Решение по дело №76/2024 на Административен съд - Силистра

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 45, ал. 4, изр. второ, предл. второ от Закона за местното самоуправление и местната администрация.

Постъпила е жалба от Областния управител на област с административен център гр. Силистра срещу Решение № 188, взето по Протокол № 7/29.02.2024 г. от заседание на Общинския съвет гр. Силистра, в частта по т. 1, с която е прието договорите с ползвателите на общински земеделски имоти - полски пътища, включени в масивите за ползване по реда на чл. 37в, ал. 4 от ЗСПЗЗ, да се сключват при наемна цена от 72.00 лева за декар.

В жалбата се навежда доводи за наличие на отменителни основания по чл. 146, т. 2 и т. 4 от АПК. Твърди се, че изложените съображения в протокола от заседанието и в докладната записка, с която Председателят на ОбщС-Силистра е внесъл предложението за разглеждане, не покриват дори в минимална степен изискването за мотивираност на акта по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Сочи се също, че наемната цена не е определена в съответствие с чл. 36в, ал. 16 от ЗСПЗЗ, регламентиращ отдаване на имотите по цена в размер на средното рентно плащане на землището. По тези съображения се моли за отмяна на решението в оспорената част.

Ответникът по делото- Общински съвет гр. Силистра, действащ чрез адв. М. Ч. от АК-Силистра, оспорва жалбата. Изразява становище, че оспореното Решение № 188/29.02.2024 г. е прието в предвидената от закона форма, при изяснена фактическа обстановка и с необходимия кворум съгласно чл. 27, ал. 4 от ЗМСМА на редовно заседание на ОбщС- Силистра. Счита, че с оглед разпоредбите на чл. 8, ал. 1 от ЗОС и чл. 14, ал. 1 от ЗОС ОбщС-Силистра е разполагал с компетентност да определи наемната цена за общинските имоти, респ. да приеме оспореното решение. Акцентира, че оспореното решение е обусловено от предходното решение № 187, взето със същия протокол и необжалвано, с което по предложение на две от постоянните комисии – Комисия по бюджет и финанси и Комисията по общинска собственост е определена цената на годишното рентно плащане за предоставяне под наем на имотите – полски пътища, включени в масивите за ползване, като са били съобразени данни от НСИ относно средните цени на договорите за наем/аренда в област Силистра през 2022 г. и Заповед на Министъра на земеделието № РД-46-95 от 27.03.2023 г. за определянето на начална тръжна цена за предоставяне на земеделски земи от ДПФ под наем или аренда за стопанската 2023/2024 г. Счита, че разпоредбата на чл. 37в, ал. 16 от ЗСПЗЗ не обвързва общинския съвет със задължение да се съобрази с предложената цена от Директора на ОД „Земеделие“, която според ответника е само ориентировъчна. По изложените съображения моли за отхвърляне на жалбата и за присъждане на разноските по делото.

Съдът, като съобрази изложените доводи в жалбата и тези, развити в хода на процеса, както и събраните доказателства, намира за установено следното:

От представената по делото преписка се установява, че процедурата по приемането на оспореното решение е започнала с постъпването на Искане на Директора на Областна дирекция „Земеделие“ Силистра, заведено с вх. № 350/14.02.2024 г. (л. 21-22), адресирано до Председателя на общинския съвет гр. Силистра, за предоставяне на имоти – полски пътища, по реда на чл. 37в, ал. 16 ЗСПЗЗ. В искането е отразено, че заповедите по чл. 37в ал. 4 от ЗСПЗЗ, с които са разпределени масивите в землищата на с. Айдемир, с. Брадвари, с. Калипетрово, с. Проф. Иширково, гр. Силистра, с. Сърпово и с. Ценович, са влезли в сила, като в разпределените масиви са включени проектирани в плана за земеразделяне полски пътища - общинска собственост. За ползването на тези полски пътища, които не са необходими за осигуряване на пътен достъп до имотите, в съответствие с чл. 75б, ал. 1, т. 1 ЗСПЗЗ ползвателите на съответните масиви са подали заявления до председателя на комисията по чл. 37в, ал. 1 ЗСПЗЗ. В тази връзка и на основание чл. 37в, ал. 16 от ЗСПЗЗ предмет на подаденото искане е да бъде прието решение от ОбщС-Силистра в едномесечен срок от сезирането за предоставяне на имотите – полски пътища, попадащи в масивите за ползване, по цена в размер на средното годишно рентно плащане, което е конкретизирано за всяко от различните землища и попада в диапазона от 33 до 64 лева.

