Р Е Ш Е Н И Е
№134
23.04.2021 г., град Добрич
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Добричкият административен съд, в открито
заседание на седми април, две хиляди двадесет и първа година, пети състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ТЕОДОРА МИЛЕВА
при участието на секретаря Мария
Михалева, разгледа докладваното от председателя адм. дело № 544 по описа за
2020 г. на Административен съд Добрич и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл.190а, ал.1, т.3 от Закона
за водите (ЗВ).
Образувано е по жалба на Община
Добричка, подадена чрез кмета, *** Г., срещу Констативен протокол № 05-02-27 от
09.10.2020 г. от проверка и контрол на язовирната стена и съоръженията към нея
и документацията за експлоатация на язовир „***“, издаден от ***- гл.инспектор
в Регионален отдел „Надзор на язовирните стени и съоръженията към тях“ и ***–
началник на отдел „Надзор на язовирните стени и съоръженията към тях“ -
Североизточна България към Държавната агенция за метрологичен и технически
надзор (ДАМТН).
С
жалбата се оспорва законосъобразността
на издадените предписания като се заявява, че те са неясни, т.е. издадени при
липса на мотиви. Твърди, че язовир „***“ е трайно сух и че не се експлоатира
като язовир от началото но 90-те години, когато притокът на вода към него е
прекъснат с изграждането на язовир „***“. Единствената възможност за постъпване
на вода в язовира, според представляващия общината, е при значително изпускане
на води от друг язовир – язовир „***“. Това било извършено в началото на 2015 г. През 2015 г. ГД „Пожарна безопасност и защита
на населението“ извършили пробив на стената на язовир „***“ и този пробив не
позволявал извършване на техническа експертиза на язовира. След като язовирът
бил сух и не се завирявал, то нямало и
застрашени обекти и имоти, които да налагат необходими допълнителни мероприятия.
Възразява, че направените предписания са извън правомощията на органите на ДАМТН и че при издаването им са допуснати
съществени процесуални нарушения. Не били съобразени всички факти и
обстоятелства, свързани с възможността за утвърждаване на разходите, които
общината следва да извърши във връзка с изпълнението на дадените предписания,
т.е. с възможностите и сроковете за осигуряване на необходимия бюджет. По тези
съображения, моли предписанията, дадени с констативния протокол по отношение на
язовир „***“ да бъдат отменени.
Ответната страна – служителите в
Регионална дирекция за Североизточна България на ДАМТН, ***, в съдебно
заседание явявайки се лично, изразяват становище за недопустимост на жалбата,
поради липса на годен за оспорване административен акт. Подобни съображения са
изложени в писмено становище на служител на ДАМТН. По съществото на спора
ответниците отново изразяват становище за недопустимост на жалбата, с
аргумента, че се оспорва целесъобразността на акта, което било недопустимо по
правилата на АПК. Отделно от това, ответниците считат за недоказани твърденията
на жалбоподателя, че язовир „***“ е изведен от експлоатация, тъй като нямало
издадено по реда на чл.190в от ЗВ решение за извеждане на експлоатация от
председателя на ДАМТН. В представени писмени бележки в последното съдебното
заседание заявяват, че предписанията са издадени от компетентен орган, при
правилно упражняване на оперативната им самостоятелност по реда на чл.190а,
ал.1, т.3 от Закона за водите и по реда на наредбата по чл.141, ал.2 от Закона
за водите. Молят жалбата да се остави без разглеждане като недопустима, а ако
се разгледа по същество, да се отхвърли като неоснователна.
Добричкият
административен съд, като прецени доказателствата по делото, доводите и възраженията
на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбата
е допустима.
Налице
е годен за оспорване административен акт. Оспореният констативен протокол, с
който на Община Добричка са дадени предписания и е определен срок за тяхното
изпълнение, има всички белези на индивидуален административен акт по см. на
чл.21, ал.1 от АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по силата
общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120, ал.2 от Конституцията на Република България (определение № 2157/18.02.2021г. по адм.д.
№ 1319/2021г. по описа на ВАС, ІІІ отд.)
