ограничителни колчета, и от „С“ през алея, физически ограничен с ограничителни колчета. Алеите представляват имоти с асфалтово покритие, чието фактическо ползване съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗУТ в територии без устройствени планове определя предназначението. Местност „С “ попада в устройствена зона Зп съгласно ОУП на Варна от 2012 г. – устройствена зона за градските паркове и градини за широко обществено ползване. Такова е било предвиждането и по всички действали и действащи планове. Съгласно чл. 15, ал. 7 от ЗДвП е забранено преминаването и паркирането на ППС в паркове, градини и детски площадки в населените места извън обозначените за това места. Поставените на подходите от спирка „А “ и спирка „Д “ информационни табели нямат характеристиките на пътни знаци и не дават достатъчна информация за забраната на достъпа с автомобили. Това налага актуализиране на ГПОД за включване на местност „С “ в плана и определяне на режима на движение в нея, като се разработи проект за актуализацията за въвеждане на забрана с пътни знаци от група В на кръстовището на [улица]и спирка „А “ в посока Златни пясъци и на кръстовището на [улица]и спирка „Д “ в посока Златни пясъци.

С Решение по точка 10 от Протокол № 25/02.07.2019 г. на ОбЕСУТ е прието решението на Комисията по безопасност на движението да бъде направена актуализация на ГПОД за въвеждане на забрана за движение на МПС в Приморски парк и е предложено да се възложи изработването на ПУП с цел установяване на траен статут на алейната мрежа на територията.

В Решение 1772-6 по протокол № 42/01.08.2019 г. на ОбС – Варна докладът и оценката за резултатите от извършената проверка са одобрени, като е посочено, че при актуализацията трябва да бъде организиран достъпът до Детска градина № 20 „Б.“ (Логопедична детска градина), Дневен център за пълнолетни с увреждания „Ривиера“ и „Карин дом“.

Както се установява от мотивите на Решение № 8864/27.07.2021 г. на петчленен състав на І колегия на Върховния административен съд по адм.д. № 3773/2021 г., същият окончателен проект за актуализация на Генерален план за организация на движението на територията на Община Варна е бил одобрен със Заповед № 4966/27.11.2019 г. на Кмета на Община Варна. Жалбите срещу заповедта са отхвърлени с Решение № 15614/16.12.2020 г. по адм.д. № 8088/2020 г. на Върховния административен съд. Това решение и Заповед № 4966/27.11.2019 г. на Кмета на Община Варна са отменени с цитираното решение на петчленния състав.

Не се установяват последващи решението на ВАС действия за допълване, коригиране, актуализиране на окончателния проект за актуализация на ГПОД, като внесеният с предложението на кмета на общината окончателен проект е идентичен с проекта, одобрен с отменената Заповед № 4966/27.11.2019 г. на Кмета на Община Варна.

Във връзка с процедурата за издаване на обжалваното решение в преписката са представени публикация на сайта на Община Варна на предложението на кмета на общината рег. № РД 22019271ВН/07.09.2022 г. относно приемане на окончателен проект за актуализация на Генералния план за организация на движението на територията на община Варна, с публикувана на 07.09.2022 г. с покана към заинтересованите лица да отправят своите възражения, да дадат мнения и становища в 14-дневен срок от датата на публикуване на предложението съгласно чл. 26, ал. 4 от ЗНА.

Съгласно справка по чл. 26, ал. 4 от ЗНА, публикувана на сайта на общината на 26.09.2022 г., срещу проекта са направени възражения, които не са приети по мотиви, изложени накратко в справката.

Предложението на кмета е разгледано на съвместно заседание на съветниците от ПК „Обществен ред и сигурност“, ВрК „Опазване и възпроизводство на околната среда“ и ВрК „Правна комисия“, което се установява от протокол № 4/29.09.2022 г. от въпросното заседание.

Приемането на актуализиран Генерален план за организация на движението на територията на община Варна е включено като четвърта точка в проекта за дневен ред на тридесет и четвъртото заседание на Общински съвет – Варна, свикано на 11, 12.05.2023 г.

