Р Е Ш Е Н И Е
№
218
гр.
Велико Търново, 8.05.2019 година
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд гр. ВЕЛИКО ТЪРНОВО, в открито заседание на дванадесети април през две
хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ ДАНАИЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВЕЛИНА ЯНЕВА
РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря Св.Ф.и прокурора от ВТОП Донка Мачева, като
разгледа докладваното от съдия Буюклиев адм. дело №865 по описа на
Административния съд за 2018 година и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по
реда на чл. 191, ал. 2 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Велико
Търново. Прокурорът протестира всички разпоредби на Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услугите, предоставяни от Община
Сухиндол, приета с решение №271 по протокол №55 от 11.04.2017 г., изменяна и
допълвана. В протеста се поддържа, че при изготвянето и приемането на тази
наредба са допуснати нарушения на административно-производствените правила,
които са съществени. Сочи се, че е
нарушена разпоредбата на чл.2а от ЗНА /отм., в сила за периода на приемането на
наредбата/. Освен това, според прокурора е нарушена разпоредбата на чл.13 от
Указ №883/1971 г. за прилагане на ЗНА, тъй като липсва обществено обсъждане на
проекта за наредба. Алтернативно, прокурорът протестира разпоредбите на чл.33,
ал.1, т.17 и т.20 от процесната наредба като материално-правно
незаконосъобразни. В това отношение поддържа, че тези разпоредби противоречат
на чл.40, ал.1 от ЗГР, както и на чл.110, ал.2, т.1, 2 и 3 от ЗМДТ.
В съдебно заседание, участващия прокурор от ВТОП, поддържа протеста с
искането Наредбата да се отмени, като се присъдят на прокуратурата и сторените
по делото разноски.
Ответникът по жалбата – Общински съвет Сухиндол не взема
становище по протеста.
Във връзка с императивните изисквания на АПК, раздел ІІІ, гл.Х, съдът е
съобщил оспорването по реда на чл.181, ал.1 и 2 във вр.с чл.188 от АПК чрез
обявление в ДВ бр.105/18.12.2018г., чрез поставяне на копие от него на
определеното място в Административен съд-Велико Търново, като същото е
публикувано и на интернет страницата на ВАС. Няма присъединили се лица към
оспорването, нито встъпили като страни при условията на чл.189, ал.2 от АПК.
Великотърновският административен съд, тричленен
състав, като съобрази събраните доказателства, доводите на страните и след
проверка на обжалвания административен акт в оспорваните му части, приема за
установено следното:
Видно от протокол №55 за извънредното заседание на
Общински съвет – Сухиндол, проведено на 11.04.2007 г., в дневният ред е
включена една точка, според която следва да се приеме Наредба за определяне и
администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от общината. След
проведената дискусия е приета посочената Наредба единодушно от присъствалите 9
общински съветника. При приемането е съобразено становището на ПК „Законност,
бюджет и финанси, икономическо развитие и местно самоуправление“ и на ПК
„Общинска собственост, устройство на територията и туризъм“ към съвета.
Видно от протокол №9 за проведеното на 25.03.2008
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №72 на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА
и чл.9 от ЗМДТ е допълнено приложение №1 към чл.55 от Наредбата , като са
определени нови цени на услуги, добавени в приложението. Посоченото изменение е
направено по предложение на кмета на общината, входирано в деловодството на
съвета на датата на приемането му.
Видно от протокол №23 за проведеното на 27.01.2009
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение № 157 е изменена и допълнена
процесната Наредба с девет гласа за от присъствалите 9 общински съветника. С
решение №158 от същия протокол са изменени други разпоредби и е приета нова
алинея на разпоредбата на чл.51 от наредбата. И в този случай са гласували „за“
9 от присъстващите девет съветници. Видно е от преписката, че измененията и
допълненията са внесени и гласувани въз основа на предложение на кмета на
общината, депозирано в деловодството на съвета на 22.01.2009 г. Към
предложението е приложено становище на ПК „Законност, бюджет и финанси,
икономическо развитие и местно самоуправление“ и на ПК „Общинска собственост,
устройство на територията и туризъм“ към Общинския съвет, с които предложението
е подкрепено.
