Р
Е Ш Е
Н И Е
№ ……….
гр. Варна, ………….2020 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Варна, Десети касационен състав, в
съдебно заседание на пети март две хиляди и двадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДАРИНА РАЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: 1. НАТАЛИЯ ДИЧЕВА
2.
РОМЕО СИМЕОНОВ
при
секретаря Наталия Зирковска и при участието на
прокурора Александър Атанасов, като разгледа докладваното от съдия Наталия
Дичева адм. дело № 3488/2019 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния
кодекс /АПК/.
Постъпил
е протест от прокурор в Окръжна Прокуратура – Варна срещу Наредба за условията
и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен, приета с решение № 1131 по
Протокол № 52 от проведено заседание № 52 на 31.05.2019 година на Общински
съвет – Аврен.
В
протеста се излагат аргументи за нищожност на атакуваната наредба поради приемането
й при пълна липса на компетентност. Навеждат се доводи, че съгласно Приложение
№ 2 към чл. 14, т. 2 от Закона за водите /ЗВ/, минералните води от участък
„Аврен“ са изключителна държавна собственост, а условията и редът за използване
/водовземане и ползване по смисъла на чл. 39 от ЗВ/
на води и водни обекти – публична държавна собственост, се определят от
областния управител на основание чл. 41, ал. 2 от ЗВ. Отправя се искане за
прогласяване нищожността на протестираната наредба и
за присъждане на сторените по делото разноски, на основание чл. 196 във връзка
с чл. 143, ал. 1 от АПК.
Ответната
страна – Общински съвет – Аврен, в депозирано писмено становище, оспорва
протеста, като излага подробни съображения за необходимостта от приемането на
процесната наредба. Твърди, че общинската наредба не променя основните
принципи, заложени в ЗВ и Наредба № 1 за подземните води при управлението и ползването
на минералните води на територията на общината, а само и единствено ще облекчи
и ще въведе яснота относно процедурата по издаване и изменение на разрешителни
за водовземане и водоползване
в съзнанието на юридическите и физическите лица на територията на общината при
прилагането на ЗВ и Наредба № 1 за подземните води при управлението и
ползването на минералните води на територията на общината.
По
допустимостта на оспорването:
Наредбата
е с подзаконов характер по смисъла на чл. 75 от АПК. Съдържа административноправни норми, които се отнасят за
неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта, а
съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето. С оглед на гореизложеното, съдът намира,
че протестът, с който е сезиран, като подаден от активно легитимирана страна,
срещу подлежащ на оспорване по реда на АПК подзаконов нормативен акт от местно
значение, е допустим за разглеждане.
За
оспорването е съобщено по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК.
По
основателността на оспорването:
Административен
съд – Варна, Десети касационен състав, след като разгледа поотделно и съвкупност
наведените с жалбата основания, намира за установено следното:
Оспорена
е Наредбата за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен, приета с Решение № 1131 по
Протокол № 52 от проведено заседание № 52 на 31.05.2019 година на Общински
съвет – Аврен /Наредбата/.
Производството
по издаване на оспорения подзаконов нормативен акт е инициирано чрез доклад от
Кмета на Община Аврен, Област Варна /л. 44-гръб – л. 45/, с който е направено
предложение Общински съвет – Аврен, на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, чл. 15, ал. 1, чл. 26
и чл. 28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, чл. 76, ал. 3 от АПК, да
приеме Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен. Към доклада е приложен проект на
Наредбата. Изготвени са предварителна оценка на въздействие на проект на
Наредбата /л. 44/, както и мотиви по чл. 28, ал. 3 от ЗНА към проекта на
Наредбата /л. 42 – л. 43/.
