Р Е Ш Е Н И Е
№ 647/8.11.2023г.
В
И М Е Т О Н А Н А Р О
Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД-гр. ПАЗАРДЖИК, ХII-ти касационен
състав, в публично съдебно заседание,
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ ПЕТРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ЕВА ПЕЛОВА
МАРИЯ ХУБЧЕВА
при секретаря Антоанета Метанова и в присъствието на прокурор Тихомир Гергов,
като разгледа докладваното от съдия Пелова КНАХД
№ 921 по описана съда за 2023г.,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на глава XII от Административно-процесуалния кодекс /АПК/,
вр.чл.63в от Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/.
Образувано
е по касационна жалба на директора на
Агенция за държавна финансова инспекция
/АДФИ/, чрез пълномощника – юрк. М., срещу Решение № 377/10.08.2023г.,
постановено по НАХД № 514/2023г., по описа на Районен съд – гр. Пазарджик, с
което е отменено наказателно постановление № 11-01-414 от 21.02.2023 г., издадено
от директора на АДФИ /НП/, с което на П.И.П., на основание чл.32, ал.1, т.1 от
Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ) за нарушение на чл.13 ал.3 т.1
във вр. с ал.2 т.1 от Закон за финансовото управление и контрол в публичния
сектор (ЗФУКПС), е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 200 лева.
В касационната жалба се релевират
съображения за неправилност на обжалваното въззивно решение, вследствие на
което същото следва да бъде отменено като незаконосъобразно и необосновано, постановено при допуснати
съществени нарушения на съдопроизводствените правила и несъответствие с материалния
закон. Сочи се, че при издаване на наказателното постановление са спазени изискванията
за неговото съдържание, както и, че РС-гр. Пазарджик неправилно е приел, че при провеждане на
административнонаказателното производство са допуснати съществени процесуални
нарушения. Прави се искане за отмяна на обжалваното
решение, както и за присъждането на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни
инстанции.
В
съдебно заседание касатора – редовно призован, не се явява и не изпраща
процесуален представител. В депозирано писмено становище поддържа касационната
жалба.
Ответникът по касационната
жалба -
редовно призован, не изпраща
процесуален представител. В представено писмено становище излага
съображения за правилност и законосъобразност на постановеното от РС-гр.
Пазарджик решение, моли същото да бъде оставено в сила, претендира разноски,
съгласно представен списък.
Прокурора при Окръжна прокуратура
– гр. Пазарджик счита, че обжалваното решение е правилно и законосъобразно,
моли да бъде оставено в сила.
Съдът,
като прецени събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните,
намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационната
жалба е подадена в срока по чл.211 от АПК
и се явява ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА,
а по същество НЕОСНОВАТЕЛНА.
За
да постанови решението си, първоинстанционният съд е събрал като доказателства по
делото показанията на св. Коцева и Динчева, ведно с писмените доказателства,
представени с наказателното постановление.
Пред
настоящата инстанция не са ангажирани нови писмени доказателства.
Съдът, като извърши служебна проверка, по реда на чл.218, ал.2 от АПК, намира, че обжалваното
решение е валидно и допустимо, постановено по отношение на акт, подлежащ на съдебен
контрол, от компетентен съд, в рамките на правомощията му, в съответствие с приложимите
материално-правни норми. Не е налице съществено нарушение на процесуалните правила.
Установена е следната фактическа
обстановка:
Община Пазарджик попада в обхвата
на държавната финансова инспекция като бюджетна организация по смисъла на чл.
4, т. 1 от ЗДФИ. Общината се управлява и представлява от Т.П. - кмет от
13.11.2007 г. Със Заповед № 1231/10.06.2019 г. във връзка с отсъствието му, и
на основание чл. 39, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА) кметът определил ответника по касационната жалба П.П. - заместник-кмет на Община Пазарджик, да го
замества на 12-ти, 13-ти и 14-ти юни 2019 г. вкл., с всички произтичащи от това
права и задължения.
