Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 397 12.12.2018г. град Стара Загора
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р
О Д А
Старозагорският административен съд, в
публично съдебно заседание на двадесет и втори ноември през две хиляди и
осемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГАЛИНА ДИНКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ДАРИНА ДРАГНЕВА
МИХАИЛ РУСЕВ
при
секретар Пенка Маринова
и с
участието на прокурор Маргарита Димитрова
като
разгледа докладваното от съдия Г.ДИНКОВА
административно дело № 233 по описа за 2018г., за да се произнесе, съобрази
следното:
Производството е по реда на чл. 185
и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна
прокуратура – Стара Загора, с който е оспорена Наредбата за реда за управление
на общинските пътища в Община – Гълъбово, приета с Решение № 105/ 18.07.2008г.
на Общински съвет – Гълъбово, изменена с решения №126/ 03.10.2008г. и № 173/
22.12.2008г. на Общински съвет – Гълъбово и решение № 186/ 30.06.2017г. на
Административен съд – Стара Загора.
В протеста са изложени доводи за
незаконосъобразност на оспорената наредба, по съображения за приемането й при
допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила.
Поддържа се, че при приемането на нормативния акт не е изпълнено императивното
изискване на чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/,
регламентиращо, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или
приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, при предоставен на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за
предложения и становища по проекта. Обосновава се, че доколкото с публикуването
на проекта на нормативния акт се проявява и се обезпечава спазването на
предвидените в чл.26, ал.1 от ЗНА принципи за законност, равенство, достъпност,
съгласуваност и откритост, допуснатото в случая нарушение следва да бъде
квалифицирано като съществено такова, представляващо абсолютно основание за
отмяна на приетия без да е спазено изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА нормативен
акт. На следващо се място се твърди и допуснато нарушение на чл.28, ал.2 от
ЗНА, доколкото предложението на Кмета на Община Гълъбово с вх.№ 224/
02.07.2008г. за приемане на оспорената наредба, не съответствало по съдържание
на изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА, поради което компетентният орган не е
следвало въобще да обсъжда внесения проект за нормативен акт, към който не са
приложени изискуемите се по закон мотиви, съответно доклад. По тези съображения
е направено искане за отмяна на протестираната Наредбата за управление на
общинските пътища в Община Гълъбово, приета от Общински съвет – Гълъбово.
Ответникът по оспорването - Общински съвет -
Гълъбово, редовно и своевременно призован не се представлява по делото и не
взема становище по основателността на оспорването.
Представителят на Окръжна прокуратура - Стара
Загора в съдебно заседание поддържа внесения протест и обективираното в него
оспорване.
Въз основа на съвкупна преценка на събраните по
делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:
С Предложение вх. № 224/ 02.07.2008г.
на Кмета на Община Гълъбово, в Общински съвет – Гълъбово е внесено предложение
за приемане на Наредба за управление на общинските пътища в община Гълъбово. Предложението
е обосновано с разпоредбата на чл.19, ал.1, т.2 от Закона за пътищата и необходимостта да бъде нормативно
регламентирано управлението и ползването на общинските пътища. Проектът
е разгледан, обсъден и приет на заседание на Постоянната комисия по
териториално и селищно устройство – общинска собственост, транспорт и
безопасност на движението и е внесен за разглеждане, обсъждане и приемане на
заседание на Общински съвет – Гълъбово.
С
Решение № 105 по Протокол № 13 от проведено на 18.07.2008г. заседание на
Общински съвет – Гълъбово, на основание чл.21, ал.1, т.8 и ал.2 от ЗМСМА, чл.23
и чл.18, ал.5 от Закона за пътищата, е приета Наредба за управление на
общинските пътища в Община Гълъбово и Приложение № 1 към нея. В проведеното поименно гласуване са участвали
16 общински съветници, като всички са гласували „за”.
