РЕШЕНИЕ
№
гр. Русе, 06.07.2020
г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд - Русе, V - ти състав, в публично заседание на 11 юни през
две хиляди и двадесета година, в състав:
СЪДИЯ: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА
при
секретаря БИСЕРКА ВАСИЛЕВА като
разгледа докладваното от съдия ВЪРБАНОВА административно дело № 417 по описа за 2019 година, за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във
връзка с чл. 33а от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП).
Образувано е по жалба на „Ханибал агро“ ЕООД, със
седалище: с. Пиргово, община Иваново, област Русе против Заповед № РД 46-139 от
28.02.2018 г., издадена от Министъра на земеделието, храните и горите, с която
е одобрен окончателният специализиран слой „Площи, допустими за подпомагане“
(ПДП) за Кампания 2017 г. като част от Система за идентификация на земеделските
парцели, който е актуализиран за 2017 г. чрез дешифрация на нова цифрова
ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2017 г.,
отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени през годината от
страна на Технически инспекторат към ДФЗ-РА и областните и общински структури
на МЗХГ, както и чрез проверка на получени възражения срещу обхвата на
специализирания слой „Площи, допустими за подпомагане“, одобрен със Заповед №
РД 46-428 от 13.12.2017 г. на Министъра на земеделието, храните и горите.
Заповедта се обжалва в частта й по т. I, с която заявени
от жалбоподателя за подпомагане парцели/или части от тях/ в землището на с.
Пиргово, община Иваново, област Русе, са определени като площи, извън
окончателния специализиран слой „Площи, допустими за подпомагане“, а именно
това са парцел с идентификатор 56397-202-6-1 със заявена площ от 2,18 ха, от
които определени като недопустими 2,18 ха; парцел с идентификатор 56397-202-7-1
със заявена площ от 1,91 ха, от които определени като недопустими 1,84 ха и
парцел с идентификатор 56397-923-13-1 със заявена площ от 0,73 ха, от които
определени като недопустими 0,71 ха.
В жалбата се съдържа оплакване за нищожност на
заповедта в оспорената част, като постановена от некомпетентен орган в
противоречие с материалноправните разпоредби и при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила.
Прави се искане да се прогласи нищожността на
заповедта в оспорената й част.
Претендира се и присъждане на направените деловодни
разноски.
Ответникът в производството – Министърът на
земеделието, храните и горите чрез процесуалния си представител, в представен
по делото писмен отговор (л. л. 18 – 22 от делото), в съдебно заседание в хода
по същество на делото и в представената по делото писмена защита, изразява
становище за неоснователност на оспорването. Моли съда да постанови решение, с
което да отхвърли жалбата като неоснователна. Претендира и присъждане на
юрисконсултско възнаграждение.
По фактите
Жалбоподателят е регистриран като земеделски стопанин
с УРН 662021, като за Кампания 2017 г. е подал Заявление за подпомагане с вх.
№: 18476090/21.03.2017 по схеми и мерки за подпомагане, декларирайки съответна
площ (л. л. 182 – 195 от делото).
Със Заповед № РД 46-428 от 13.12.2017 г. Министърът на
земеделието, храните и горите, на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА, чл. 16б, ал. 1
от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане,
достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол (Наредба
№ 105/2006 г.), е наредил одобряването на проекта на специализирания слой
„Площи, допустими за подпомагане“ за Кампания 2017 г. (л. л. 7 – 9 от
преписката). В раздел IV от нея е дал възможност на земеделските стопани да се
запознаят с този проект и в срок до 05.01.2018 г. включително да направят
възражения за включване или невключване на определени физически блокове или
части от тях в специализирания слой.
Жалбоподателят е подал възражение на 03.01.2018 г.
против одобрения проект на специализирания слой с описани общо три парцела - с идентификатор 56397-202-6-1 със заявена площ
от 2,18 ха, от които определени като недопустими 2,18 ха; парцел с
идентификатор 56397-202-7-1 със заявена площ от 1,91 ха, от които определени
като недопустими 1,84 ха и парцел с идентификатор 56397-923-13-1 със заявена
площ от 0,73 ха, от които определени като недопустими 0,71 ха (л. 10 от
преписката).
С обжалваната Заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г., на
основание чл.25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП и
чл. 16г, ал.4 от Наредба № 105/2006 г., Министърът на земеделието, храните и
горите е одобрил окончателния специализиран слой „Площи, допустими за
подпомагане“ (л. л. 3 и 4 от преписката).