Съгласно разпоредбата на чл. 2,
ал. 2, т. 1 от ЗЗФУКПС по смисъла на този закон организации от публичния сектор
са бюджетните организации по смисъла на Закона за публичните финанси (ЗПФ),
както и общинските предприятия по смисъла на Закона за общинската собственост
(ЗОС). Параграф 1, т. 5 от ДР на ЗПФ съдържа легална дефиниция на понятието
„бюджетни организации“ - всички юридически лица, чиито бюджети се включват в
държавния бюджет, в бюджетите на общините, в бюджетите на
социалноосигурителните фондове, както и всички останали юридически лица, чиито
средства, постъпления и плащания се включват в консолидираната фискална
програма по силата на нормативен акт или по реда на чл. 171 от ЗПФ. В този
смисъл Община Пазарджик представлява бюджетна организация по смисъла на ЗПФ и
като такава е организация от публичния сектор по чл. 2, ал. 2, т. 1 от ЗФУКПС и
съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗФУКПС задължена да прилага разпоредбите на закона.
Според § 1, т. 8 от ДР на ЗФУКПС „ръководители“ са лицата, управляващи
организациите по чл. 2, изпълняващи ръководни функции и носещи управленска
отговорност. „Лице отговорно за счетоводните записвания“, съгласно § 1, т. 14
от ДР на ЗФУКПС, е лицето, съставител на финансовия отчет по смисъла на Закона
за счетоводството и организиращо финансовата дейност и контрата върху
направените счетоводни записвания. В чл. 4, ал. 1 от ЗФУКПС е регламентирано,
че ръководителите на организациите по чл. 2 от същия закон (организациите от
публичния сектор) отговарят за определяне на целите на организациите,
идентифициране на рисковете за постигането им и за въвеждане на адекватни и
ефективни системи за финансово
управление и контрол в съответствие с изискванията на този закон. Съгласно чл.
13, ал. 1 от ЗФУКПС, ръководителите на организациите по чл. 2 осигуряват
контролни дейности, включващи писмени политики и процедури, създадени да дават
разумна увереност, че рисковете са ограничени в допустимите граници, определени
в процеса на управление на риска. Контролните дейности се прилагат на всички
нива в организацията и трябва да включват най-малко разписаните в чл. 13, ал. 3
от ЗФУКПС такива, включително по т. 1 - система за двоен подпис, която не
разрешава поемането на финансово задължение или извършването на плащане без
подписите на ръководителя на организацията по чл. 2 и на лицето, отговорно за
счетоводните записвания.
В хода на извършената финансова
инспекция на Община Пазарджик били представени документи, от които било
установено, че в периода от 01.01.2019 г. до 31.12.2019 г. действат Вътрешни
правила за осъществяване на бюджетен процес, предварителен контрол и системата
на подпис, утвърдени със Заповед № 00-Р-1/30.01.2017 г. на кмета на общината,
отменена със Заповед № 1895/25.09.2020 г. В раздел ІІ на утвърдените Вътрешни
правила за осъществяване на бюджетен процес, предварителен контрол и системата
на двойния подпис, действащи в периода от 01.01.2018 г. до 25.09.2020 г., било посочено,
че настоящата система регламентирала одобряване, разделяне на отговорностите,
система за двоен подпис, предварителен контрол за законосъобразност, правила за
достъп до активите и информацията и др. В цитираните правила било отразено, че
системата за двоен подпис се осъществявала от кмета на общината и директор
дирекция ФСДУС, а предварителният контрол се упражнявал от финансов контрольор
или от други лица, определени от кмета на общината. Регламентирано било, че
тези Вътрешни правила и процедури съставляват част от системата за финансово
управление и контрол, по следните контролни дейности: Бюджетен процес;
Предварителен контрол и Система на двойния подпис. Разписано било, че
„Предварителен контрол“- представлява превантивна 4 контролна дейност, при
която преди вземането/извършването на всички / решения/действия се извършва
съпоставяне с изискванията на законодателството, за да се гарантира тяхното
спазване и се осъществява чрез проверки, резултатите от които се документират.
Въз основа на резултатите от проверките лицата, на които е възложено
извършването на предварителния контрол, писмено изразяват мнение относно
законосъобразността на съответните решения/действия. Предварителният контрол
при поемането на задължения и извършване на разход се осъществявал от
финансовия контрольор на общината (а при негово отсъствие от лице определено
със заповед на кмета на общината). Финансовият контрольор проверявал
документите преди вземане на решение за поемане на задължение или извършване на
разход и това действие предшествало полагането на двойния подпис. Процесът на
предварителния контрол се регистрирал от финансовия контрольор чрез попълване
на контролен лист. Предварителният контрол преди поемане на задължение се
извършвал върху всички документи (договор, споразумение, анекс към договор,
фактура и др.), които след извършване на процедурата на двойния подпис, ще
породят задължение за Община Пазарджик към други лица и включва разписани
проверки, които следва да се извършат.