По делото са представени и приети
като доказателства Предложение вх. № 224/ 02.07.2008г. на кмета на Община
Гълъбово за приемането на Наредба за управление на общинските пътища в община
Гълъбово; Протоколи от заседания на постоянни комисии на ОбС – Гълъбово; препис
от Протокол № 13 от проведено на 18.07.2008г. заседание на Общински съвет –
Гълъбово относно разглеждането, обсъждането и приемането на Наредбата;
последващи решения на ОбС – Гълъбово, с които са приемани изменения и
допълнения на Наредбата за управление на общинските пътища в Община Гълъбово,
както и решение № 186 от 30.06.2017г., постановено по адм.дело № 126/ 2017г. по
описа на Административен съд – Стара Загора, с което са отменени отделни
разпоредби от Наредбата.
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК
овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като
според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването на
Наредбата за управление на общинските пътища в Община Гълъбово, обективирано в подадения
протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално
допустимо.
Съдът, като обсъди събраните по
делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на
страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорената Наредба
за управление на общинските пътища в Община Гълъбово, намира за установено следното:
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и
местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават
правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното
самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във
връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други
дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт, който се
издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт
от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови
нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни
правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени
от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната
община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за
нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са
компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария
или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно
нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или
от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които
обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Общият
принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт
трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от
по-висока степен. В раздел ІІІ, глава пета, дял втори от АПК е предвиден реда
за издаване на нормативни административни актове, като съгласно чл.77 от АПК
компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди
проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане на ЗНА за неуредените въпроси.
Следователно при приемането на нормативни административни актове общинските
съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно правилата и
изискванията, регламентирани в ЗНА.
В случая упражнената от Общински съвет – Гълъбово
компетентност по приемането на Наредба за управление на общинските пътища в
Община Гълъбово /НУОПОГ/ е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.2 и в
изпълнение на законовата делегация по чл.23 от Закона за пътищата, даваща право
на общинския съвет да определя с наредба правомощията на кмета по управлението
на общинските пътища. С оглед на което съдът приема, че оспорената НУОПОГ е
приета от материално и териториално компетентен административен орган, в
рамките на неговите правомощия, при спазване на изискванията за кворум и
мнозинство.
При приемането на Наредбата за управление на
общинските пътища в Община Гълъбово с Решение № 105/ 18.07.2008г. на ОбС –
Гълъбово обаче са допуснати съществени нарушения на
административно-производствените правила, които представляват абсолютно
основание за нейната отмяна. Съображенията за това са следните:
Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА /в
приложимата й редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, изработването на проект на
нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост,
стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 на чл.26 от ЗНА /в приложимата й
редакция/, е предвидено, че преди внасянето на проект на нормативен акт за
издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го
публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен
срок за предложения и становища по проекта. Целта на посочената разпоредба е да
се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в
производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси.
Публикуването и разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който
принципът за откритост и съгласуваност, регламентиран в чл.26, ал.1 от ЗНА,
намира част от своето проявление спрямо
засегнатите лица.
В
случая липсват доказателства /а и не се твърди от Общински съвет – Гълъбово/,
проектът на Наредбата за управление на общинските пътища в Община Гълъбово да е
публикуван на интернет страницата на Община Гълъбово и съотв. да е предоставена
възможност на заинтересованите лица да изразят становища и да направят
предложения. Доколкото регламентираното от законодателя изискване по чл.26,
ал.2 от ЗНА /в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, е императивно,
неизпълнението му следва да се квалифицира като съществено нарушение на
административно производствените правила.
На
следващо място съгласно разпоредбата на чл.28 от ЗНА, проектът на нормативен
акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и
приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът трябва да
съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят;
3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /чл.28, ал.2 от ЗНА,
редакция ДВ, бр. 46 от 2007г./.
Императивната норма на чл.28, ал.3 /сега ал.4/ от ЗНА регламентира, че проект
на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно
изискванията на ал.2, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Въз основа
на посочената регламентация следва
извода, че ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за
приемане на нормативен акт. От една страна мотивите за изработването на
нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност
на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища, а от друга дават
представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко изработването
на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност.