Видно от протокол №29 за проведеното на 24.04.2009
г. заседание на ОбС- Сухиндол, с решение №198 е изменена посочената Наредба,
като за това изменение са гласували всички 11 съветника. Видно е от
представената на съда преписка, че измененията са внесени и гласувани въз
основа на предложение на кмета на общината, депозирано в деловодството на
съвета на 23.04.2009 г. Към предложението е приложено становище на ПК
„Законност, бюджет и финанси, икономическо развитие и местно самоуправление“ и
на ПК „Общинска собственост, устройство на територията и туризъм“ към Общинския
съвет, с които предложението е подкрепено.
Видно от протокол №33 за проведеното на 29.06.2009
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение № 211 е допълнена процесната Наредба.
За това изменение са гласували девет от присъстващите девет общински съветници.
Съответно, видно от същият протокол с решение №212 отново е изменена и
допълнена тази Наредба, като и в този случай изменението е прието с гласовете
на деветимата присъстващи съветници. Най – сетне, при същите условия на това
заседание на общинския съвет е прието решение №213, с което е отменена т.14,4
на Приложение 1 към чл.55 от Наредбата. Както се констатира от представената
преписка, гласуваните изменения на Наредбата са въз основа на внесени
предложения от страна на кмета на общината, които са депозирани в деловодството
на Общинския съвет на 25.06.2009 г. Към всяко едно от предложенията са налични
становища на ПК „Законност, бюджет и финанси, икономическо развитие и местно
самоуправление“ и на ПК „Общинска собственост, устройство на територията и
туризъм“ към Общинския съвет, които подкрепят внесените изменения в Наредбата.
Видно от протокол №50 за проведеното на 29.09.2010
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №362 е изменена процесната Наредба,
като за изменението са гласували 9 от присъстващите 9 съветника. На същото
заседание при същия кворум и със същото мнозинство е прието и решение №369, с
което се изменя и допълва процесната Наредба. От представената преписка се
установява, че гласуваните изменения на Наредбата са въз основа на внесени
предложения от страна на кмета на общината, които са депозирани в деловодството
на съвета на 27.09.2010 г.
Видно от протокол №52 за проведеното на 10.11.2010
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №
376 са изменени две точки от Приложение 1 към чл.55 от Наредбата.
Решението е взето с 8 гласа „за“ и един глас против от присъствалите съветници.
От преписката се установява, че измененията са въз основа на внесено на
27.10.2010 г. предложение от кмета на Община Сухиндол.
Видно от протокол №56 за проведеното на 31.01.2011
година заседание на ОбС – Сухиндол, с решение № 396 е изменена и допълнена
процесната Наредба, като от десет присъствали съветници за измененията и
допълненията са гласували всички. От представената преписка се установява, че
гласуваното изменение на Наредбата чрез приемането на решение №396 е въз основа
на внесено предложение от страна на кмета на общината, което е депозирано в
деловодството на съвета на 26.01.2011 г.
Видно от протокол №12 за проведеното на 27.07.2012
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №85 е изменена и допълнена
разпоредбата на чл.33, ал.1 от процесната Наредба. За изменението и
допълнението са гласували осем от присъстващите осем съветници. От преписката
се установява, че тези изменения са гласувани въз основа на внесено предложение
от кмета на общината, което е заведено в деловодството на съвета на 24.07.2012
г. Предложението е подкрепено чрез становище на ПК „Законност, бюджет и
финанси, икономическо развитие и местно самоуправление“, ПК „Общинска собственост,
устройство, организация и развитие на територията и евроинтеграция“, ПК „Здравеопазване,
образование, култура, социални дейности, вероизповедания, закрила на детето и
спорт“ и ПК „Земеделие, гори, околна среда и туризъм“.