За „Система на двойния подпис“
било разписано, че представлява контролна дейност, при която поемането на
финансово задължение и извършването на всеки разход не може да се осъществи без
полагане подписите на ръководителя и на директор на дирекция ФСДУС (или друго
физическо лице на икономическа длъжност, на което е делегирано това право)
върху съответните документи.
В хода на финансовата инспекция
била изискана информация от Община Пазарджик, като в отговор било получено
писмо изх. № 11-00-113-002/29.03.2022 г. от кмета на общината, в което било
посочено, че във връзка с прилагането на системата на двоен подпис при
поемането на финансови задължения в периода от 01.01.2018 до 25.09.2020 г. не
са делегирани права за полагане на подпис на друго физическо лице на
икономическа длъжност в Община Пазарджик. Гореустановеното от финансовите
инспектори довело до извода, че ръководителят на организацията от публичния
сектор е осигурил контролни 5 дейности, включващи писмени политики и процедури
за предварителен контрол за законосъобразност, както и за прилагането на
система за двоен подпис. При извършената проверка относно спазване на
бюджетната, стопанската и отчетната дейност по отношение на проведените от
общината процедури за възлагане на обществени поръчки за дезинфекция,
дезакаризация, дезинсекция и дератизация в периода от 01.01.2019 г. до
31.12.2019 г., в т.ч. изпълнение на сключените договори и документална
обоснованост на извършените плащания било установено, че на 12.06.2019 г. зам. кмета
подписал за възложителя Община Пазарджик Договор peг. № 495/12.06.2019 г., сключен с „Дие Ен Си Контрол“ ЕООД гр. Пазарджик,
съгласно който Общината възлагала, а дружеството-изпълнител приемало да изпълни
на свой риск срещу възнаграждение услуги по открита и канална дератизация на
обекти на територията на гр. Пазарджик и почивна база „Слънчева поляна“ в
местност „Широка поляна“, община Батак, разположена на 85 км от гр. Пазарджик,
както следва: - двукратна канална дератизация на 900 бр. отводнителни шахти на
територията на гр. Пазарджик - първа обработка в периода 01.06.2019 г. -
15.07.2019 г. и втора обработка в периода 15.09.2019 г. - 31.10.2019 г. при
поставяне на минимум два броя отровни хранителни примамки (ОХП) на шахта; -
двукратна полева дератизация на открити тревни площи в парк „Острова“, парк
„Минерална баня“, парк „Градска градина“, парк „Стадиона“ и почивна база
„Слънчева поляна“ с обща площ 151.139 дка - първа обработка в периода
01.06.2019 г. - 15.07.2019 г. и втора обработка в периода 15.09.2019 г. -
31.10.2019 г. при поставяне на минимум четиридесет броя отровни хранителни
примамки (ОХП) на дка. Договорът влизал в сила от датата на подписването и е с
продължителност 360 дни, а стойността му е в размер на 15 728.00 лв. без ДДС
(18 873.60 лв. с ДДС). Той бил подписан за възложителя- зам.кмета П.П., определен да замества кмета на Община
Пазарджик съгласно цитираната по-горе заповед в периода 12-14 юни 2019 г.
включително, като със сключването му били поети финансови задължения на
стойност 18 873.60 лв. с ДДС. Под подписа на заместник-кмета бил положен подпис
на лице от дирекция, „ПAO“, без да е посочено конкретно
име и длъжност, както и в какво качество лицето е подписало договора.
С писмо вх. №
11-00-146/31.03.2022 г. било изискано обяснение от ответника по касация кое е
длъжностното лице от дирекция, „ПАO“, чийто
подпис е положен на договора и на какво основание е положен неговият подпис,
както и по какви причини финансовите задължения по договора са поети само с
неговия подпис и без подписа на лицето, отговорно за счетоводните записвания (в
случая - без подписа на директора на дирекция „ФСДУС“). В отговор на което на ел.