Налице са данни, че е било обезпечено правото
на жалбоподателя на участие в производството по изготвяне и утвърждаване на
специализирания слой за Кампания 2017 г. Разпоредбите на Наредба № 105 от 2006
г. специално регламентират начините и формите на участие на заинтересованите
лица в производството. Съгласно правната норма на чл. 16б от Наредба № 105/2006
г., след приключване на обновяването по някой от изрично уредените способи по
чл. 15, ал. 1, т. 1 и 2 одобрява със заповед проекта на специализирания слой,
която се публикува на интернет страницата на министерството с поясняване на
възможността за запознаване и подаване на възражения (л. л. 48 – 56 от делото).
Актуализацията на СИЗП и на специализирания слой ПДП
за Кампания 2017 г. е извършена вкл. чрез теренни проверки, включително на
физическите блокове, в които има заявени площи извън актуалния към момента на
кандидатстване „допустим слой“, съгласно Заповед № РД 09-614 от 04.08.2017г. на
Министъра на земеделието, храните и горите, като на интернет страницата на
Министерството е бил публикуван и Индикативен график за извършване на теренни
проверки за област Русе (л. л. 57 – 78 от делото).
По делото е представен Протокол от специализирана
теренна проверка на място № RSE-05-MG-13723 от 24.10.2017 г. за извършена проверка
на 01.10.2017 г. в
землището на с. Пиргово, община Иваново, област Русе, ЕКАТТЕ 56397 (л. л. 24 –
41 от делото). В протокола в графата „Метод“ по отношение на физическите блокове,
в които се намират процесните парцели, предмет на оспорване, е записано, че
теренната проверка е извършена чрез GPS и визуален /за 56397-923/, а в графата
„Причини за недопустимост“ е посочено, че към момента на проверката във ФБл
няма над 70 % живи растения, както и че площта е неизползваема/пустееща земя, като
в предходната графа са описани конкретно имената на файловете с направените по
време на проверката снимки на терена. Снимките са представени по делото в
разпечатан вид (л. л. 42 - 46 от делото).
С оглед направено от жалбоподателя доказателствено искане, съдът е допуснал
две съдебни експертизи - съдебно-техническа експертиза (л. л. 179 - 181) и
съдебно-агрономическа (л. л. 156 – 162 от делото).
В настоящото производство жалбоподателят навежда единствено доводи за
нищожност на заповедта в оспорената й част, като счита същата за постановена от
некомпетентен орган, както и при допуснати съществени процесуални нарушения,
конкретно се твърди, че направените теренни проверки се явяват непълни,
необстойни и не биха могли да бъдат критерий за това дали конкретно заявените
от „Ханибал агро“ ЕООД площи попадат в специализирания слой или не. Отделно от
това навежда довод и за противоречие на заповедта в оспорената й част с
материалноправни разпоредби, като счита, че в случая заявените парцели са
отговаряли на основанията за допустимост, посочени в чл. 5 от Наредба № 2 от 17.02.2015
г. /отм./.
По правото
Според разпоредбата
на чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието
на административния акт с материалния закон се преценява към момента на
издаването му.
Жалбата е подадена от лице, разполагащо с правен
интерес, чието възражение срещу обхвата на специализирания слой „Площи,
допустими за подпомагане“ за Кампания 2017 г. не е уважено, срещу подлежащ на
обжалване индивидуален административен акт (вж. указанията по т. 2 от Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. на ВАС по т.
д. № 1/2015 г.), като на основание чл. 149, ал. 5 от АПК, административните
актове могат да се оспорват с искане за обявяване на нищожността им без
ограничение във времето. Поради изложеното жалбата се явява процесуално допустима.
Разгледана по същество, тя е неоснователна.
Според правната доктрина
незаконосъобразността на административните актове има две проявни форми -
нищожност и унищожаемост.
Нищожността се отнася до валидността на
административното волеизявление. При нищожните актове допуснатата
незаконосъобразност е свързана с липса на правообразуващ елемент. Поради
изначалното наличие на такъв сериозен недостатък, водещ до недействителност на
волята на органа, се приема, че нищожният акт никога не е съществувал в
правната действителност.
Ето защо, в административното право е въведен принципът, че всеки засегнат
може да се позове на нищожността на акта във всеки един момент, а искане за
обявяване на един акт за нищожен може да се подава без ограничения във времето
(арг. от чл. 149, ал. 5 от АПК).
Доколкото в АПК не съществуват изрично
формулирани основания за нищожност на административните актове, съдебната
практика и теория са възприели критерия, че такива са петте основания за
незаконосъобразност по чл. 146 от АПК, но само тогава, когато нарушенията са
особено съществени. Или, нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова
съществен порок, че актът изначално от момента на издаването му не поражда
правните последици, към които е насочен.
Предвид горното и с оглед на всеки един от
възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните
критерии кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост:
1. Всяка некомпетентност винаги е
основание за нищожност на акта.
2. Порокът във формата е основание за
нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса
на форма и оттам - на липса на волеизявление.
3. Съществените нарушения на
административнопроизводствените правила са основания за нищожност само, ако са
толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление.