Видно от протокол №12 за проведеното на 5.10.2012
г. заседание на ОбС –Сухиндол, с решение №103 е изменена и допълнена процесната
Наредба. За приемане на измененията и допълненията са гласували 9 от общо
присъствалите 10 съветници, като един се е въздържал. От представената преписка
се установява, че процесните изменения са гласувани въз основа на предложение
на кмета на общината, което е представено в деловодството на съвета на
02.10.2012 г.Към предложението е налице положително становище на ПК „Законност, бюджет и финанси, икономическо
развитие и местно самоуправление“, ПК „Общинска собственост, устройство,
организация и развитие на територията и евроинтеграция“, ПК „Здравеопазване,
образование, култура, социални дейности, вероизповедания, закрила на детето и
спорт“ и ПК „Земеделие, гори, околна среда и туризъм“.
Видно от протокол №30 за проведеното на 19.12.2013
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №192 е изменена и допълнена
процесната Наредба. За измененията и допълненията са гласували всички 11
присъствали общински съветници. От представената на съда преписка се
установява, че измененията на нормативния акт са гласувани по предложение на
кмета на общината, депозирано в деловодството на Общинския съвет на 14.12.2013
г. Към предложението е налично положително становище на ПК „Законност, бюджет и
финанси, икономическо развитие и местно самоуправление“, ПК „Общинска
собственост, устройство, организация и развитие на територията и
евроинтеграция“, ПК „Здравеопазване, образование, култура, социални дейности,
вероизповедания, закрила на детето и спорт“ и ПК „Земеделие, гори, околна среда
и туризъм“.
Видно от протокол №46 за проведеното на 28.05.2015
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №313 е допълнена процесната Наредба,
като за изменението и са гласували всички десет присъстващи съветници. От
преписката се установява, че измененията на нормативния акт са гласувани по
предложение на кмета на общината, депозирано в деловодството на Общинския съвет
на 26.03.2015 г. Към предложението е налично положително становище на ПК
„Законност, бюджет и финанси, икономическо развитие и местно самоуправление“,
ПК „Общинска собственост, устройство, организация и развитие на територията и
евроинтеграция“, ПК „Здравеопазване, образование, култура, социални дейности,
вероизповедания, закрила на детето и спорт“ и ПК „Земеделие, гори, околна среда
и туризъм“.
Видно от протокол №10 за проведеното на 5.04.2016
г. заседание на ОбС- Сухиндол, с решение №64 е изменено приложение №1 към чл.55
от Наредбата. За изменението на нормативния акт са гласували 9 от присъстващите
девет съветника. Както се установява от преписката, измененията на нормативния
акт са гласувани по предложение на кмета на общината, депозирано в
деловодството на Общинския съвет на 30.03.2016 г. Представено е съобщение, видно от което е, че
в него са посочени какви изменения на Наредбата ще се приемат, изложени са
мотивите за приемането на измененията, целите им, очакваните резултати, и
анализът за съответствие с правото на ЕС. От приложената разпечатка – извадка
от електронната страница на общината се установява, че съобщението е
публикувано там на 18.03.2016 г. По преписката е налично и положително
становище за тези изменения, дадено от ПК „Законност, бюджет и финанси,
икономическо развитие и местно самоуправление“, ПК „Общинска собственост,
устройство, организация и развитие на територията и евроинтеграция“, ПК
„Здравеопазване, образование, култура, социални дейности, вероизповедания,
закрила на детето и спорт“ и ПК „Земеделие, гори, околна среда и туризъм“.