Председателят на общинския съвет гр.Силистра е изготвил Докладна записка № 361/06.02.2024 г. (л.20-21), възпроизвеждаща основното искане, вкл. по отношение на размера на наемната цена в обема на установените средни годишни рентни плащания от ОДЗ-Силистра за различните землища, която е разпределил за становище на две от постоянните комисии в съвета - по общинска собственост и по бюджет и финанси. Същите са я обсъдили на свои заседания, проведени на 16.02.2024 г. и от 27.02.2024 г. Членовете и на двете комисии са взели единодушно решение да подкрепят ДЗ, но тези на ПК „Бюджет и финанси“ са предложили наемна цена от 72 лева за декар за всички ползватели, защото са взели предвид определената със Заповед на Министъра на земеделието № РД-46-95 от 27.03.2023 г. по-висока начална тръжна цена от 78 лв/дка за предоставяне на земеделски земи от ДПФ под наем или аренда за стопанската 2023/2024 г.

От приложения Протокол № 7 /29.02.2024 г. от проведеното заседание на общинския съвет, се установява, че на него са присъствали 31 общински съветници от общо избрани 33, което сочи на спазено изискване по чл. 27, ал. 2 ЗМСМА. Във връзка с предоставянето под наем на имотите-полски пътища, съгласно ЗСПЗЗ, включено като точка девета от дневния ред, са били формулирани две решения - № 187 и № 188. Докладвани са били становищата на постоянните комисии като председателят на ПК „Бюджет и финанси“ е прочел на всички мотивите, обсъждани в комисията, относно определянето на по-висока цена за ползването. Предложението за по-висока цена е било подкрепено и от член на ПК „Общинска собственост“. На гласуване е било подложено предложението на ПК „Бюджет и финанси“ за цена, при която да бъдат сключени договорите с ползвателите на полските пътища от 72.00 лева за декар, което с 30 гласа „за“; 0 -„против“ и 1 -„въздържал се“, е било прието под № 187. С последващо гласуване и под № 188 е прието решението, с което (по т. 1) е дадено съгласие Кмета на Община Силистра да издаде заповеди и сключи договори за предоставяне на ползването под наем на имотите–полски пътища, включени в масивите за ползване, на лицата, които са определени за ползватели със заповедите по чл. 37в, ал. 4 от ЗСПЗЗ, на цени от 72. 00 лв./дка за всички землища. Решението е прието с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците (30 гласа „за“; 0 -„против“ и 1 -„въздържал се“), съгласно чл. 27, ал. 4 във вр. с чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, при поименно гласуване (арг. чл. 27, ал. 5 ЗМСМА), отразено в протокола.

Оспорването на т. 1 от посоченото решение № 188, в частта относно определената цена на годишно рентно плащане на декар, е станало повод за инициирането на настоящото производство, в което предвид разпоредбата на чл.168, ал.1 от АПК съдът следва да прецени законосъобразността на обжалвания административен акт на всички основания по чл.146 от АПК - валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, преследвана от закона.

Компетентността на ответния орган за издаване на решения за предоставяне на имотите – полски пътища, попадащи в масивите за ползване, произтича от разпоредбата на чл. 37в, ал. 16 от ЗСПЗЗ. Тази компетентност е ограничена със срок – един месец от постъпването на искането на сезиращия орган - Директора на областната дирекция "Земеделие". В настоящия случай искането от Директора на ОДЗ-Силистра е постъпило на 13.02.2024 г., а решението е взето в заседанието на 29.02.2024 г. на ОбщС-Силистра, което означава, че е постановено във времевите рамки, в които органът е разполагал с компетентност. Решението касае имоти, попадащи на територията на община Силистра, за които съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА, общинският съвет е овластен да взема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, т.е. да упражнява правата на едноличния собственик. В заключение следва, че оспореният акт е издаден от материално и териториално компетентен орган.

Настоящата инстанция не констатира допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, които, ако бяха спазени, биха довели до постановяване на акт с различно съдържание – приемането на оспореното решение е предшествано от изпълнение на процедурата по чл. 96 и чл. 97 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет-Силистра, като гласуването е проведено в съответствие с регламента на чл. 98 от същия правилник и чл. 27, ал. 4 и ал. 5 ЗМСМА (поименно, със съответното мнозинство). Не се констатира и нарушение на изискването за форма на оспорения акт, тъй като мотиви са изложени в заседанието на общинския съвет и са свързани с това, че цените по докладната записка са занижени спрямо цените, определени със Заповед на Министъра на земеделието № РД-46-95 от 27.03.2023 г., което мотивирало предложението на комисията по бюджет и финанси за цена в оспорения размер. Макар и изложени към решение №187 от протокола, доколкото същото е обуславящо за постановяването на т. 1 от решение № 188, мотивите са относими и към него. Въпросът доколко изложените фактически обстоятелства обуславят правилността на решението е свързан с обсъждане на материалната му законосъобразност, около която е съсредоточен спора в производството.