Видно
от протокол от 15.04.2019 г. /л. 46/ проектът на Наредба за условията и реда за
издаване на разрешителни за водовземане, извършване
на услуга за водопренос/водоподаване
по общински водопроводи за минерална вода и учредяване на сервитутни права и
право на прокарване на водопроводи за минерална вода на територията на Община
Аврен, предварителната оценка на въздействието на проекта и мотивите по чл. 28,
ал. 3 от ЗНА към проекта са публикувани в рубрика „Общински съвет“, подрубрика „Проектодокументи“ на
интернет страницата на Община Аврен на 15.04.2019 година.
Със
справка от 16.05.2019 г. /л. 73/ служителите на Община Аврен, изготвили
протокола от 15.04.2019 г., с който е документирано поставянето на проекта на
Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен и останалите придружаващи го
документи на интернет страницата на общината, са констатирали, че в нормативно
определения срок няма постъпили предложения и/или становища по проекта на Наредбата.
С
докладна записка изх. № ОП-1787/21.05.2019 г. /л. 41/ Кметът на Община Аврен е
направил предложение, на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 15, ал. 1, чл.
26 и чл. 28 от ЗНА, чл. 76, ал. 3 от АПК, Общински съвет – Аврен да приеме
Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен. В мотивите към предложението е
посочено, че необходимостта от приемане на Наредбата е обусловена и от решение
№ 35/31.01.2019 г. на Министъра на околната среда и водите, с което на Община
Аврен са предоставени безвъзмездно за управление и ползване водите от участък
„Аврен – област Варна, Община Аврен“ от находище № 100, район „Североизточна
България“ – подземни води от малмоваланжския
водоносен хоризонт с температура по-висока от 20 ⁰С.
С
решение № 1131 по Протокол № 52 от проведено заседание № 52 на 31.05.2019 г.
/л. 32-гръб/ Общински съвет – Аврен, на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, чл.
15, ал. 1, чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, чл. 76, ал. 3 от АПК, приема Наредба за
условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен.
От
протокола от заседанието, както и от приложения към него списък на общинските
съветници в Общински съвет – Аврен /л. 40/, се установява, че на заседанието са
присъствали 12 от общо 13 общински съветници, като на основание чл. 27, ал. 5
от ЗМСМА е проведено поименно гласуване, резултатът от което е 12 гласа – „За“, 0 гласа – „Против“, и 0 гласа – „Въздържали
се“. Тоест, всички присъстващи общински съветници са гласували „За“ приемането
на Наредбата, от което следва, че решението е взето при необходимия кворум
и мнозинство съгласно изискванията на чл. 27, ал. 2 и ал. 5 от ЗМСМА.
Приетата
Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен е приложена на л. 14 – л. 27 от
делото.
С
оглед установеното от фактическа страна съдът достигна до следните правни
изводи:
С
оспорената наредба се определят редът и условията за издаване, изменяне,
продължаване, преиздаване, прекратяване и отнемане на разрешителни за водовземане на минерална вода от Община Аврен от
предоставеното й безвъзмездно право на управление и ползване на минерална вода –
изключителна държавна собственост, чрез водоизточниците – публична държавна и
частна собственост, от участък „Аврен“ на находище № 100, район „Североизточна
България“.
Както
бе отбелязано, по естеството си наредбата е нормативен административен акт
съгласно определението, дадено чл. 75, ал. 1 от АПК,
защото съдържа административноправни норми, отнася се
за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. В
същия смисъл е и дефиницията за нормативен акт, съдържаща се в чл. 1а от ЗНА.
По силата на чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 2, ал. 1 от ЗНА, нормативни
административни актове се издават само от изрично овластени от Конституцията или
закон органи. Компетентността на органа се определя в съответствие с
материалния закон и това е пряко следствие от нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република България и чл. 4, ал. 1 от АПК.
Разпоредбите, касаещи компетентността, не могат да се тълкуват разширително
поради изключителния им характер. Това е така, защото всяка власт /в т.ч. и за
вземане на определено решение, каквато всъщност е компетентността/ се учредява
изрично.
В
конкретния случай, Наредбата предвижда задължение за Община Аврен при
регулирането на отношенията за издаване на разрешителни за водовземане
на минерална вода.