Съгласно протокола от това заседание, след проведени обсъждания с 33 гласа „за“ и 8 „въздържали се“, от общо 51 общински съветници е прието Решение 1247-4 по протокол № 34 от заседанието на Общински съвет – Варна, проведено на 11.05.2023 г., което гласи следното:

„На основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 76, ал. 3 и чл. 79 от Административнопроцесуален кодекс, чл. 15, ал. 7 от Закон за движението по пътищата, чл. 6, ал. 1, т. 1 и чл. 8 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, чл. 5, т. 8 от Наредба за обществения ред на територията на Община Варна и по предложение на Кмета на община Варна с рег. № РД 22019271ВН/07.09.2022 г., Общински съвет - Варна одобрява окончателен проект за актуализация на Генерален план за организация на движението на територията на Община Варна, ведно с графична част – приложение към настоящото решение.

Общински съвет – Варна възлага на Кмета на Община Варна осъществяването на всички действия, необходими за правилното и законосъобразно изпълнение на решението.“

По отношение на вида на обжалвания акт и процедурата за неговото приемане и съответно за съдебния контрол за неговата законосъобразност, настоящият състав намира, че изцяло са приложими съображенията на Върховния административен съд в Решение № 8864/27.07.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3773/2021 г.

Това решение е постановено в производството по обжалване на Заповед № 4966/27.11.2019 г. на Кмета на Община Варна по чл. 15 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за одобряване на същия окончателен проект за актуализация на ГПОД. Като краен резултат с посоченото решение тази заповед е приета за издадена от компетентен орган, но е отменена поради съществени нарушения на административно-производствените правила. В мотивите на решението петчленният състав на ВАС посочва, че в Определение № 10483 от 29.07.2020 г. по адм. д. № 6861/2020 г. на ВАС, петчленен състав, е прието, че с оглед на своето съдържание, характер и правни последици, оспорената заповед представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, тъй като регламентира начина на преминаване през част от територията на град Варна посредством пътни превозни средства и адресати на същата могат да бъдат както неопределен, така и неограничен кръг от лица, с оглед правото на гражданите на свободно придвижване на територията на страната, а въведените с ГПОД правила за организация на движението, имат многократно правно действие, тъй като чрез въведените ограничения и забрани за преминаване през процесната територия с пътни превозни средства, важащи за продължителен период от време, се налага трайно и повтарящо се поведение, което следва да се спазва от неограничен брой лица.

Тези мотиви определят естеството на административното и съдебното производство съответно по чл. 75 и следващите от АПК и по чл. 185 и следващите от АПК.

По допустимостта на жалбите съдът отбелязва, че предвид приложимите в настоящото производство процесуални правила, и по-конкретно чл. 187, ал. 1 от АПК, жалбите не са ограничени със срок.

Правния си интерес жалбоподателите обосновават с ограничаването на възможността им да се ползват от собствени/наети имоти, тъй като според твърденията им одобреният ГПОД препятства достъпа с моторни превозни средства до тези имоти за тях, техните клиенти/пациенти и потребители. По-конкретно А. М. Б. обжалва решението в частта на чертеж 100.4, като се легитимира като собственик на [ПИ], ***и *** по КККР на гр. Варна, Приморски парк, [улица] разположените в тях жилищни и търговски обекти. МЦИБСП „Асклепий“ - [населено място], ЕИК ***, обжалва решението в частта на чертеж 101.4, като се легитимира като собственик на самостоятелни обекти в сграда с [идентификатор], ***, ***, **и **и като регистриран медицински център. „Арженто 18“ ООД – гр. Варна, ЕИК ***, обжалва решението в частта на чертеж 100.4, като се легитимира като наемател на ПИ с [идентификатор] – търговски комплекс, включващ покрити спортни съоръжения, околно пространство и два паркинга, Е. Н. В. обжалва решението в частта на чертеж 102.3, като се легитимира като собственик на ПИ с [идентификатор] и сграда в имота със статут обществен комплекс и на ПИ с [идентификатор] и сгради в имота със статут на административно-делова сграда и друга сграда за обитаване. С. Х. З. и С. Х. М. обжалват решението в частта на чертеж 100.4, като се легитимират като собственици на ПИ с [идентификатор] и изградената в него жилищна сграда. СНЦ „Тенис клуб Велто“ ЕИК ***, се легитимира като наемател на [ПИ], „КИГ 2004“ ЕООД, ЕИК ***— като ползвател на ПИ с [идентификатор], „БМ Градината 17“ ЕООД, ЕИК ***— като наемател на [ПИ]. А. М. П. се легитимира като собственик на имоти с [ПИ] и ***, а „Хранинвест“ ЕООД се легитимира като собственик на ПИ с [идентификатор].