В чл. 37в от ЗСПЗЗ се съдържа редът, по който се създават масиви за ползване на земеделски земи. Според ал. 4 на посочения текст комисията по ал. 1 изготвя доклад до директора на областна дирекция "Земеделие", който съдържа сключеното споразумение, разпределението на масивите за ползване, данни за земите по ал. 3, т. 2, за техните собственици и дължимото рентно плащане, въз основа на който директорът на областна дирекция "Земеделие" издава заповед за разпределение на масивите в землището в срок до 1 октомври на съответната година. В масивите за ползване могат да се включват и проектираните в плана за земеразделяне полски пътища и отразените в плана за земеразделяне, в картата на съществуващи и възстановими стари граници и в картата на възстановената собственост напоителни канали, които не функционират, попадащи в масиви за ползване на съответния ползвател.

Съгласно чл. 37в, ал. 16 от ЗСПЗЗ, директорът на областната дирекция "Земеделие" след влизането в сила на заповедта по ал. 4 подава искане до общинския съвет за предоставяне на имотите – полски пътища, попадащи в масивите за ползване, по цена в размер на средното годишно рентно плащане за землището. Общинският съвет приема решение в едномесечен срок от подаване на искането. В 7-дневен срок от влизането в сила на решението кметът издава заповед, която се публикува на интернет страницата на общината. В едномесечен срок от издаване на заповедта ползвателите внасят по банкова сметка на общината сумата за определените за ползване полски пътища и сключват договори за съответната стопанска година с кмета на общината. Когато в едномесечен срок от искането общинският съвет не е приел решение, директорът на областната дирекция "Земеделие" определя със заповед цена на имотите – полски пътища, в размер на средното годишно рентно плащане за землището. Заповедта се обявява в кметството и в сградата на общинската служба по земеделие и се публикува на интернет страницата на общината и на съответната областна дирекция "Земеделие". Въз основа на заповедта ползвателите внасят сумата по банкова сметка на общината в едномесечен срок от издаването й.

Не могат да бъдат споделени възраженията на ответния орган, че разпоредбата на чл. 37в, ал. 16 от ЗСПЗЗ не обвързва общинския съвет със задължение да се съобрази с предложената цена от Директора на ОД „Земеделие“, и че с оглед чл. 8, ал. 1 от ЗОС и чл. 14, ал. 1 и ал. 8 от ЗОС ОбщС-Силистра е разполагал с компетентност да определи размера на наемната цена. Съдебната практика е еднозначна, че разпоредбите на ЗСПЗЗ са специални и като такива имат примат пред общите разпоредби (в този смисъл Решение № 14742 от 27.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7317/2020 г., IV о., както и Решение № 22 от 31.03.2022 г. на АдмС - Силистра по адм. д. № 5/2022 г.). Разпоредбата на чл. 14, ал. 8 от ЗОС създава общо правомощие за общинските съвети да определят наемната цена за отдаването под наем на свободни нежилищни имоти - частна общинска собственост, които не са необходими за нуждите на органите на общината или на юридически лица на издръжка на общинския бюджет. В съответствие с тази разпоредба в чл. 24а, ал. 5 от ЗСПЗЗ е предвидено правомощие за общинския съвет да определя условията и реда за отдаването под наем или аренда на земите от общинския поземлен фонд. В случая обаче, по силата на чл. 37в, ал. 16 от ЗСПЗЗ от общия режим на управление на общинските поземлени имоти са изключени полски пътища, попадащи в масивите за ползване, разпределени по реда на ал. 4, като за тях изрично е предвидено отдаването им да става на цена в размер на средното годишно рентно плащане за землището. В случая е допуснато смесване на правомощията относно определянето на цената по чл. 24а, ал. 5 от ЗСПЗЗ за отдаване под наем на имоти от ОПФ и правомощията по чл. 37, ал. 16 от същия закон за отдаване под наем на полски пътища, попадащи в масиви, разпределени за ползване. Този извод не е разколебан по никакъв начин от текста на Заповед на Министъра на земеделието № РД-46-95 от 27.03.2023 г., с която е определена начална тръжна цена от 78 лв/дка за област Силистра за предоставяне на земеделски земи от ДПФ под наем или аренда за стопанската 2023/2024 г. Посочената заповед е издадена на основание чл. 24а, ал. 1 от ЗСПЗЗ и касае регламентиране на отношения, сходни с тези, които общинския съвет следва да регламентира съгласно чл. 24а, ал. 5 от ЗСПЗЗ.