Община
Добричка оспорва законосъобразността на издадените предписания, съобразно
правото си по чл.145, ал.1 от АПК и това е видно от съдържанието на жалбата. В
нея са изложени основанията за незаконосъобразност на ИАА по чл.146, т.1, т.2,
т.3 от АПК, изрично се възразява, че дадените
предписания по т.6 в раздел V е извън правомощията на служителите на ДАМТН,
възразява се, че предписанията са неясни, т.е. издадени при липса на мотиви,
както и че предписанията са издадени при съществени процесуални нарушения. Така
изложените в жалбата твърдения за наличие на пороци по чл.146 от АПК
опровергават възражението на ответниците, че жалбата е насочена единствено към
оспорване целесъобразността на констативен протокол, с който са дадени
процесните предписания.
Жалбата
е подадена в законоустановения 14 - дневен срок за оспорване. Ответникът на
представя доказателства за датата и начина на съобщаване на оспорения
констативен протокол, поради което съдът приема, че протоколът е постъпил в
деловодството на Община Добричка на 14.10.2020г., когато е бил регистриран с
входящ номер от общината. Жалбата е подадена на 28.10.2020г. и е в срока за
обжалване по чл.149, ал.1 от АПК. Жалбата изхожда от надлежна страна – Община
Добричка и е подадена от законният й
представител - кмета, *** Г..
Разгледана
по същество, жалбата е основателна.
От
фактическа страна се установява следното:
С
оспорения Констативен протокол № 05-02-27 от 09.10.2020 г. от проверка и
контрол на язовирната стена и съоръженията към нея и документацията за експлоатация
на язовир „***“, служителите на ДАМТН са дали на основание чл.190а, ал.2 от
Закона за водите на Община Добричка, в качеството й на собственик на язовир „***“, предписания в десет точки, в
раздел V от протокола.
От
писмените доказателства се установява, че язовир „***“ е публична общинска
собственост, притежаван и стопанисван от Община Добричка от 1998г., когато е
актуван с АПОС № 564/29.04.1998г.,
вписан в Служба по вписванията-Добрич (л.121), а впоследствие с АПОС № 6957/15.08.2018г.,
вписан в Служба по вписванията -Добрич
(л.118) и Акт №6979 за поправка на Акт №6957/17.08.2018 г..
От
данните по делото се установява, че язовир „***“ се намира в землището на
с.Златия, община Добричка, разположен е върху коритото на Суха река и е
предназначен за напояване и поемане на водите от повърхностния отток на Суха
река, която е и водоизточника на язовира, както и за поемане на водите от
язовир „***“, когато се налага изпускане на води. Язовир „***“ е разположен
непосредствено под язовирната стена на „***“ и улавя прелелите и изпуснати води
от него.
През
2017 г. Община Добричка е възложила изготвянето на
Комплексна оценка техническото състояние на язовир „***“, която е
извършена през м. юни 2017 г. от
правоспособни лица, регистрирани в КИИП с удостоверения за пълна проектантска
правоспособност, със специалност
строителен инженер по хидромелиоративно строителство и инженер по
геодезия, фотограметрия и картография. В оценката е описано техническото
състояние на язовира и е извършено подробно геодезическо заснемане. В оценката
е посочено, че язовирът е в редовна експлоатация от 40 години, но в последните
20 години не се използва за напояване, тъй като няма интерес към тази дейност.
За възстановяването на язовирната стена и съоръженията към нея било необходимо
изготвянето на проект за експлоатация, инструкции за експлоатация. В заключение
инженерът по хидромелиоративно строителство е посочил, че язовирната стена е
стабилна, но за осигуряване на стабилитета на язовирната стена е необходимо да
се извършат дейности, подробно описани в комплексната
оценка.
На
28.07.2017 г. комплексната оценка е разгледана от Експертен технически съвет
при Община Добричка, назначен със заповед на кмета, в състав от строителни
инженери. Комисията е съставила протокол (л.8), от чието съдържание се
установява, че от 2006 г. язовир „***“ се отдава под наем и ползва като
земеделска земя. В началото на 2015 г. язовирната стена била подкопана по
предписание на ГД „Пожарна безопасност и защита на населението“ – Добрич с цел
изпускането на вода от язовир „***“ и осигуряването на бърз отток. Експертният
технически съвет, назначен от кмета на общината и състоящ се от 6 души, всички
строителни инженери, е посочил, е приел изготвената комплексна оценка.
