Р
Е Ш Е Н И Е № 1211
Град Бургас, 30.06.2017г.
Административен съд – град Бургас, ХIII-ти
административен състав, на първи юни през две хиляди и седемнадесета година, в
публично заседание, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
ЧЛЕНОВЕ: 1. СТАНИМИРА ДРУМЕВА
2. РУМЕН ЙОСИФОВ
при
секретаря Йовка Банкова, с участието на прокурора Андрей Червеняков, като
разгледа докладваното от съдия Друмева адм. дело № 428 по описа за 2017 година
и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е
по глава Х, раздел ІІІ от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по
протест на прокурор в Окръжна прокуратура-Бургас против чл.17, чл.18, ал.6 в
частта „които имат финансови задължения към общината“, чл.19, ал.4 и чл.19,
ал.6 в частта „които имат финансови задължения към общината“ от Наредбата за реда
за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община Камено,
приета от Общински съвет-Камено с решение по точка десет от дневния ред на проведеното
на 20.12.2016г. заседание, обективирано в протокол № 15/20.12.2016г.
Посочените
разпоредби от Наредбата се оспорват като незаконосъобразни поради
противоречието им с разпоредби от нормативни актове от по-висока степен и
несъответстваща с целта на законите. Искането от съда е за отмяната им като
незаконосъобразни. В съдебно заседание протестът се поддържа от прокурор в
Окръжна прокуратура-Бургас, който пледира за уважаването му по изложените в
него съображения.
Ответникът
– Общински съвет-Камено, представя административната преписка по оспорването,
като счита протеста за неоснователен. В съдебно заседание, не се представлява,
редовно призован.
Съдът, след
преценка на събраните по делото доказателства и като взе предвид становищата на
страните, приема за установено следното от фактическа страна:
С докладна
записка вх. № 385/08.12.2016г. кметът на община Камено е отправил предложение
до Общински съвет-Камено за приемане на нова Наредба за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество в община Камено, която да
преуреди обществените отношения относно реда и начина за разпореждане с имоти и
вещи общинска собственост по-пълно, като се цели повече яснота и улесняване
нейното прилагане, постигане максимална актуалност на текстовете на наредбата и
премахване на противоречията с нормативните актове от по-висока степен. Към
докладната записка са приложени проект на Наредба за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество в община Камено, формуляр за
частична оценка на въздействието, мотиви към проекта на наредбата и
допълнителни мотиви към проекта на наредбата.
Преди внасянето
на проект на наредбата за приемане от общинския съвет съставителят е публикувал
проекта, заедно с мотивите към него и предварителната оценка на въздействието на
28.11.2016г. на интернет страницата на община Камено, видно от представените с
административната преписка доказателства, като на заинтересованите лица е
предоставен 30-дневен срок от публикуването за предложения и становища по проекта.
С допълнителни мотиви към проекта на наредбата, на основание чл.26, ал.4, вр.
чл.26, ал.2 от ЗНА, и чл.77 от АПК е определен нов по-кратък срок за изразяване
и отправяне на предложения и становища по проекта – 14-дневен срок, считано от
датата на публикуване на проекта на интернет страницата на община Камено, като в
допълнителните мотиви са изложени съображенията, които налагат определянето на
по-кратък срок. Същите са публикувани на 1.12.2016г. на интернет страницата на община
Камено.
Предложението е
разгледано по т.10 от дневния ред на заседание на Общински съвет-Камено,
проведено на 20.12.2016г., за което е съставен протокол № 15 от същата дата. След
поименно гласуване с мнозинство 16 гласа „за“ е взето решение за приемане на
Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество
в община Камено (Наредбата). Оспорените с протеста разпоредби от Наредбата не
са изменяни или допълвани след
приемането им от Общински съвет-Камено с решение по точка десет от дневния ред
на проведеното на 20.12.2016г. заседание, обективирано в протокол №
15/20.12.2016г.
При така
установеното от фактическа страна съдът обосновава следните правни изводи:
Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК и
чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове, който подлежи на съдебен контрол
по реда на Дял трети, Глава десета, Раздел III от АПК. Съгласно чл.185 и
чл.187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред
съд изцяло или в отделни техни разпоредби без ограничение във времето.
Съобразно чл.186, ал.1 и ал.2 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен
акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения, а прокурорът може да подаде протест срещу акта. В случая
протестът
е подаден от активно легитимирана страна съобразно чл.16, ал.1, т.1 от АПК и
чл.186, ал.2 от АПК, пред надлежния съд, поради което е процесуално допустим.
Разгледан по същество, е частично основателен.