поща на финансовия инспектор били изпратени сканирани копия от Договор №
495/12.06.2019 г. с приложен контролен лист № 2264/12.06.2019 г., подписан от
финансов контрольор и длъжностна характеристика за длъжността, подписана на
19.02.2018 г. от юрисконсулт в дирекция
„ПАО“. Изпратените документи били съпроводени с писмено становище относно
поисканата информация, в което гл. юрисконсулт уведомявал заместник-кмета, че
договор № 495/12.06.2019 г. е съгласуван от Д. Л. - юрисконсулт в дирекция
„Правно-административно обслужване“ при Община Пазарджик, на основание
Длъжностна характеристика - раздел V „Преки
задължения“, т.5 - Да съгласува заповеди на кмета и договори с други субекти, като
е посочено, че към договора е приложен контролен лист № 2264/12.06.2019 г. от
финансовия контрольор на Общината. Установено било, че върху Договор №
495/12.06.2019 г. бил положен подпис на юрисконсулт в дирекция ,ПАО“ при Община
Пазарджик, на което съгласно длъжностната характеристика били вменени
задължения, в т.ч. съгласуването на договори, поради което било прието, че
подпис на юрисконсулта имал съгласувателен характер, а приложеният контролен
лист към договора удостоверявал осъществен от финансовия контрольор
предварителен контрол за законосъобразност чрез документиране на извършените
проверки преди поемането на задължението по него и изразяването на мнение, че
съответното задължение може да бъде поето. По този начин е приложена
разписаната в чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС контролна дейност, включваща
политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност, като по
смисъла на §1 т. 16 от ДР на ЗФУКПС
„предварителен контрол за законосъобразност“ са всички проверки на
документа, факта и обстоятелства, свързани с предоставяне на увереност за
спазване на приложимото законодателство, вземе решение или да се извърши
действие от страна на ръководителите на организациите по чл.2 и този контрол се
извършва от финансови контрольори и/или от други лица, определени от
ръководителите на организациите по чл. 2. „Предварителният контрол за
законосъобразност“, осъществен чрез изготвянето на контролен лист и „Системата
на двоен подпис“ са две отделни контролни дейности по смисъла на ЗФУКПС, както
и съгласно утвърдените от кмета на Община Пазарджик Вътрешни правила за
осъществяване на бюджетен процес, предварителен контрол и извършване на
процедурата на двойния подпис, ще породят задължение за Община Пазарджик към
други лица. Затова инспектора, извършващ финансовата ревизия приел че
сключеният договор бил подписан единствено от ръководителя на Общината в лицето
на зам. кмета и без подпис на директора на дирекция „ФСДУС“, определен да
полага подпис заедно с ръководителя във Вътрешните правила, действащи в общината.
По този начин била нарушена разпоредбата на чл. 13, ал. 3, т. 1 във връзка с
чл. 2, ал. 2, т. 1 от ЗФУКПС. Нарушението било установено при извършване на
финансова инспекция на Община Пазарджик, възложена със Заповед № ФК-10-
212/01.03.2022 г. на директора на АДФИ, започнала на 02.03.2022 г. и приключила
на 18.05.2022 г. Нарушението било установено на 27.04.2022г., което било
отразено и в съставения Констативен протокол. До нарушителя била изпратена
покана за съставяне и връчване на АУАН на 05.05.2022 г., приета в Община
Пазарджик. На указаната в поканата дата - 12.05.2022 г. нарушителят не се явил,
поради което АУАН против него бил съставен на основание чл.40 ал.2 от ЗАНН в
отсъствие на нарушителя, след което на 18.05.2022 г. бил изпратен в Община
Пазарджик за връчване на основание чл.43 ал.4 от ЗАНН. Тъй като не били върнати
екземпляри от подписания АУАН, нито били върнати в цялост поради невъзможност
за връчване, на 07.11.2022 г. документите били върнати обратно на АДФИ. С
резолюция на актосъставителя върху АУАН АНП било спряно на основание чл.43 ал.6
от ЗАНН. Със съдействието на органите на ОДМВР- Пазарджик АУАН бил предявен и
връчен срещу подпис на жалбоподателя на 16.01.2023 г. В срока по чл.44 ал.1 от ЗАНН срещу съставения АУАН били подадени писмени възражения от жалбоподателя, които
касационния жалбоподател приел за неоснователни, и на 21.02.2023 г. издал
обжалваното пред РС-гр. Пазарджик НП.