Направено е заключение, че е въпрос на икономическа обосновка, дали имотът да
се отдава под наем като язовир или като земеделска земя.
В
тази връзка през 2018 г. инж. М.Желязкова, която е била и член на Експертния
технически съвет, е изготвила Анализ (л.104), в който се сочи, че е необходим
ремонт на язовира, но нямало достатъчни финансови средства за поддръжката на
язовира. Наличието на интерес за ползване на язовира като водоизточник за
напояване, щяло да осигури необходимите средства за поддръжка, но такъв интерес
липсвал. Направени са изчисления, че за възстановяване на проектните параметри
на язовирната стена и съоръженията към нея и привеждането им в състояние на
техническа годност, съгласно Наредбата били необходими 59 000 лева. Посочено
е, че на база анализа, най-целесъобразно е язовирът да се предаде на държавата.
При
така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна
следното:
Съгласно
§ 1, ал.1, т.94 от ДР на ЗВ, "язовир" е водностопанска система,
включваща водния обект, язовирната стена, съоръженията и събирателните
деривации, както и земята, върху която са изградени. Язовирът като съоръжение
осигурява съхранение на част от повърхностните води на Република България,
които са от значение за осигуряване на питейно-битова вода и вода за напояване.
Една
от главните цели на Закона за водите, установена в чл.2, ал.1, т.3, е да
осигури управление на водите в интерес на обществото чрез опазване на
повърхностните и подземните води и водите на Черно море. Според закона
постигането на тази цел се осъществява чрез признаване на водите за
жизненоважен ресурс и общо наследство, което се опазва и защитава и
чрез предоставяне на обществеността на своевременна, точна и разбираема
информация за състоянието на водите, планираните мерки и достигнатите резултати
от тяхното прилагане.
От
принципите на ЗВ, залегнали в чл.7, т.1- т.4, е видно, че собствениците на
водни обекти, водностопанските системи и съоръжения, каквото качество има
жалбоподателя, следва да ги стопанисват по начин, който е съобразен с
обществената значимост на водата като ценен природен ресурс и по начин, който
да не нарушава технологичното единство на водностопанската система.
От
представените по делото от жалбоподателя доказателства се установява, че
процесният язовир „***“ е технологично свързан и има функции по осигуряване
безопасността на други водни обекти. Страните не спорят, че язовирът е изграден
с цел да поеме повърхностните води от коритото на Суха река, в която е
изграден, с цел да се избегнат наводнения в периодите на силни валежи, както и
поемане на водите от язовир „***“, когато се налага неговото изпускане. От
данните по делото се установява и че язовир „***“ се ползва и като източник за
вода на язовир „***“.
Оспорените
в настоящото производство предписания са свързани именно със задълженията,
които имат собствениците на водни обекти да ги стопанисват и експлоатират
според тяхното предназначение. С предписанията
се възлага на Община Добричка, в качеството й на собственик на язовир „***“, да
извърши поредица от действия, насочени към привеждане на водния обект в
състояние, което да позволи ползването му по предназначение като язовир за
напояване.
Съдът
намира за неоснователни оплакванията в жалбата за незаконосъобразност на
издадените предписания, понеже язовирът бил трайно сух, източен от вода, не са
завирявал и предписаните мерки и действия от контролните органи на ДАМТН били
без цел. Това оплакване е свързано с твърденията на представители на общината,
че язовирът бил ликвидиран, което не се подкрепя от представените доказателства.
Видно е, че намерението за ликвидация на язовира не е разгледано и прието от
Добрички общински съвет, поради което не е проведена и процедурата по чл.32 от
Наредбата за условията и реда за осъществяване на техническата и безопасната
експлоатация на язовирните стени и съоръженията към тях, приета с ПМС № 12 от
28.01.2020 г., ДВ. бр.9 от 31 януари 2020г. (Наредбата по
чл. 141, ал. 2 от ЗВ).