Видно от протокол №25 за проведеното на 31.07.2017
г. заседание на ОбС – Сухиндол, с решение №179 е изменена процесната наредба,
като е отменен чл.4, изменен е чл. 18, ал.2, отменени са разпоредбите на
чл.20а, ал.1, т.2 и ал.3, чл.23, ал.2, т.1,2 и 5, изменена е т.1,1 от Раздел
осми, отменени са т.14,5/14,5,1; 14,52 и 14,5,3 от Приложение 1. От преписката
се установява, че посочените изменения на Наредбата и отмяната на цитираните
разпоредби е станало по предложение на кмета на общината, в което е посочено,
че е мотивирано от предложение на Окръжната прокуратура във Велико Търново. От
приложената разпечатка – извадка от електронната страница на общината се
установява, че съобщението е публикувано там на 07.06.2016 г. Налице е
становище на посочените по-горе постоянни комисии, което е положително, както и
съобщение по чл.26, ал.2 от ЗНА. Впрочем по делото не е спорно, а и на страните
е известно, че по протест на заместник окръжния прокурор при ВТОП са били протестирани
разпоредбите на чл.4 и чл.23, ал.2, т.1,2 и 5 от посочената Наредба. Образувано
е АД №212/2017 г. по описа на АСВТ. От съдебния протокол за проведеното на
27.10.2017 г. заседание се установява, че е представен актуализиран текст на
процесната Наредба /с измененията, приети с посоченото по-горе решение/. При
това положение съдът е оставил без разглеждане протеста и е прекративл
производството по делото, като е аргументирано в определението, че е налице
оттегляне на оспорената част от нормативния акт. По делото не е постановено
решение по съществото на спора.
При така установената фактическа обстановка, съдът
прави следните изводи от правна страна:
Предмет на оспорване в настоящото съдебно
производство е Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и
цени на услугите, предоставяни от Община Сухиндол, приета с решение №271 по
протокол №55 от 11.04.2007 г., изменяна и допълвана. Тя е оспорена в цялост
поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените
правилаы като алтернативно са оспорени отделни нейни разпоредби поради
несъотвествието им с материалния закон.
Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да
подаде протест срещу акта, като по делото липсват данни оспорените разпоредби
да са отменени или изменени след подаване на протеста. Съгласно чл. 187, ал. 1
от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение
във времето. Протестът е подаден до компетентния да го разгледа съд, съобразно
уреденото в чл. 191, ал. 2 от АПК. Посочените обстоятелства обуславят процесуалната
допустимост на оспорването.
Разгледан по същество протестът е
основателен по следните съображения:
Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган,
като и измененията му също са приети от компетентен по степен, място и материя
орган. Според разпоредбата на чл. 21, ал.2 от ЗМСМА „В изпълнение на
правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения.“. Съгласно разпоредбата на чл.9 от ЗМДТ „Общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги.“
При първоначалното приемане на Наредбата, както и при нейните изменения
са спазени процесуалните условия на разпоредбата на чл.27, ал.4 и ал.5 вр. с
чл.21, ал.1, т.7 от ЗМСМА с оглед на констатирания от съда кворум и брой
гласували „за“ при първоначалното приемане на Наредбата, както и при приемането
на решенията за изменение и допълнение на разпоредби от Наредбата. В
протоколите е отразено и поименното гласуване на всеки от съветниците.
При първоначалното приемане на Наредбата обаче са допуснато съществени
нарушения на административно производствените правила, които са неотстраними
понастоящем – чл. 196 вр. с чл.146, т.3 от АПК.
Според разпоредбата на приложимата към момента на приемането на
Наредбата разпоредба на чл.2а от ЗНА „Лицата, за които възникват задължения или
ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото
приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до
представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за
масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ
начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят
предложения и възражения до съответния компетентен орган.“. От преписката се
установява, че въз основа на предложение на кмета на община Сухиндол, което е
входирано на 30.03.2007 г. е проведено извънредно заседание на 11.04.2008 г,
което се установява от представения протокол №55 от тази дата. При това никакви
данни за публикуването на проекта на Наредбата или за оповестяването му по друг
начин не са налични по делото, като очевидно не е спазен и едномесечният срок
по чл.2а от ЗНА, в който всички заинтересовани организации и лица имат
субективното право да правят предложения и да представят възражения. Посочената
норма цели охраняване на интересите на засегнатите от нормативните разпоредби
субекти и съобразяването от страна на издателя на административния акт на
направените предложения с оглед прилагането на принципите на публичност и
прозрачност. Посоченото компрометира процесуалната законосъобразност при
приемането на Наредбата в първоначалния и вид.