Общинският съвет
е орган на местното самоуправление и решава самостоятелно всички въпроси от
местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и
други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност
на други органи – чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. В изпълнение на предоставените им правомощия, общинските съвети са
овластени да приемат подзаконови нормативни актове - наредби, с които уреждат,
съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно
значение – чл.76, ал.3 от АПК, вр. чл.8
от ЗНА, вр. чл.21, ал.2 от ЗМСМА. Наредбата, чиито разпоредби се
протестират, е издадена в изпълнение на законовата делегация на чл.8, ал.2 от Закона
за общинската собственост от компетентен административен орган – Общински
съвет-Камено, овластен изрично с нормотворчески функции, в предвидената от
закона форма. Спазени са изискванията за кворум и мнозинство при гласуване на
решението за приемане на наредбата.
Съдът не установи
допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила при
издаване на наредбата.
Спазени са
императивните норми на чл.26 и чл.28, ал.2 от ЗНА (в относимата към казуса
редакция). В приетата като доказателство административната преписка по издаване
на оспорения подзаконов нормативен административен акт са налични данни за
публикуване на проекта, заедно с мотивите към него и предварителната оценка на
въздействието на интернет страницата на община Камено преди внасянето на проекта за приемане от компетентния орган. За определения
по-кратък срок за изразяване и отправяне на предложения и становища по проекта на
основание чл.26, ал.4 от ЗНА са изложени подробни мотиви, които също са
публикувани преди внасяне на проекта, при съобразяване на определения нов срок.
Към проекта на наредба има изготвени мотиви, които отговарят по
съдържание на изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА относно: причините, които
налагат приемането на наредбата; целите, които се поставят с приемане на
наредбата; финансовите и други средства, необходими за прилагането й;
очакваните резултата от прилагането; анализ за съответствие с правото на ЕС.
По същество съдът приема, че част от оспорените разпоредби от Наредбата
противоречат на нормативен акт от по-висока степен, поради което е налице
основание по чл.146, т.4 от АПК за отмяната им като незаконосъобразни.
Съгласно чл.8 от
Закона за нормативните актове, общинските съвети могат да издават наредби, с които да уреждат съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение, т.е само и единствено при условията и границите, определени от
по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, и
не му противоречат.
Оспорен е целият чл.17 от Наредбата за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество в община Камено, който е със следното
съдържание:
„Чл. 17. (1) Имоти или части от имоти - частна общинска собственост,
могат да се предоставят за безвъзмездно управление на юридически лица и звена
на общинска бюджетна издръжка и на институция в системата на предучилищното и
училищното възпитание, след решение на общински съвет, със заповед на кмета на
общината.
(2) Поддържането, стопанисването и управлението на имотите - частна
общинска собственост, предоставени безвъзмездно за управление на юридически
лица и звена на общинска бюджетна издръжка и на институция в системата на
предучилищното и училищното възпитание, се организира от директора на
съответното звено/институция в рамките на предвидените средства в бюджетите им
и други източници.
(3) С решение на общински съвет могат да се отдават под наем имоти или
части от имоти - частна общинска собственост, предоставени за управление и
стопанисване на институция в системата на предучилищното и училищното
образование, по базисни наемни цени, определени от общински съвет, след
провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс, по реда на
настоящата наредба. Тези имоти не могат да се предоставят за ползване за
политическа или религиозна дейност.
(4) Процедурата по подготовка на провеждане на публичния търг се извършва
от представляващия звеното/институцията. Въз основа на резултатите от търга се
сключва договор за наем, за срок от 3 години. В комисията по провеждане на
публичния търг/конкурс участват юрист, един представител на общинска
администрация, определен от Кмета, общински съветник, избран от Общински съвет
– Камено и двама представители на звеното/институцията.
(5) Средствата, получени от отдадените под наем имоти - частна общинска
собственост са приход за дружеството или приход в общинския бюджет, който се
предоставя на съответната институция в системата на предучилищното и училищното
образование.“
В подадения протест се сочат доводи за незаконосъобразност на чл.17 от Наредбата,
тъй като е в противоречие с чл.302, чл.303 и чл.305 от Закона за предучилищното
и училищното образование (ЗПУО) (обн., ДВ, бр.79/13.10.2015г.,
в сила от 1.08.2016г.)., който се отнася към Закона за общинската собственост
(ЗОбС) като специален към общ. Съгласно чл.302 от ЗПУО, държавните и общинските
недвижими имоти, предоставени за управление на държавните и общинските училища,
детски градини и центрове за подкрепа за личностно развитие, са публична
държавна, съответно публична общинска собственост, като и двата вида имоти се
ползват само за целите на образователния процес, без да променят
предназначението си. Според чл.303 от ЗПУО,
придобитите възмездно от държавните и общинските училища, детски градини и
центрове за подкрепа за личностно развитие недвижими имоти и движими вещи са
със статут на частна държавна, съответно частна общинска собственост. Начинът
на използване на тези имоти е регламентиран в чл.305 от ЗПУО. Съгласно чл.305,
ал.1, имотите или части от тях и вещите, освободени в резултат на закриване или
преобразуване на държавни и общински училища, детски градини и центрове за
подкрепа за личностно развитие, се използват за образователни, здравни,
социални или хуманитарни дейности по реда на Закона за държавната собственост,
Закона за
общинската собственост и подзаконовите актове по прилагането им.