В
Закона за водите не се съдържат специални правила, по които се издават
административните актове. Следователно, административните актове, издавани по
реда на ЗВ, следва да отговарят на общите правила за законосъбразност на ИАА,
установени в АПК.
При
проверката за законосъобразност, извършена на основание чл.168 от АПК, съдът
намира жалбата за основателна, а оспорените предписания са незаконосъобразни,
като издадени при съществени нарушения на общите административнопроизводствени
правила по АПК, неотговарящи на изискванията за форма на административните
актове, постановени в противоречие с принципа за съразмерност по чл.6 от АПК
От
правна страна, съдът приема следното:
Нормата
на чл.190а, ал.1, т.3 от Закона за водите предвижда правомощието на
председателя на ДАМТН или на упълномощени от него лица да дават предписания на
собствениците на язовирни стени и/или на съоръженията към тях съобразно
правомощията си по този закон и наредбата по чл. 141, ал. 2, включително за
извършване на мерки и действия за изясняване на техническото състояние и на
условията за експлоатация на контролираните обекти.
Съдът
приема, че предписанията са издадени от компетентни органи, в рамките на
законоустановените им правомощия по Закона за водите, делегирани от
председателя на ДАМТН. Ответниците
представят Заповед № А-237 от 08.06.2020 г. и Заповед № А-533/24.09.2020 г.,
издадени от инж. Петър Горновски- председател на ДАМТН, с която съобразно
възможността по чл.190а, ал.1 от ЗВ, компетентният орган е делегирал на Явор
Димитров и на ***– служители на ДАМТН –Североизточна България правомощието по
чл.190а, ал.1, т.3 от ЗВ – да издават предписания и да определят срок за
изпълнението им.
Оспорените
предписания като индивидуален административен акт, създаващ задължения за
жалбоподателя, представляват властническо
волеизявление на компетентните по Закона за водите органи, чието неизпълнение
може да доведе до налагане на санкции в значителни размери.
Видно
е, че в случай на неизпълнение на дадените по реда на чл.190а, ал.1, т.3 от ЗВ
предписания, нормата на чл.200, ал.1, т.39 от същия закон предвижда налагане на
имуществена санкция на юридическото лице, каквото е Община Добричка, в размер
от 1000 до 20 000 лева.
Общите
изисквания за форма на административните актове, установени в чл.59, ал.1 и
ал.2, т.4 от АПК, изискват всеки административен акт да съдържа мотивирано
решение, т.е. мотиви - фактически и правни съображения, от които адресатът на
акта да разбере какви са причините, наложили издаването на конкретното
властническо изявление.
Съдът
намира, че с оглед представените от жалбоподателя писмени доказателства за
състоянието на язовира и извършените от общината действия и дейности по
проучване на неговото състояние, предписанията по т.1.1, т.1.2, т.1.3, т.1.4,
т.1.5, т.1.6 и т.1.7 от раздел V на оспорения констативен протокол са неясни и
необосновани. Относно предписанията по т.1.1 и т.1.2 - от представените от
жалбоподателя писмени доказателства -
Инструкция са експлоатация и поддържане на язовир „***“ (л.108 и сл. и )
и документ , озаглавен Индивидуална програма за технически контрол на язовир „***“,
не може да се установи кога са изготвени и няма представена заповед на кмета за
установяване на това обстоятелство. Видно е обаче, че общината разполага с
изготвени аварийни планове, които изобщо не са обсъждани от административния
орган.
Липсата
на мотиви в тази част на административния акт води до невъзможност да се
установи имала ли е общината подобни документи, в коя част те не са актуални,
на кое правно основание следва да се актуализират, какви новонастъпили
обстоятелства налаган това и защо не е взето предвид обстоятелството, че
собственикът на язовира има съставени аварийни планове за работа.
Предписанията
по т.1.3, т.1.4 и по т.1.5. Всички тези документи и данни се съдържат в
изготвената през м.юни 2017 г. от Община Добричка комплексна оценка,
представена по делото. С нея е извършено геодезическо заснемане на язовира,
изчислени са проводимостите на преливните, както и всички други технически
параметри, касаещи язовирната стена, откоси,
характерни коти, съоръжения, прилежащи площи, сервитути.