С жалбите и представените доказателства жалбоподателите изтъкват конкретни права, свободи или законни интереси, които могат да бъдат засегнати от обжалваното решение, както и евентуални задължения вследствие от организацията на движението по предвидения начин. Като се съобрази естеството на въвежданата с обжалваното решение организация на движението, и по-специално предвиждания контролиран достъп до части от Приморски парк, в които жалбоподателите притежават законно построени сгради, съдът приема, че жалбоподателите имат правен интерес от обжалването и следователно е изпълнено изискването на 186, ал. 1 от АПК.

Доводите на ответника за липса на правен интерес у жалбоподателите, представени с писмените бележки по съществото на спора, не могат да бъдат споделени.

Според ответника, който се позовава на представени след устните състезания писмени доказателства, обжалваното решение било такова по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за одобряване на доклада за резултатите от проверката и оценка на необходимостта от актуализиране на ГПОД, а не за одобряване на проекта за актуализиране на ГПОД, което било от правомощията на кмета на общината. Съответно твърди, че производството за актуализация на генералния план не е приключило с обжалваното решение, а с издадена след обжалваното решение Заповед № 1509/12.05.2023 г. на Кмета на общината, поправена със Заповед № 1517/12.05.2023 г., публикувана в Държавен вестник бр. 51/13.06.2023 г.

Във връзка с тези доводи съдът посочва, че естеството на акта се определя не от твърденията на издателя му — ответник в настоящото производство, а в съответствие със съдържащите се в акта разпореждания. В случая изричният диспозитив на обжалваното решение гласи, че с него се одобрява „окончателен проект за актуализация на Генерален план за организация на движението на територията на Община Варна, ведно с графична част…“, а не доклад за резултатите от проверката и оценка на необходимостта от актуализиране на ГПОД. От представената преписка се установява още, че докладът за резултатите от извършената проверка в изпълнение на чл. 8, ал. 2 от Наредба № 1/17.01.2001 г. е одобрен от Общински съвет – Варна с Решение № 1772-6 по Протокол № 42/01.08.2019 г. Освен това диспозитивът на обжалваното решение напълно кореспондира с мотивите на внесеното предложение, с което Кметът на Община Варна предлага на Общински съвет – Варна да приеме решение, с което приема окончателен проект за актуализация на Генералния план за организация на движението на територията на Община Варна. В предложението Кметът на Община Варна се позовава на мотивите на решението на ВАС по адм.д. № 3773/2021 г., че одобряването на окончателния проект за актуализация на ГПОД е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, а компетентен да издава нормативни актове по силата на чл. 76, ал. 1 от АПК, вр. чл. 8 от ЗНА е общинският съвет. При това положение волята на общинския съвет да издаде завършващ акт в производството за одобряване на окончателен проект за актуализация на ГПОД е безспорна и това определя характера на обжалваното решение като обжалваем акт. Наличието на последващ акт с подобно или същото съдържание, издаден от кмета на общината, който не е предмет на обжалване в настоящото производство, не може да промени този извод.

По гореизложените съображения жалбите следва да се приемат за допустими.

Като заинтересована страна в производството с Определение № 2745/06.10.2023 г. по направено от нея искане е конституирана Община Варна, предвид обстоятелството, че е собственик на имотите, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение, включително на транспортната инфраструктура, засегната от одобрената с обжалвания акт актуализация на генералния план за организация на движението. Съдът приема, че тази собственост обосновава правния интерес на общината от участие в производството, доколкото генералният план за организация на движението е свързан с организацията на движението, поддържането в изправност на пътя, пътните съоръжения и средствата за организация и регулиране на движението, вменени като задължение на общината.

Съобразно изискванията на чл. 181, ал. 1 и 2 от АПК обявлението за оспорването е поставено на таблото в Административен съд – Варна на 07.06.2024 г. и свалено на 17.07.2024 г.

Оспорването е публикувано в ДВ, бр. 54/25.06.2024 г. До началото на устните състезания в проведеното на 12.09.2024 г. съдебно заседание не са постъпили искания за встъпване или присъединяване.

 

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:

Обжалваното решение е издадено на 11.05.2023 г. Изложените в него правни основания за приемането му са чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 76, ал. 3 и чл. 79 от Административнопроцесуален кодекс, чл. 15, ал. 7 от Закон за движението по пътищата, чл. 6, ал. 1, т. 1 и чл. 8 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, чл. 5, т. 8 от Наредба за обществения ред на територията на Община Варна. Първите разпоредби от ЗМСМА и АПК се отнасят до правомощията на общинския съвет и компетентността за издаване на нормативни актове. Цитираните текстове от Закона за движението по пътищата и от Наредбата за обществения ред на територията на Община Варна съдържат общата забрана за преминаването и паркирането на пътни превозни средства в паркове, градини и детски площадки в населените места извън обозначените за това места. Разпоредбите от Наредба № 1/17.01.2001 г. регламентират вида на актовете за организиране на движението по пътищата и предпоставките за актуализацията им.