Според ал.2 имотите или части от тях и вещите, освободени в резултат на
закриване или преобразуване на държавни и общински училища, детски градини и
центрове за подкрепа за личностно развитие, за които няма обществена потребност
за ползването им за дейностите по ал.1, могат да се ползват и за други дейности
при едновременно изпълнение на следните условия: 1. в срок от две години не е
идентифицирана обществена потребност от използването им за образователни,
здравни, социални или хуманитарни дейности; 2. налице е положително становище
на министъра на образованието и науката, изготвено въз основа на оценка на
образователните потребности в общината; 3. населеното място е с население под 5
хиляди души.
Според оспорващият, нормите на глава шестнадесета, раздел ІІ от ЗПУО са
специални по отношение на общата регламентация на отдаването под наем на имоти
– публична общинска собственост, предвидена в чл.14, ал.7 от ЗОбС – свободни
имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под
наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал.2 след решение на
общинския съвет, а части от имоти - публична общинска собственост, които са
предоставени за управление по реда на чл.12,
могат да се отдават под наем, при условие че не се възпрепятства
осъществяването на дейностите, за които съответният имот е предоставен за
управление.
Съдът намира това възражение за неоснователно. Разпоредбите на чл.17 от
Наредбата не противоречат на принципите, залегнали в глава шестнадесета, раздел
ІІ от ЗПУО. По силата на чл.12 от ЗОбС, имотите и вещите - общинска
собственост, могат на се предоставят безвъзмездно за управление на юридически
лица и звена на общинска бюджетна издръжка. Начинът по който имотите, или части
от тях - общинска собственост, предоставени за управление на училища, детски
градини и обслужващи звена, могат да се отдават по наем чрез публичен търг или
публично оповестен конкурс, е регламентиран в специалния закон – чл.14, ал.7,
във вр. с ал.2 от ЗОбС. Дава се възможност за гъвкаво използване на съответната
общинска собственост, при това механизмът за това използване/отдаване по наем е
надлежно регламентиран. Фактът, че не е вписано условието, че това имущество е
собственост, освободена в резултат на закриване или преобразуване на общински
училища, детски градини и центрове за подкрепа за личностно развитие не
означава, че е налице противоречие с материалните норми на ЗПУО. Не се
установява нормата на чл.17 от Наредбата да е в противоречие с нормативен
акт от по-висока степен, поради което протестът следва да бъде отхвърлен в тази
част като неоснователен.
Настоящият съдебен състав намира за основателен протеста в частта, в
която се твърди материална незаконосъобразност на разпоредбите на чл.18, ал.6 в
частта „които имат финансови задължения към общината“ и чл.19, ал.6 в частта
„които имат финансови задължения към общината“ от Наредбата.
Съгласно чл.18, ал.6 от Наредбата, не се предоставят под наем имоти на
лица, които имат финансови задължения към общината, не отговарят на
търга/конкурса, както и на лица, които са били наематели на общински имоти и
договорите им са били прекратени по тяхна вина през последните 5 (пет) години.
Текстът на чл.19, ал.6 от Наредбата е идентичен с този на чл.18, ал.6 от
Наредбата.
В разпоредбите на чл.4, ал.2 и ал.3 от Закона за ограничаване на
административното регулиране и административния контрол върху стопанската
дейност е разписано, че всички изисквания, необходими за започването и за
осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна
сделка или действие, се уреждат със закон. С подзаконов нормативен акт, посочен
в закон, могат да се конкретизират изискванията по ал.2, като се спазва чл.3,
ал.3 от същия закон, който предвижда, че при административно регулиране и
административен контрол върху стопанската дейност административните органи и
органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести,
които не са необходими за постигане на целите на закона. От тези разпоредби
следва и извод, че с подзаконов нормативен акт не могат да се въвеждат
ограничения и забрани върху стопанска дейност, непредвидени в закон. В случая е
налице такова ограничение на кръга от лицата, които могат да сключват договори
за наем с община Камено, което освен, че не е предвидено в закон не е
необходимо за постигане на законовата цел.