Процесуална незаконосъобразни са и измененията и допълненията на
посочената Наредба, които са приети с решения, както следва: №72 от 25.03.2008
г., № 157 от 27.01.2009 г., №198 от 24.04.2009 г., № 211, №212 и №213, и трите
от 29.06.2009 г., №362 от 29.09.2010 г.,
№ 376 от 10.11.2010 г., № 396 от
31.01.2011 г., №85 от 27.07.2012 г., №103 от 5.10.2012 г., №192 от 19.12.2013
г., №313 от 28.05.2015 г. В този случай не са спазени императивните разпоредби
на чл. 26, ал.2 и чл.28, ал.2 и ал.3 от ЗНА в приложимата им към момента на
приемането на тези решения редакция. Измененията на нормативен акт се
подчиняват на правилата, които се прилагат при приемането на изменяния и
допълван акт – арг. от чл.10, ал.2 от ЗНА и чл.79 от АПК. Липсата на
предоставянето на възможност на заинтересованите лица да заявят след
публикуване/разгласяване на проекта за изменение становище по него, както и
липсата на мотиви в този случай води до приложението на разпоредбата на чл.28,
ал.3 от ЗДНА в приложимата му редакция. Предложенията на кмета на общината, въз
основа на които е изменена и допълнена наредбата с посочените по –горе решения на
ответника по жалбата не съдържат мотиви, те не са публикувани на интернет
страницата на общината и по този начин от една страна заинтересованите от
проекта за нормативен акт субекти са лишени от правната възможност, предвидена
в чл.26, ал.2 от ЗНА, като от друга страна неспазването на посочените
разпоредби е нарушило принципите, прогласени в чл.26, ал.1 от ЗНА.
Съдът намира, че измененията и допълненията на процесната Наредба,
които са приети с решение №64 от 5.04.2016 г. е също процесуално незаконосъобразно.
Както се отбеляза, в този случай е налице съобщение, видно от което е, че в
него са посочени какви изменения на Наредбата ще се приемат, изложени са
мотивите за приемането на измененията, целите им, очакваните резултати, и
анализът за съответствие с правото на ЕС. От приложената разпечатка – извадка
от електронната страница на общината се установява, че съобщението е
публикувано там на 18.03.2016 г. Самото съобщение съдържа мотивите за
издаването на акта, които са лаконични, но налични. В него е възпроизведено и
предвиденото изменение на нормативния акт. Между приемането на решението и
публикуването на съобщението в електронната страница на общината е изминал
период по-дълг от изискуемият се такъв съобразно разпоредбата на чл.26, ал.2 от
ЗНА в приложимата и редакция. При това положение са спазени изискванията на
чл.26, ал.2 и на чл.28, ал.2 от ЗНА. Въпреки това, измененията, които са приети
чрез посоченото решение не са обнародвани по реда и начина, указан императивно
в разпоредбите на чл. 37, ал.3 и чл.39, ал.1, т.4 от ЗНА. Посоченото нарушение
е съществено, тъй като не става ясно от кой момент насетне тези изменения са в
сила. В съдържанието на самото решение, нито в протокола, част от който е това
решение не се установява този меродавен момент. При това положение за
адресатите на нормите, които са създадени с това изменение е неясно от кой
момент насетне те стават задължително правило за поведение. Извън тези
процесуални аргументи, съдът констатира и, че не е спазен материалният закон.