Към датата на издаването на обжалваното решение обществените отношения във връзка с организиране на движението по пътищата се регламентират от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн. ДВ, бр. 13/2021 г., доп., бр. 20/2019 г., отменена с Наредба № РД-02-20-2/24.10.2022 г. за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, в сила от 06.11.2023 г.

Наредбата е издадена на основание чл. 3, ал. 3 от Закона за движението по пътищата. С нея се определят условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване (чл. 1). Тя предвижда още, че за организиране на движението по пътищата се изготвят генерални планове за организация на движението (ГПОД) в населени места (чл. 6, ал. 1), а актуализация на ГПОД се извършва при определени предпоставки, описани в чл. 8, ал. 1 от наредбата, които се установяват в резултат от проверка, извършена от стопанина на пътя, завършваща с доклад за резултатите от проведената проверка и оценка за необходимостта от актуализация на ГПОД. Този доклад се представя за одобрение на общинския съвет, когато стопанин на пътя е общинска администрация, както е в случая. Чл. 11 от наредбата гласи, че ГПОД се разработва в две фази: предварителен проект и окончателен проект. Предвидената в наредбата процедура за ГПОД предвижда още стопанинът на пътя да внесе ГПОД във фаза „Предварителен проект“ за разглеждане, съгласуване и приемане от общинския експертен съвет по устройство на територията при съответната община със състав, определен в чл. 14 от наредбата, а окончателният проект на ГПОД да се одобрява от кмета на съответната община (чл. 15).

Към датата на приключване на устните състезания Наредба № 1/17.01.2001 г. е отменена с Решение № 2502/09.03.2023 г. по адм. д. №1925/2022 г. по описа на Върховния административен съд, оставено в сила с Решение №11227/16.11.2023 г. постановено по адм. д. № 4625/2023 г. по описа на ВАС, петчленен състав.

Считано от 06.11.2023 г. е в сила Наредба № РД-02-20-2/24.10.2022 г. за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, обн. ДВ, бр. 88 от 04.11.2022 г.

От цитираните по-горе норми се установява, че към датата на приемане на обжалваното решение наредбата регламентира по-специално процедурата за проектиране, съгласуване и одобряване на ГПОД и правомощията на участващите в процедурата органи.

Компетентността е нормативно признатата способност на даден орган да издаде определен акт. Тя определя съвкупността от правомощия на органа и правните възможности за реализиране на тези правомощия. Тя определя какви актове и действия има право, може и е задължен да издава административният орган.

Съгласно чл. 192а от АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му, а преценката за съответствие с материалния закон се извършва към момента на постановяване на съдебното решение.

Ответникът обосновава компетентността си за издаване на обжалваното решение с чл. 8 от Наредба № 1 от 17.01.2001 г. и Закона за местното самоуправление и местната администрация, доколкото с решението се регламентират обществени отношения от местно значение, свързани с реда и условията за движение, престой и паркиране на територията на Община Варна. Компетентността на общинския съвет следвала и от чл. 21, т. 8 от ЗМСМА и чл. 8, ал. 1 от Закона за общинската собственост, предвид собствеността на общината върху улиците, булевардите, пътищата и площадите. В самото обжалвано решение като правно основание, свързано с компетентността, е цитиран и чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА.

Съдът намира, че нито една от тези разпоредби не обосновава компетентност на общинския съвет за издаване на решение за одобряване на окончателен проект за актуализация на ГПОД по прилагане на Наредба № 1/17.01.2001 г. (отм.).

Най-напред, обжалваното решение няма отношение към придобиването и разпореждането с общинско имущество по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, вр. чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост и глава ІІІ от Наредбата на ОбС Варна за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Твърдението на ответника не кореспондира и с чл. 19, ал. 1, т. 2 от Закона за пътищата, който предвижда общинските пътища да се управляват от кметовете на съответната община и регламентира конкретните дейности, представляващи „управление на пътищата“.