От
предписанието не става ясно контролните органи запознати ли са с данните,
съдържащи се в изготвената комплексна оценка. Поради липсата на административна
преписка съдът е възпрепятстван да установи какви са съображенията на
контролните органи да задължат собственика на язовира да извърши подобно
проучване, което вече е извършено и прието от назначен от кмета Експертен съвет
от строителни инженери. Комплексната оценка от юни 2017 г. изобщо не е
обсъждана в мотивите на оспорения констативен протокол, с който за дадени
предписанията. Затова при съдебната проверка за законосъобразност не може да се
прецени дали в тази част предписаните действия съответстват на
материално-правните разпоредби на закона.
За
първи път ответникът излага фактически и правни съображения за издадените
предписания в писмено становище, представено в последното съдебно заседание,
изготвено от инж.Даниела Янкова Костова. Така представеното писмено становище,
в което са изложени подробни съображения, но едва в хода на съдебната проверка
за законосъобразност на оспорения акт, не санира допуснатия порок на
индивидуалния административен акт - липса на мотиви.
Липсват
мотиви и по точки 1.6 и т.1.7. Не става ясно на базата на какви констатации и
изводи са дадени тези предписания за изготвяне на проекти, каква е техническата
необходимост и т.н.
Относно
посоченото в т.2.4 предписание - да се монтира нивомерна рейка, съдът счита, че
същото е най-малкото нецелесъобразно, при положение, че нивомерната рейка като
съоръжение измерва нивото на водата в язовира, а този язовир е „трайно сух“, какво ще измерва
това съоръжение?
Извън
горното, съдът намира, че всички дадени предписания биха ангажирали значителен
финансов ресурс, който не е предвиден в бюджета за 2021 г. и няма как реално да
бъдат изпълнени тези предписания до 31.03.2021 г. Житейски необосновано е да се
настоява да се извършват определени действия, които биха били относими, ако
язовирът се експлоатира, а именно за неговата безопасна експлоатация, а не за
язовир, които е изведен от експлоатация.
Съдът
приема, че предписанията са издадени формално, в нарушение на чл.26, на чл.34 и
чл.35 от АПК. Основание за този извод дават липсващите данни за уведомяване на
Община Добричка за откриване на производство по чл.190а, ал.1, т.3 от ЗВ и
предстоящо издаване на индивидуален административен акт с подобно съдържание,
възлагащ изпълнението на множество задължения, една част от които неясни, а
друга - свързани с необходимост от предварително осигуряване на значителен
финансов ресурс.
Няма
също и данни, че съобразно чл.34 от АПК е
дадена възможност представителите на общината да изразят становище, т.е.
че е осигурено правото им на участие в административното производство. Липсват
отправени покани за изразяване на становище по проблема за стопанисването на
язовир „***“ по предназначение като воден обект, вместо като земеделска земя.
Няма данни, че определените с предписанията кратки срокове за изпълнение са
съгласувани с възможностите на общината да осигури средства за извършване на
предписаните дейности.
Задължението
на административния орган от ДАМТН да съдейства на собствениците на водни обекти
да изпълняват законосъобразно задълженията си, включително и в производството
по чл.190а, ал.1, т.3 от ЗВ, произтича на първо място от целта на Закона за
водите по чл.2, ал.1, която е да се осигури интегрирано управление на водите в
интерес на обществото, както и от посочената по-горе цел по чл.2, ал.2, т.2 от
с.з. за насърчаване на собствениците на водните обекти да осигурят
дългосрочното им ползване и опазване.
С
тези разпоредби законът ясно определя, че управлението на водните ресурси,
които са национално богатство, се основава на сътрудничество между различните
субекти, т.е. между стопанисващите водните обекти и администрацията,
контролираща тяхната дейност.
Принципите
и целите, установени в Закона за водите, извеждат на преден план общия принцип
на служебното начало, установен в чл.9, ал.4 от АПК, който определя, че
административният орган осъществява процесуално съдействие на страните за
законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството,
включително със споразумение. Спазването на този принцип е гарантирано от
задължението на административния орган (дори и в производството
по чл.190а, ал.1, т.3 от ЗВ) да осигури участие на засегнатите страни.