Според чл.6, ал.2 от ЗМДТ „За всички услуги и права, включително по ал. 3,
предоставяни от общината, с изключение на тези по ал. 1, общинският съвет
определя цена.“. При определянето на съответната цена приложимо е правилото на
чл.7, ал.1 от ЗМДТ според което „Местните
такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и
административни разходи по предоставяне на услугата.“. В процесният случай не
става ясно от мотивите към проекта за изменение на наредбата, нито от
становището на четирите ПК към ОбС какви
именно материално-технически и административни разходи са релевантни към
услугите, за които с изменението на наредбата се предвиждат цени за
предоставянето им, т.е. какви са пълните разходи на общината по смисъла на §1,
т.15 от ЗМДТ за формирането на себестойността на услугата, за която се
предвижда събирането на съответната цена. Посоченото неспазване на изискванията
на специалния закон прави измененията на процесната Наредба, приети с
посоченото решение на ОбС – Сухиндол противоречащи на материалния закон.
Най – сетне, незаконосъобразни са и измененията на процесната Наредба,
приети с решение № 179 от 31.07.2017 г., прието по протокол №25 от същата дата.
Съгласно приложимата редакция на нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА “В процеса по
изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с
гражданите и юридическите лица.“. Очевидно законът изисква още преди
изготвянето на проект за нормативния акт да се проведе или поне да се даде
възможност да бъдат проведени обществени консултации с бъдещите адресати на
нормите на съответния нормативен акт, като тази норма засилва гаранциите за
проявлението на принципите на откритост и съгласуваност. В конкретният случай
не е спазено и изискването на чл.28, ал.5 от ЗНА, тъй като липсва справка,
която да установява дали са постъпили предложения и становища и ако са
постъпили, какви са те и защо не са възприети. Посоченото изискване е
императивно и с оглед принципите, прогласени в разпоредбата на чл.26, ал.1 от
ЗНА касаят и случай, в който по проекта не са постъпили становища и
предложения. И в този случай важат аргументите на съда досежно неспазването на чл.
37, ал.3 и чл.39, ал.1, т.4 от ЗНА и значението на тези допуснати от ответника
по протеста процесуални нарушения.
Най – сетне, измененията на Наредбата чрез посоченото решение касаят
разпоредби, които изначално са незаконосъобразни, тъй като са приети в
нарушаване на правилото на чл.2а от ЗНА, приложимо към момента на приемането на
Наредбата, като няма как незаконосъобразно прието общо правило за поведение да
се измени законосъобразно от издалия тази разпоредба орган.
Следва протестът на прокурора да бъде уважен.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в
сила, същото следва да се обяви по начина, по който е обявен Правилника.
При този изход на делото в полза на Окръжна прокуратурата – Велико
Търново следва да бъдат присъдени сторените разноски в размер на 20 лева –
внесена такса за обнародване на оспорването в „Държавен вестник“.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен
съд – Велико Търново:
Р Е Ш
И:
ОТМЕНЯ Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и
цени на услугите, предоставяни в община Сухиндол, приета с решение на Общински
съвет – Сухиндол №271 по протокол №55 от 11.04.2017 г., изменяна и допълвана с
решения на Общински съвет – Сухиндол №72 от 25.03.2008 г., № 157 от 27.01.2009
г., №198 от 24.04.2009 г., № 211, №212 и №213, и трите от 29.06.2009 г., №362 от 29.09.2010 г., № 376 от 10.11.2010 г., № 396 от 31.01.2011 г.,
№85 от 27.07.2012 г., №103 от 5.10.2012 г., №192 от 19.12.2013 г., №313 от
28.05.2015 г., №64 от 5.04.2016 г., № 179 от 31.07.2017 г.
ОСЪЖДА Общински съвет - Сухиндол да заплати на Окръжна прокуратура
гр.Велико Търново разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва и протестира пред Върховен административен
съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.