Отделно от изложеното, текстът „които имат финансови задължения към
общината“ е в противоречие и със Закона за местните данъци и такси. Задълженията
за местни данъци и такси, редът за установяването им и сроковете за
изпълнението им, органите, които осъществяват контрол за това, както и
последиците от тяхното неизпълнение, са установени и регламентирани от
специалния закон – чл.9б, вр. с чл.4 от ЗМДТ. Предвид това, недопустимо е с
подзаконов нормативен акт да се създава възможност за осъществяване на контрол
от страна на общината за изпълнение на тези задължения по друг ред и в друго
производство, различно от производството по установяване и заплащане на местни
данъци и такси.
С оглед изложеното съдът намира, че разпоредбите на чл.18, ал.6 и чл.19,
ал.6 т.3 от Наредбата в частта им, с която се изисква липса на финансови
задължения към общината за предоставяне под наем на имоти са незаконосъобразни,
тъй като противоречат на нормативен акт от по-висока степен и следва да бъдат
отменени.
В протеста се сочат и доводи за незаконосъобразност на чл.19, ал.4 от
Наредбата, тъй като предвижда срок за наемните правоотношения по ал.2 не
по-дълъг от 5 години, при предвиден срок по чл.14, ал.7 от ЗОбС до 10 години.
Твърди се, че законодателят не е предоставил правомощие на общинския съвет да
определя по-кратък срок от определения в ЗОбС.
Оспорената разпоредба на чл.19, ал.4 от Наредбата е със следното
съдържание: „Срокът за наемните правоотношения по ал.2 не може да бъде по-дълъг
от 5 години.“. Съгласно чл.19, ал.2 от Наредбата, с решение на общинския съвет
могат да бъдат отдавани под наем свободни нежилищни помещения - частна общинска
собственост, без търг или конкурс, за здравни, образователни и социални
дейности за задоволяване на съответните нужди на населението, на юридически
лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в обществена полза. По този ред
на търговски дружества могат да се отдават под наем поземлени имоти, необходими
като терени за временно използване, за спомагателни и допълнителни площадки,
комуникации и други, свързани с изграждането, ремонта и поддържането на обекти
на техническата инфраструктура, за срока на ремонтно-строителните дейности. Въз
основа на решението на общинския съвет се сключва договор за наем от кмета на
общината или от оправомощено от него длъжностно лице.
Действително, според чл.14, ал.3 от ЗОбС, свободни нежилищни имоти -
частна общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок не по-дълъг
от 10 години, но ЗОбС предвижда императивно само максималния срок, до който
могат да се отдават под наем тези имоти. Следователно, в рамките до този срок
всеки общински съвет е овластен да определя минимален и максимален срок, който
не може да превишава максимално определения от закона такъв. Няма разпоредба,
която да задължава общинския съвет да взема решение за отдаване под наем на
такива имоти за 10 години. Общинските съвети като органи на местното
самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната
компетентност. Поради това, при определяне на по-кратък от законовия срок за
отдаване под наем на имотите, общинският съвет не е приел противоречаща на закона
разпоредба и протестът в тази част следва да бъде отхвърлен като неоснователен.
По изложените мотиви следва да бъдат отменени разпоредбите на чл.18, ал.6
в частта „които имат финансови задължения към общината“ и чл.19, ал.6 в частта
„които имат финансови задължения към общината“ от Наредбата. Протестът в
останалата му част следва да бъде отхвърлен, тъй като не се констатира от
настоящия съдебен състав незаконосъобразност на разпоредбите на чл.17, ал.1-5 и
чл.19, ал.4 от Наредбата.
Съгласно чл.194 от АПК, съдебното решение, с което се отменя
подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна
жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва
по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на
обнародването му.
Воден от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Административен съд
– град Бургас, ХIII-ти административен състав,
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.18, ал.6 в частта „които имат финансови задължения към общината“ и
чл.19, ал.6 в частта „които имат финансови задължения към общината“ от Наредбата
за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в община
Камено, приета от Общински съвет-Камено с решение по точка десет от дневния ред
на проведеното на 20.12.2016г. заседание, обективирано в протокол №
15/20.12.2016г.
ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор в Окръжна
прокуратура-гр.Бургас в останалата му част, с която се оспорват разпоредбите на
чл.17, ал.1-5 и чл.19, ал.4 от Наредбата за реда за придобиване, управление
и разпореждане с общинско имущество в община Камено.
Решението може
да бъде обжалвано пред тричленен състав на Върховния административен съд на
Република България, в 14 - дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението, след
влизането му в законна сила, да се обяви по начина, по който е била обявена Наредба
за условията и реда за определяне и администриране на местните такси и цени на
услуги на територията на Община Айтос.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1./
2./