Законът,
който урежда обществените отношения, свързани със собствеността и управлението
на водите на територията на Република България като общонационален неделим
природен ресурс и собствеността на водностопанските
системи и съоръжения, е ЗВ. Съгласно чл.
3, т. 2 от ЗВ, минералните води са част от водите на
територията на страната, а съгласно чл. 14, т. 2 от ЗВ, изключителна държавна
собственост са минералните води по списък съгласно приложение № 2, което е
неразделна част от закона. В глава IV „Разрешителен режим“ от ЗВ се съдържа
правната регламентация на реда и условията за издаване на разрешителни за водовземане и ползване на воден обект. Съгласно чл. 52, ал.
1, т. 3 , буква „а“ от ЗВ, разрешителното се издава от кмета на общината след
решение на общинския съвет за водовземане от води,
включително от язовири и минерални води – публична общинска собственост, както
и от находища на минерални води – изключителна държавна собственост, които са
предоставени безвъзмездно за управление и ползване от общините. Условията и редът,
при които се издават разрешителните, се определят с наредбите по чл. 135 от ЗВ /чл. 56, ал. 5, чл. 60 и сл. ЗВ/. С
оглед на това съдът счита, че е налице детайлна нормативна регламентация,
законова и подзаконова, обективирана в ЗВ и наредбите по чл. 135 от ЗВ,
визираща условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
включително и на минерална вода.
Наредбата
за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен е приета на основание решение №
35/31.01.2019 г. на Министъра на околната среда и водите. Последното е издадено
на основание § 133, ал. 1, ал. 2, ал. 5 и ал. 6 от ПЗР към ЗИДЗВ /обн. – ДВ, бр. 61 от 2010 г., изм. и доп. – ДВ, бр. 55 от
2018 г./, който урежда
възможността министърът на околната среда и водите да предостави безвъзмездно
за управление и ползване на съответните общини за срок 25 години минерални води
от находища или от обособен участък от находище и определя условията, при
наличието на които общините могат да се възползват от тази възможност. В ал. 7
на § 133 от ПЗР към ЗИДЗВ е посочено, че стопанисването на предоставените
минерални води по ал. 1 се възлага на кмета на общината, който упражнява това
правомощие, спазвайки изискванията на наредбата по чл. 135, ал. 1, т. 2 от
ЗВ. Според последната норма, законодателят е предоставил на
Министерския съвет правомощието да приеме наредба за проучване, ползване и
опазване на подземните води. По този ред е издадена Наредба № 1 от
10.10.2007 г. за проучване, ползване и опазване на подземните води.
От
изложеното дотук се налага обоснован извод, че в случая нито е налице неуредено
с нормативен акт от по-висока степен обществено отношение, нито законодателят е
делегирал правомощието на общинските съвети да приемат наредба във връзка с
предоставените им по реда на § 133 от ПЗР към ЗИДЗВ за безвъзмездно управление
и ползване на сондажи за минерални води, така както това е направено в други
закони /напр. чл. 9 от Закона за
местните данъци и такси, чл. 8, ал. 2 от Закона
за общинската собственост и др. подобни/.
Нещо
повече, правомощията на органа за местно самоуправление в общината – общинския
съвет, са конкретно и изчерпателно посочени в ЗВ – § 133, ал. 9 и ал. 10 от ПЗР
към ЗИДЗВ, като единственият нормативен акт, чието издаване е прерогатив на
общинския съвет, е тарифа за находищата на минерална вода, предоставени за
управление и ползване на общината, но законът не дава право на общинския съвет
да приема наредба от рода на протестираната.
Следователно, специалният ЗВ не предоставя компетентност на общинските съвети
да издават наредби от вида на процесната, което води до нейната нищожност.
В
този смисъл е Решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС,
Петчленен състав – I
колегия, според което липсата на законово определена компетентност за издаването
на даден нормативен акт прави същия нищожен, като нерегламентираното издаване,
изменение и допълване на нормативни административни актове би поставило на
изпитание вътрешното единство на съществуващата в държавата йерархия на
нормативните актове, която предопределя юридическата сила на нормативните
актове и по този начин гарантира правната сигурност.
Компетентност
за подзаконова регламентация на уредените с процесната Наредба обществени
отношения не произтича и от разпоредбите на ЗМСМА. Общинските съвети, като
органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
тяхната компетентност. По силата на чл.
76, ал. 3 от АПК, във връзка с чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в
изпълнение на предоставените им правомощия, те са овластени да издават
административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове под формата
на наредби. Съгласно чл. 8 от ЗНА,
всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно
нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с
местно значение. В конкретния случай обаче, предмет на регламентация в протестираната Наредба са въпроси, които са изчерпателно и
детайлно регламентирани в Закона за водите и в Наредба
№ 1/10.10.2007 г. за проучване, ползване и опазване на подземните води,
издадена от министъра на околната среда и водите, министъра на регионалното
развитие и благоустройството, министъра на здравеопазването и министъра на икономиката
и енергетиката.
Предвид
констатирания най-тежък порок /нищожност/ на оспорения нормативен
административен акт безпредметно се явява обсъждането на доводите на ответната
страна, релевирани в депозираното писмено възражение,
отнасящи се до необходимостта от приемането на процесната наредба.
От
гореизложеното се налага обоснован извод, че с нормативни актове от по-висока
степен, каквито безсъмнено са Законът за водите и Наредба № 1 от 10.10.2007
г. за проучване, ползване и опазване на подземните води,
както и другите, издадени по прилагането на ЗВ, подзаконови нормативни актове,
са уредени обществените отношения, свързани с ползването на минералните води, и
не са налице предпоставките по чл. 8 от ЗНА, във
връзка с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА. В
случая с преуреждането с протестираната
Наредба на вече уредени обществени отношения, Общински съвет – Аврен е нарушил
материалната си компетентност като е излязъл извън рамките на ограничените от чл. 76, ал. 3 от АПК нормотворчески правомощия. Липсата на нормативно
овластяване за издаване на процесната Наредба като правна последица
представлява липса на компетентност, която налага обявяването на нищожността на
оспорения подзаконовия нормативен акт.
По
тези съображения, настоящият съдебен състав на Административен съд – Варна
намира, че протестът е основателен и следва да се обяви нищожността на Наредба
за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен.
При
този изход на правния спор протестиращият има право на поисканите разноски,
които е направил за публикуване в Държавен вестник на обявлението за образуваното
дело, в размер на 20,00 лева, доказателство за извършването на които е
приложено на л. 11 от делото.
Воден
от горното и на основание чл. 193, ал. 1,
предложение първо от АПК, Административен съд – Варна,
Десети касационен състав
Р Е Ш
И:
ОБЯВЯВА по протест
на прокурор в Окръжна Прокуратура – Варна нищожността на Наредба за условията и
реда за издаване на разрешителни за водовземане, извършване
на услуга за водопренос/водоподаване
по общински водопроводи за минерална вода и учредяване на сервитутни права и
право на прокарване на водопроводи за минерална вода на територията на Община
Аврен, приета с решение № 1131 по Протокол № 52 от проведено заседание № 52 на
31.05.2019 година на Общински съвет – Аврен.
ОСЪЖДА
Общински съвет – Аврен да заплати в полза на Окръжна прокуратура – Варна сумата
от общо 20,00 /Двадесет/ лева, представляваща разноски по делото.
На
основание чл. 194 от АПК, настоящото съдебно
решение, след изтичане на сроковете за оспорването му, следва да се обнародва
от Общински съвет – Аврен, за негова сметка по начина, по който е била
обнародвана Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга за водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аврен.
Решението
подлежи на обжалване пред Върховния административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.