Видно
е в случая, че това право на адресата на административния акт, т.е. на
жалбоподателя, е напълно пренебрегнато, тъй като няма никакви доказателства
(административна преписка), че е дадена възможност на Община Добричка да изрази
становище, направи възражение, представи доказателства и т.н. преди приключване
на производството с издадените предписания.
Отделно
от това предписанията са издадени при неизяснена фактическа обстановка. Самата
липса на административна преписка е показателна за този извод и за допуснато
съществено нарушение на чл.35 от АПК. Липсата на административна преписка,
която ответникът да представи към оспорения акт, възпрепятства съдът да извърши
преценка дали установените от административния орган факти и обстоятелства, въз
основа на които е издаден оспорения акт, съответстват на събраните от него
доказателства. Представените писмени доказателства от ответника в последното
съдебно заседание, са всъщност документация, изхождаща от община Добричка.
Административно-процесуалният
кодекс определя, че всеки административен акт, независимо дали е индивидуален,
общ или нормативен, се предхожда от административна преписка. Административната
преписка се състои от заповеди, уведомителни писма, назначени експертизи,
дадени обяснения, становища, възражения и други представени от участниците в
административното производство документи, както и от документи служебно събрани
от административния орган. Целта на така съставената административна преписка е
да установи, че административният орган е
спазил административно-производствените правила и е събрал доказателства
за фактическите констатации в издадения административен акт, т.е., че е изпълнил основното си задължение да проучи
изцяло въпроса в административното производство чрез служебно събиране на
всички относими доказателства при осигуряване на правото на участие на засегнатите
страни.
Нарушаването
на правилата на чл.26, чл.34 и чл.35 от АПК, съдът приема за съществено
процесуално нарушение, тъй като се пораждат основателни съмнения, че ако
нарушенията не бяха допуснати, крайният акт от производството би бил с различно
съдържание, особено по отношение на сроковете за изпълнение. Този порок на
издадените предписания, който е съществен, налага тяхната цялостна отмяна във
всичките им части.
С
предписанията са определени кратки срокове за изпълнение, след изтичането на
които Общината е застрашена от налагане на санкции в значителни размери. За
някой дейностите, напр. по т.1.1, т.1.2 и т.2, сроковете са изключително кратки и несъобразени с принципа за съразмерност по
чл.6 от АПК. Относно сроковете по т.1.6, т.1.7 и т.2.4, които също са кратки
срокове, а изпълнението им е свързано с разходване на публичен ресурс, също
съдът намира, че е нарушен чл.6 от АПК.
Определянето
на срока е правомощие на административния орган, което той осъществява при
условията на оперативна самостоятелност. Съгласно чл. 169 АПК в този случай
съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна
самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на
административния акт. Едно от изискванията за законосъобразност на
административните актове е определените от административния орган срокове за
изпълнение да са разумни, за да могат да бъдат спазени.
По
изложените съображения съдът намира жалбата за основателна. Оспорения
констативен протокол, с който са дадени предписания и са определени срокове за
изпълнението им, следва да се отмени като незаконосъобразни на основанията по
чл.146, т.2, т.3, т.4 от АПК.
Страните
не претендират разноски и не представят доказателства за извършването им.
Така
мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Административен съд -Добрич
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на
Община Добричка Констативен протокол № 05-02-27 от 09.10.2020 г. от проверка и
контрол на язовирната стена и съоръженията към нея и документацията за експлоатация
на язовир „***“, издаден от ***- гл.инспектор в Регионален отдел „Надзор на
язовирните стени и съоръженията към тях“ и ***– началник на отдел „Надзор на
язовирните стени и съоръженията към тях“ - Североизточна България към Държавната
агенция за метрологичен и технически надзор, с който са
дадени предписания и са определени срокове за изпълнението им.
Решението
може да се обжалва с касационна жалба, подадена чрез Административен съд –
Добрич до Върховния административен съд на РБ в 14- /четиринадесет/ дневен срок
от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: