Р Е Ш
Е Н И Е №
99
гр.Кюстендил, 25.04.2019год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Кюстендил в открито съдебно заседание на двадесет и седми март през две хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГАЛИНА СТОЙЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: МИЛЕНА АЛЕКСОВА-СТОИЛОВА
НИКОЛЕТА КАРАМФИЛОВА
при секретаря Лидия Стоилова и с участието на прокурора Йордан Георгиев, като разгледа докладваното от съдия Стойчева адм. дело № 51 по описа за 2019год., за да се произнесе, взе предвид:
Производството е по
реда на чл.185 и сл. от АПК и е образувано по протест на прокурор Марияна Сиракова от Окръжна прокуратура - Кюстендил
срещу разпоредбата на чл.9, ал.1 от Наредбата за изграждане, стопанисване и
опазване на зелената система на община Бобов дол, в частта относно израза „… малки покрити
обслужващи обекти (кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за
художествени и хоби дейности), както и срещу разпоредбите на чл.27, чл.29 и
чл.34 от Наредбата за изграждане,
стопанисване и опазване на зелената система на община Бобов дол. Изложени са
доводи за материалноправна незаконосъобразност на оспорените правни норми с
искане за отмяната им. Оспорващият
прокурор поддържа, че разпоредбите на наредбата
противоречат на правни
норми от по-висок ранг съотв. на чл.62, ал.7 от ЗУТ; на чл.178е от ЗДвП; на
чл. 177, ал.1, т.3 и т.4 от ЗВМД; на чл.133, ал.1, т.1 и чл.134, ал1, т.1 от
ЗУО. В протеста се изложени конкретни доводи за незаконосъобразност на оспорените
текстове, които се поддържат в проведеното съдебно заседание от прокурора от ОП
– Кюстендил. Претендират се сторените
разноски за обявяване на оспорването в „Държавен вестник“.
Ответникът – Общински съвет Бобов дол, не изразява становище по протеста. В изпълнение на задължението по чл.188 от АПК съдът е съобщил оспорването по реда на чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК чрез обявление, обнародвано в ДВ бр.18/01.03.2018г., като копие от обявлението е поставил на определеното за това място в съда и го е публикувал в Интернет страницата на ВАС.
По делото няма присъединили се или встъпили лица съгласно чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, като извърши преценка на доказателствата по делото, както и на доводите и възраженията на страните, приема за установено следното:
Предмет на оспорване са следните разпоредби на Наредбата за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Бобов дол:
Чл.9, ал.1 от Наредбата, в частта относно израза „… малки покрити обслужващи обекти (кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за художествени и хоби дейности).
Пълният текст на нормата, чието систематично място е в глава Трета „Опазване на зелената система“, има следното съдържание: В обществените озеленени площи /паркове и градини/ могат да се разполагат малки покрити обслужващи обекти /кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за художествени и хоби дейности/, както и преместваеми търговски обекти по чл.56 от ЗУТ, които не нарушават екологичните, рекреационните и естетични качества на зелените площи и са предвидени в одобрения устройствен проект на парка.
Чл.27 от Наредбата, чието систематично място е в глава Четвърта „Контрол и санкции“, има следното съдържание: При навлизане, спиране или паркиране на МПС в обектите на зелената система на общината се заплаща глоба от 20 до 100лв.
Чл.29 от Наредбата, чието систематично
място е в глава Четвърта „Контрол и санкции“,
има следното съдържание: При
пускане на свобода на кучета в озеленени площи, по детски площадки, поляни и
цветни фигури, се заплаща глоба от 10 до 500лв.
Чл.34 от Наредбата, чието систематично място е в глава Четвърта „Контрол и санкции“, има следното съдържание: При замърсяване на озеленените площи с отпадъци от всякакво естество, се заплаща глоба от 50 до 500лв. за физически лица и имуществена санкция в размер от 500 до 1000лв. за юридически лица и еднолични търговци.
Процедурата по приемане на Наредбата за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Бобов дол /наричана Наредбата/ започва въз основа на докладна записка на кмета на Община Бобов дол с рег. № 08-00-529/14.12.2010г., с адресат Общински съвет – Бобов дол, относно приемане на проекта за Наредбата, в която са изложени мотивите на вносителя. Проектът за нормативен акт е разгледан на заседания на следните постоянни комисии: на ПК по икономическа дейност и европейска политика, проведено на 24.01.2011г. и е гласувано решение за приемане на проекта; на ПК по местно самоуправление и социални дейности, проведено на 24.01.2011г. и е гласувано решение за приемане на проекта; на ПК по общинска собственост, проведено на 25.01.2011г. и е гласувано решение за приемане на проекта; на ПК по устройство и развитие на територията, проведено на 24.01.2011г. и е гласувано решение за приемане на проекта.
Наредбата е приета с Решение № 9/28.01.2011г. по Протокол № 1/28.01.2012год. на Общински съвет – Бобов дол. Видно от протокола от проведеното заседание, на него са присъствали всички 17 общински съветници и след проведеното поименно гласуване с участието на 15 общински съветници, 10 общински съветници са гласували „за“, 2 общински съветници са гласували „против“ и 3 общински съветници са гласували „въздържал се“.
При служебна справка от съда на официалната интернет страница на Общината се установява, че Наредбата е публикувана.
Ответникът не е представил
доказателства за обявяване на проекта на Наредбата, ведно с мотивите на
вносителя, на официалната интернет страница на Общината
съгласно изискванията на чл.26, ал.2 от ЗНА, каквито указания съдът е дал с
определението си от 04.02.2019г.
Изложените фактически обстоятелства се установяват от приетите по делото писмени доказателствени средства и не се оспорват от страните.
Съдът, преценявайки допустимостта на оспорването при усл. на чл.186, ал.2 от АПК, счита протеста за процесуално допустим. Наредбата е подзаконов нормативен акт, който съдържа административноправни норми, относими за неопределен и неограничен брой адресати с многократно правно действие съгласно легалната дефиниция на чл.75, ал.1 от АПК. Изложените характеристики определят Наредбата като нормативен административен акт, а прокурорът може да подаде протест срещу него, респ. срещу отделни негови разпоредби /арг. чл.186, ал.2 вр. с чл.185, ал.2 от АПК/.
Съдът в посочения състав притежава териториална и материална компетентност за постановяване на валиден съдебен акт по реда на чл.191, ал.2 във вр. с чл.133, ал.1 от АПК.
Разгледано по същество, оспорването с протеста на прокурора е основателно поради следните съображения:
Съгласно препращането от чл.196 от АПК, на основание чл.168, ал.1 от АПК съдът извършва служебна проверка за законосъобразност на оспорените текстове от Наредбата на основанията по чл.146 от АПК. Изводите от горната проверка, проведена въз основа на събраните по делото доказателства, са за незаконосъобразност на разпоредбите поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с правни норми от по-висок ранг, както следва:
Съгласно чл.76, ал.3 от АПК, чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА, общинските съвети имат нормотворческа компетентност, ограничена по териториален и предметен обхват. Общинските съвети приемат нормативни актове - правилници и наредби, с които уреждат обществени отношения с местно значение. В случая предмет на регламентация са обществените отношения, свързани с планирането, изграждането, устойчивото поддържане, опазване и развитие на зелената система на община Бобов дол, независимо от формите на собственост /арг. чл.1, ал.1 от Наредбата/. Налице е делегиране на компетентност на общинския съвет чрез изрично посочване в специалния закон, а именно в разпоредбите на чл.62, ал.10 от Закона за устройство на територията, която предвижда, че общинският съвет приема наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на общината. Изложеното сочи на изводи за наличие на материална и териториална компетентност на Общински съвет – Бобов дол като издател на нормативния акт.
Спазена е формата на оспорения текст от Наредбата - мястото и номерацията му съответства на предвидения строеж на нормативните актове по чл.26-чл.29 и чл.31 от Указ №883/24.04.1974г. за прилагане на ЗНА във вр. с §7 от ПЗР на ЗНА.
Обжалваната Наредба е приета с решение на Общинския съвет, с което се приема проекта на Наредбата, поради което съответства на предвидената в чл.21, ал.2 във вр. с чл.27 от ЗМСМА във вр. с чл.11, ал.3 от ЗНА, форма.
Съдът констатира съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Въпреки указанията за установяване изпълнението на процедурата по чл.26, ал.2 от ЗНА, ответната страна Общински съвет – Бобов дол, не е представила доказателства за публикуване на проекта на оспорения нормативен акт на интернет страницата на ОбС заедно с мотивите на вносителя. Оспорените разпоредби на Наредбата, както и същата в нейната цялост, са приети без предварително публикуване на изготвения проект. Спазването на визираното правило съставлява гаранция за това, че проекта е изработен при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, закрепени в чл.26, ал.1 от ЗНА. Същото е създадено за осигуряване на правната възможност на заинтересованите лица да изразят становища и да отправят предложения по проекта на акта. Съгласно чл.77 от АПК, нормативният административен акт се приема от компетентния орган след обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Следователно, процедурата по съобщаване на проекта за нормативен акт е разписана императивно в защита на публичния интерес и нарушението на същата съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл.146, т. 3 от АПК, респ. основание за незаконосъобразност и отмяна на обжалваните норми на подзаконовия административен акт.
Проверката на основанието по чл.146, т.4 от АПК вр. с чл.196 от АПК, обосновава изводи за материалноправна незаконосъобразност на оспорените разпоредби на Наредбата поради противоречие с нормативен акт от по-висока степен. Както се посочи, съгласно ал.3 на чл.76 АПК, общинските съвети имат право да издават нормативни актове, с които да уреждат обществените отношения от местно значение, но съобразно нормативни актове от по-висока степен. Горното правило, както и правилото по чл.15, ал.1 от ЗНА, са нарушени при приемане на оспорените разпоредби от Наредбата, което съставяла отменително основания по чл.146, т.4 от АПК вр. с чл.196 вр. с чл.168 от АПК. Съображенията са следните:
Както се посочи в чл.9, ал.1 от Наредбата е предвидено, че в обществените озеленени площи /паркове и градини/ могат да се разполагат малки покрити обслужващи обекти /кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за художествени и хоби дейности/, както и преместваеми търговски обекти по чл.56 от ЗУТ, които не нарушават екологичните, рекреационните и естетични качества на зелените площи и са предвидени в одобрения устройствен проект на парка.
Възможност за застрояване в паркове и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, е регламентирана законово в чл.62, ал.7 от Закона за устройство на територията. Според визираната разпоредба, с подробните устройствени планове за паркове и градини в озеленени площи – публична собственост и в поземлени имоти – частна собственост, без промяна на предназначението им, може да се предвижда само застрояване, необходимо за: 1. мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, обслужващи озеленените площи; 2. поддържане на зелената система; 3. открити обекти за спортни и културни дейности; 4. площадки за игра; 5. преместваеми обекти по чл.56, които не могат да заемат повече от 10 на сто от площта на имота; 6. монументално-декоративни, информационни и рекламни елементи по чл.57; 7. мемориални места и обекти. Правната норма на ЗУТ е императивна и обектите, допустими за изграждане в озеленените площи са изброени лимитативно. Следователно чл.62, ал.7 от ЗУТ имплицитно съдържа забрана за застрояване на озеленените площи с обекти извън посочените в закона. Сравнителният анализ на визираното правило на чл.62, ал.7 от ЗУТ и на разпоредбата на чл.9, ал.1 от Наредбата в оспорената и част относно израза „… малки покрити обслужващи обекти /кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за художествени и хоби дейности/, сочи на изводи за колизия на последната със законовите норми. С оспорения текст на чл.9, ал.1 от Наредбата, е разширена възможността за застрояване на озеленените площи. При съпоставка на разпоредбата от Наредбата в оспорената и част със законовата регламентация, е видно, че с подзаконовия нормативен акт е разширен кръгът на обектите, с които се допуска застрояване на озеленените площи. Описаните в Наредбата обекти, квалифицирани като малки покрити обслужващи обекти /кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за художествени и хоби дейности/ нямат характеристиката по вид и предназначение, на обектите изрично изброени в чл.62, ал.7, т.1 - т.7, вкл. от ЗУТ. Налице е противоречие със законова норма, т.е. с нормативен акт от по-висока степен, което сочи на материалноправна незаконосъобразност на оспорения текст. Установява се отменителното основание по чл.146, т.4 от АПК.
С разпоредбата на чл.27 от Наредбата са предвидени административни наказания - глоба от 20 до 100лв., при навлизане, спиране или паркиране на МПС в обектите на зелената система на общината. От друга страна, съгласно разпоредбата на чл.178е от ЗДвП, се наказва с глоба от 50 до 200лв. лице, което паркира пътно превозно средство в паркове, градини, детски площадки, площи, предназначени само за пешеходци, и на тротоари в населените места извън разрешените за това места. Следователно в състава на нарушението по чл.178е от закона попада състава на нарушението по чл.27 от Наредбата, но санкцията в подзаконовия нормативен акт е различна от тази в закона, което е в противоречие с изискванията на чл.76, ал.3 от АПК и чл.8 от ЗНА. Оспорената разпоредба на Наредбата противоречи на нормативен акт от по-висока степен, което е отменително основание по чл.146, т.4 от АПК.
С разпоредбата на чл.29 от Наредбата са предвидени административни наказания - глоба от 10 до 500лв., при пускане на свобода на кучета в озеленени площи, по детски площадки, поляни и цветни фигури. Установен е състав на административно нарушение, който е уреден в чл.428 от Закона за ветеринарномедицинската дейност. Според разпоредбата на закона, който наруши забрана по чл.177, ал.1 т. 3 или 4 се наказва с глоба в размер 100лв. Съгласно чл.177, ал.1 т. 3 и т.4 от ЗВМД, се забранява извеждане на кучета без повод, а на агресивни кучета –и без намордник /т.3/, както и разхождане на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци. При съпоставката на законовата и подзаконова уредба се установява несъответствие, с което е нарушено правилото на чл.15, ал.1 от ЗНА. Сравнителният анализ на законовата регламентация и на подзаконовата регламентация с оспорения текст на Наредбата, обосновава изводи за това, че санкцията, приета от Общинския съвет за релевираното административно нарушение е по-тежка от тази в закона, т.е. ОбС не е съобразил нормативната регламентация в акт от по-висока степен. Налице е противоречие с материалноправни разпоредби на актове от по-висш порядък като отменително основание по чл.146 т.4 от АПК.
С разпоредбата на чл.34 от Наредбата са предвидени административни наказания - глоба от 50 до 500лв. за физически лица и имуществена санкция в размер от 500 до 1000лв. за юридически лица и еднолични търговци, при замърсяване на озеленените площи с отпадъци от всякакво естество. По същество с визираната норма, общинският съвет е установил състав на административно нарушение с изпълнително деяние замърсяване на озеленените площи с отпадъци от всякакво естество, т.е. с отпадъци по см. на §1, т.17 от ДР на ЗУО. От друга страна, състави на административни нарушения, изразяващи се в изхвърляне на отпадъци, вкл. неопасни отпадъци, на неразрешени за това места, съществуват в чл.133, ал.1, т.1 от ЗУО и в чл.134, ал.1, т.1 от ЗУО, в зависимост от нарушителя - физическо лице или юридическо лице/ едноличен търговец. Определените от законодателя наказания са различни от предвидените с Наредбата, а именно: за нарушение по чл.133, ал.1, т.1 – глоба от 300 до 1000лв. , а за нарушение по чл.134, ал.1,т.1 - имуществена санкция в размер от 1400 до 4000лв. Констатациите отново са за несъответствие относно размера на санкциите, установени с подзаконовия нормативен акт в сравнение с тези в законовата уредба, което представлява нарушение на правилото на чл.15, ал.1 от ЗНА. Следователно, наказанията приети от Общинския съвет не са съобразени с нормативната регламентация в акт от по-висока степен. Налице е противоречие с материалния закон, което е отменително основание по чл.146 т.4 от АПК.
С оглед на изложеното съдът постановява решение за отмяна на оспорените разпоредби на Наредбата на основание чл.193, ал.1, пр.2 от АПК.
Предвид изхода на спора и изричната претенция на прокурора, съдът присъжда заплащане на деловодните разноски в размер на 20,00 лв. за обявяване на оспорването в „Държавен вестник“, платими от ответника.
По изложените съображения и на осн. чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура – Кюстендил, разпоредбата на чл.9, ал.1 от Наредбата за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Бобов дол, в частта относно израза „… малки покрити обслужващи обекти (кафенета, сладкарници, обекти за забавни игри, за художествени и хоби дейности), както и разпоредбите на чл.27, чл.29 и чл.34 от Наредбата за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Бобов дол, приета с Решение № 9/28.01.2011г. по Протокол № 1/28.01.2011год. на Общински съвет – Бобов дол.
ОСЪЖДА Общински съвет – Бобов дол да заплати на Окръжна прокуратура – Кюстендил деловодни разноски в размер на 20,00лв. за обявяване на оспорването в „Държавен вестник“.
Решението подлежи на обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението да се съобщи на страните чрез изпращане на преписи.
В случай на неподаване на касационна жалба или ако тя бъде отхвърлена, решението да се обнародва по реда на чл.37, ал.3 от ЗНА и чл.22, ал.2 от ЗМСМА във вр. с чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1. 2.