При вярно
установена фактическа обстановка, контролирания съд е направил верни правни
изводи. Касационната инстанция споделя правните съображения, изложени в
обжалваното решение, което намира за правилно и законосъобразно.
Разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН установява сроковете, в които може да се
състави акт за установяване на административно нарушение, тяхното начало се
определя спрямо откриването на нарушителя и извършването на нарушението, в нея
са определени и сроковете за издаване на наказателното постановление. Общият
срок относно съставянето на акта е тримесечен спрямо откриване на нарушението и
едногодишен срок от извършването му, а за постановлението - шестмесечен от
съставяне на акта. Тези срокове са преклузивни, т. е. процесуалноправни и
изтичането им е абсолютна пречка да се образува административнонаказателно
производство /АНП/, респ. абсолютно основание вече образуваното да се прекрати.
С изтичането им се погасява правото на субектите, оправомощени от закона да
осъществяват наказателното преследване - актосъставителят да състави акта, а административнонаказващият
орган да издаде наказателното постановление.
Съгласно разпоредбата на
чл.34, ал.3 от ЗАНН образуваното административно наказателно производство се прекратява, ако не
е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта.
От приложения по делото АУАН е видно, че същият е съставен на 12.05.2022 г., съответно
6-месечния срок за
съставяне на НП изтича на 13.11.2022 г. АНП е било спряно на 07.11.2022 г. с
отбелязване върху акта на обстоятелството по чл.43 ал.6 от ЗАНН, като към този
момент от шестмесечния срок са изтекли 5 месеца и 15 дни. От момента на
връчване на АУАН на ответника по касационната жалба - 16.01.2023 г. АНП е било
възобновено, и оттогава продължава да тече срокът по чл.34 ал.3 от ЗАНН. При
направеното елементарно изчисление се установява, че остатъка от срока в който
е следвало да бъде издадено НП е 30.01.2023 г., а последното е издадено на
21.02.2023 г., т. е. след изтичане на срока по
чл.34, ал.3 от ЗАНН. Срока продължава да
тече от момента на извършване на действието, на което основание АНП е било
спряно – а именно връчване на АУАН, който не може да бъде обвързан нито с
получаване на по-късен етап на доказателствата за връчване на акта, нито с
времевия период, в който съответното длъжностно лице ще възобнови АНП,
съответно касатора ще издаде НП, а започва да тече от момента на надлежното
съобщаване на акта. Направеният извод от страна на въззивния съд за нарушение разпоредбата
на чл.34, ал.3 от ЗАНН е правилен. Издаването на наказателно постановление след
изтичане на предвидените в чл. 34 от ЗАНН срокове е съществено нарушение на
процесуалните правила, за което обстоятелство съдът следи служебно и не е необходимо
да се произнася по същество на спора, тъй като това нарушение е абсолютно
основание за отмяна на НП като незаконосъобразно. Касационната инстанция се
солидаризира изцяло с мотивите на районния съд, поради което и на основание
чл.221, ал.2 от АПК не намира за нужно да ги повтаря.
При този
изход на спора, на ответника по касационната жалба се дължат разноски, съгласно
представения списък, представляващи адвокатско възнаграждение, които не са в
прекомерен размер, съгласно разпоредбата на чл.18, ал.2, вр. чл.7, ал.2, т.1 от
Наредба № 1 от
9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
С тези
аргументи, касационната инстанция намира, че обжалваното решение не подлежи на отмяна
по чл.348, ал.1 от НПК, вр.чл.63в от ЗАНН и като правилно следва да бъде оставено
в сила.
Водим от
горното и на основание чл.221, ал.2 от АПК, АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД-гр. ПАЗАРДЖИК, ХII-ти касационен състав
Р Е
Ш И:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 377/10.08.2023г.,
постановено по НАХД № 514/2023г., по описа на Районен съд – гр. Пазарджик.
ОСЪЖДА Агенция
за държавна финансова инспекция да заплати на П.И.П. сумата от 400 лева,
представляващи разноски за адвокатско възнаграждение.
РЕШЕНИЕТО е
окончателно и не подлежи на обжалване и протестиране.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/ 2.
/п/