По силата на §2е от ДР на ЗСПЗЗ (в редакцията преди изменението с ДВ, бр. 33 от 2024 г., в сила от 1.01.2025 г.) размерът на средното годишно рентно плащане за съответното землище от общината за предходната година се определя в левове за декар и е възложено на специален орган - комисия, назначена със заповед на директора на областната дирекция "Земеделие". Такава комисия е била създадена. От представения Доклад от 16.01.2023 г. на комисията, назначена със Заповед №РД 07-1-4/05.01.23 г. на директора на ОДЗ-Силистра(л. 133-136) е видно, че нормативните изисквания са спазени и са определени средните годишни рентни плащания по землища и по видове имоти, съобразно начина на трайното им ползване, като релевантни за делото са тези за имоти с НТП „нива“. Същите са публикувани на официалния сайт на Областна дирекция „Земеделие“ Силистра. Именно размерите на тези плащания са залегнали в искането на директора на ОДЗ-Силистра, чието подаване е инициирало производството по издаването на оспореното решение. Като не се е съобразил с тях, ответният орган е постановил решение, което в частта относно определената цена противоречи на чл.37в, ал. 16 ЗСПЗЗ, гарантираща прозрачност и предвидимост в действията на административните органи при създаване и уреждане на правоотношенията, свързани с обработване на полските пътища, включени в масивите за ползване от земеделските стопани, съгласно влезлите в сила заповеди по чл. 37в ал.4 ЗСПЗЗ. Следователно, налице е отменително основание по смисъла на чл.146 т. 4 АПК, защото в пряко противоречие с разпоредбата на чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ, във вр. с §2е, ал.1 от ДР ЗСПЗЗ, ответният орган е определил наемната цена, при която следва да бъдат сключени договорите с ползвателите на полските пътища, в размер на 72.00 лева за декар, която е по-висока от законосъобразно определените размери на средните годишни рентни плащания за всяко отделно землище в общината.

Последното сочи на накърняване и на целта на закона, свързана с пълноценното обработване на всички земеделски имоти, вкл. полски пътища, за което собствениците (когато са различни от обработващите земите) да получават еквивалентна и пропорционална престация в размер на средното годишно рентно плащане за съответното землище, каквато именно е нормативната идея от чл.37в, ал.16 ЗСПЗЗ. Няма основание общината, като собственик на полските пътища, попадащи в масивите за ползване, да бъде третирана по различен начин от собствениците на имотите по чл. 37в, ал. 3, т. 2 ЗСПЗЗ, които съгласно чл. 37в, ал.7 ЗСПЗЗ получават суми в размер на същото средно рентно годишно плащане за землището, за ползваните им имоти от трети лица. Това е в съгласие и с конституционния принцип за равнопоставеност на различните видове собственост (арг.чл.17 КРБ). С произволното увеличаване на горната цена се създават предпоставки за неоснователно обогатяване на собственика, от една страна, а от друга - за нарушаване на базовите принципи от чл. 12 и чл.1 3 АПК за прозрачност и предвидимост на действията на общинската администрация. Това е така и защото обсъденият по-горе Доклад на комисията от §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ за определяне на средните годишни рентни цени за различните видове земеделски имоти (според начина им на трайно ползване), е изготвен и оповестен на сайта на ОДЗ-Силистра още в началото на 2023 г.,което е мотивирало земеделските производители, при нормативната яснота относно цената и публикувания ѝ размер, да подадат съответните искания до ОДЗ-Силистра за обработване и на полските пътища, включени в разпределените им масиви за ползване. Те не са очаквали и нямат основание да очакват,че някой от горните елементи на бъдещите договори за ползване ще бъдат така драстично променени (например: средното годишно рентно плащане за „ниви“ за 2022 г. за землището на с. Ценово е определено на 33.00 лв./дка, а общинският съвет е взел решение за полските пътища в същото землище да бъде 72.00 лв./дка, което е повече от 2 пъти завишение).

В заключение на изложеното Решение № 188, взето по Протокол № 7/29.02.2024 г. от заседание на Общинския съвет гр. Силистра, в частта по т. 1, с която е прието договорите с ползвателите на общински земеделски имоти - полски пътища, включени в масивите за ползване по реда на чл. 37в, ал. 4 от ЗСПЗЗ, да се сключват при наемна цена от 72.00 лева за декар, се явява незаконосъобразно поради наличие на основания за отмяната му по смисъла на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което следва да се отмени.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Решение № 188, взето по Протокол № 7/29.02.2024 г. от заседание на Общинския съвет гр. Силистра, в частта по т. 1, с която е прието договорите с ползвателите на общински земеделски имоти - полски пътища, включени в масивите за ползване по реда на чл. 37в, ал. 4 от ЗСПЗЗ, да се сключват при наемна цена от 72.00 лева за декар за съответното землище.

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните по делото.