От своя страна чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет да решава други въпроси от местно значение, при изричната уговорка тези въпроси да не са от изключителната компетентност на други органи. Това определя предоставената с тази разпоредба компетентност като субсидиарна.

Правилата относно компетентността при издаване на нормативни актове се съдържат в чл. 2 от ЗНА, който гласи, че нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон, и че компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля. Същите правила са възпроизведени и в чл. 76 от АПК.

Правомощието на кмета на общината да осигурява общественото ползване на пътищата на територията на съответната община чрез регулиране и контрол на автомобилното движение, даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата е предвидено в чл. 19, ал. 2, т. 5, вр. ал. 1, т. 2 от Закона за пътищата. Това специално правомощие за организиране на движението по пътищата изключва субсидиарната компетентност на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА и общата по чл. 76, ал. 3 от АПК.

Чл. 3 от ЗНА предвижда със закон да се уреждат първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения, а за уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Чл. 3, ал. 3 от Закона за движението по пътищата делегира правомощия на министъра на регионалното развитие и благоустройството да регламентира с наредба условията и реда за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване. Такава наредба към датата на приемане на обжалваното решение е Наредба № 1/17.01.2001 г., която представлява нормативен акт, издаден за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА. Чл. 15 от Наредба № 1/17.01.2001 г. също изрично възлага на кмета на общината да одобрява окончателния проект за ГПОД към 11.05.2023 г. и преценката за компетентност на органа, издал обжалвания акт, следва да се съобрази с тези норми.

В случая въз основа на приложимите към датата на обжалваното решение разпоредби от специалния Закон за пътищата и от Наредба № 1/17.01.2001 г. компетентен да одобри окончателния проект за актуализация на ГПОД не е общинският съвет, а кметът на общината. До същия извод при проверката за законосъобразност на заповедта на кмета на общината, с която първоначално е одобрен същият окончателен проект за актуализация на ГПОД, е достигнал и петчленният състав на ВАС в № 8864/27.07.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3773/2021 г.

Ето защо обжалваното решение се явява нищожно в обжалваните части като издадено при пълна липса на компетентност на общинския съвет за приемане на такъв акт и следва да се обяви за нищожно само на това основание. Предвид естеството на порока на решението, проверката му за законосъобразност на останалите основания в чл. 146 от АПК е безпредметна.

При този изход на производството направените от част от жалбоподателите искания за присъждане на съдебно-деловодни разноски следва да бъдат уважени в съответствие с представените доказателства, като за сметка на бюджета на Община Варна на А. М. Б. бъде присъдена сумата 30 лева (10 лева д.т. и 20 лева такса за обнародване в ДВ), на МЦИБСП „Асклепий“ – сумата 1090 лева (50 лева д.т., 40 лева такса за обнародване в ДВ и 1000 лева адвокатско възнаграждение), и на А. М. П. – сумата 1526 лева (10 лева д.т., 16 лева такса за преписи и 1500 лева адвокатско възнаграждение).

 

 

По гореизложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо от Административнопроцесуалния кодекс, Административен съд – Варна, VІ тричленен състав

РЕШИ:

Обявява за нищожно Решение № 1247-4 на Общински съвет - Варна, прието на заседание № 34 от 11.05.2023 г., с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 76, ал. 3 и чл. 79 от Административнопроцесуалния кодекс, чл. 15, ал. 7 от Закона за движението по пътищата, чл. 6, ал. 1, т. 1 и чл. 8 от Наредба № 1/17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата (отм.) и чл. 5, т. 8 от Наредба за обществения ред на територията на Община Варна е одобрен окончателен проект за актуализация на Генерален план за организация на движението на територията на Община Варна, ведно с графична част – схема на район Приморски и чертежи със знаковото стопанство №№ 100.4, 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 102.1, 102.2, 102.3, 102.4, 105.2 и 106.1, в частта на чертежи 100.4, 101.4 и 102.3.

 

Осъжда Община Варна да заплати на А. М. Б. от гр. Варна, [ЕГН], сумата 30 (Тридесет) лева, представляваща съдебно-деловодни разноски.

 

Осъжда Община Варна да заплати на МЦИБСП „Асклепий“ — [населено място], ЕИК ***, сумата 1090 (Хиляда и деветдесет) лева, представляваща съдебно-деловодни разноски.

 

Осъжда Община Варна да заплати на А. М. П. от [населено място], [ЕГН], сумата 1526 (Хиляда петстотин двадесет и шест) лева, представляваща съдебно-деловодни разноски.

 

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.