В
случая с Предложение вх. № 224/ 02.07.2008г. на Заместник кмета на община
Гълъбово, в Общински съвет – Гълъбово е внесено предложение за приемане на
Наредба за управление на общинските пътища в Община Раднево. Като мотиви за внесения проект се сочи
разпоредбата на чл.19, ал.1, т.2 от Закона за пътищата, съгласно която
управлението на общинските пътища се осъществява от кметовете на съответните
общини. Сочи се още, че внесеният проект за наредба разглежда главно
управлението на общинските пътища и най-вече ползването им, разгледани в глава III.
Съдът намира, че с така направената формулировка на предложението, не са изпълнени изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА. Всеки един от задължителните мотиви, съгласно посочената разпоредба, изисква конкретна с оглед на предлаганата нормативна промяна обосновка, а не излагане на общи съображения. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В случая с посочването наличието на необходимост от приемането на наредбата във връзка с предоставеното по силата на закона правомощие на кмета на съответната община по управление на общинските пътища, не се изпълнява изискването на чл.28, ал.2, т.1 за мотивиране на обуславящите причини, които налагат приемането на Наредба за управление на общинските пътища в Община Гълъбово. В мотивите към проекта липсват съображения относно целите, за постигането на които се предлага това; не са посочени и финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и т.н. Следователно изложените мотиви не представляват релевантни фактически и правни съображения, които обосновават пряко и непосредствено волята на административния орган за приемането на нормативния административен акт; конкретната цел на предложената нова нормативна регламентация и от какво е наложена същата – мотивите са твърде общи, като по същество нямат изискуемото по чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание.
С това е нарушено не само
императивното изискване по чл.28, ал.1 във вр. с ал.2 от ЗНА, но и законово
установения принцип за обоснованост по чл.26, ал.1 от ЗНА, което определя
отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен
административен акт реквизити като съществен процесуален порок. А с оглед
нормативното предписание на чл.28, ал.3 /в приложимата му редакция, сега ал.4/,
че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно
доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган,
разглеждането и обсъждането от Общински съвет – Гълъбово на внесения проект за
нова НУОПОГ и приемането на Наредбата, към проекта за която са липсвали
приложени мотиви, съотв. доклад по чл.28, ал.2 от ЗНА, е в нарушение и на
чл.28, ал.3 от ЗНА.
Константната
е съдебната практика, че допуснатите нарушения на чл.26 и чл.28 от ЗНА са
съществени и представляват абсолютно основание за отмяна на оспорения
нормативен административен акт, като незаконосъобразен.
С оглед на гореизложеното и доколкото
спазването на законово предвидените процедура и процесуални изисквания е
императивно задължение на органите, оправомощени да приемат нормативни
административни актове, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски
решения и приемане на регулиращите определени обществени отношения правни
норми, констатираните нарушения на процесуалните правила при приемането на
оспорената Наредба за управление на общинските пътища в Община Гълъбово,
обуславят незаконосъобразността й и са основание за нейната отмяна.
Предвид
изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара
Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Гълъбово
бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща
внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р
Е Ш И
:
ОТМЕНЯ
по
протест на прокурор в Окръжна
прокуратура – Стара Загора Наредбата за управление на общинските пътища в
Община Гълъбово, приета с Решение № 105/ 18.07.2008г. на Общински съвет –
Гълъбово, изменена с решения №126/ 03.10.2008г. и № 173/ 22.12.2008г. на
Общински съвет – Гълъбово и решение № 186/ 30.06.2017г. на Административен съд
– Стара Загора, като незаконосъобразна.
ОСЪЖДА
Общински
съвет – Гълъбово да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20
(двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с касационна
жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на
страните.
След влизане в сила решението да се обнародва
по начина, по който е обнародвана Наредбата за управление на общинските пътища
в Община Гълъбово.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.