4. По правило, нарушенията на материалния
закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност,
поради което нищожен на посоченото
основание би бил само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е.
не е издаден на основание на нито една правна норма и същевременно засяга по
отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или
предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на
каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде
акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание.
5. Превратното упражняване на власт е
порок, водещ само до незаконосъобразност като правило и само ако преследваната
цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.
Относно компетентността на
органа-издател на частично оспорения акт
Според чл. 30 от ЗПЗП за изпълнение на
функциите на Разплащателна агенция се създава Интегрирана система за
администриране и контрол (ИСАК), която се състои от отделни системи, определени
в ал. 2, като една от тях е и Системата за идентификация на земеделските
парцели - чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП, която се създава и поддържа от Министерството на земеделието, храните и
горите - чл. 30, ал. 4, т. 2 от ЗПЗП. В изпълнение на законовата делегация по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП министърът на земеделието, храните и горите е издал и Наредба № 105,
според § 4 от заключителните й разпоредби.
СИЗП и данните, включени в нея, са посочени в чл. 33 от ЗПЗП. Според ал. 4 на
същата норма данните в СИЗП се актуализират ежегодно чрез дешифриране
(компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на
специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на
резултатите от проверките на място по чл. 37 от ЗПЗП. Специализираните
теренни проверки на референтни парцели се извършват след уведомяване на
бенефициентите при условия и по ред, определени с наредбата по чл. 30, ал. 6.
В чл.
33а, ал. 1 от ЗПЗП, в относимата към процесната заповед редакция, е
разписано правомощието на Министерството на земеделието, храните и горите да
създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане",
който включва площите, допустими за подпомагане във всеки физически блок, въз
основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40 от ЗПЗП, а това е Наредба №
2 от 17.02.2015 г. /отм./.
В чл.
33а, ал. 2 от ЗПЗП, в относимата към процесната заповед редакция, е посочено, че данните в
СИЗП, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой „Площи,
допустими за подпомагане“, се обновяват ежегодно чрез дешифриране (компютърно
разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани
теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от
проверките на място по чл. 37 с цел отразяване на
реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се
одобрява със заповед на министъра на земеделието, храните и горите по ред,
определен в наредбата по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП.
От този преглед на относимата нормативна уредба следва, че Заповед № РД
46-139 от 28.02.2018 г. на Министъра на земеделието, храните и горите е
издадена от компетентен орган.
Не са налице
твърдяните пороци във формата на акта.
Порокът във формата
е основание за нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се
приравнява на липса на форма, и оттам на липса на волеизявление.
Заповедта е издадена
в писмена форма, а съдържанието й е абсолютно разбираемо, поради което и този
порок не е налице.
С оглед спецификата на
административния акт, а именно с него да бъде одобрен окончателният
специализиран слой „Площи, допустими за подпомагане“ за територията на цялата
страна обективно не е възможно в самата заповед да бъдат излагани детайлни
аргументи по отношение на всеки отделен парцел. Следва също така да се обърне
внимание, че по своята същност със заповедта се одобрява „допустимия слой“ и то
не по искане на заинтересовано лице, а по силата на закона, поради което
невключването на определен парцел в слоя ПДП не съставлява отказ на органа,
който отказ следва да бъде изрично мотивиран. Достатъчно е административната
преписка да съдържа данни и доказателства за начина, по-който е определен
специализираният слой „Площи, допустими за подпомагане“, включително чрез
посочване на изключените от слоя площи, като от тези доказателства да може да
се направи извод за причините, поради които дадени площи не са попаднали в
одобрения слой.
В този смисъл е и установената съдебна практика на Върховния
административен съд, изразена в Решение № 8396 от 5.06.2019 г. на ВАС по адм.
д. № 5391/2017 г., IV о.; Решение № 8511 от 6.06.2019 г. на ВАС по адм. д. №
5870/2018 г., IV о.; Решение № 6577 от 18.05.2018 г. на ВАС по адм. д. №
4415/2017 г., IV о.; Решение № 5572 от 12.04.2019 г. на ВАС по адм. д. №
5263/2017 г., IV о. и др.
По отношение на твърдените от страна на жалбоподателя нарушения на
процедурата, както и противоречие на заповедта в оспорената й част с
материалния закон, следва да се посочи следното:
Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност
само ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на
волеизявление.
От заповедта, с която е открита процедурата по
одобряване на СС, включително и тази, с която той е одобрен, се установява, че
редът за издаването й, предвиден в чл. 16б от Наредба № 105, в
приложимата редакция, включително и реда предвиден в чл. 16г от същата наредба, в посочената редакция,
е бил спазен.
При издаването на
заповедта не е допуснато нарушение на
материалния закон, което да е толкова съществено, че да обуславя нищожност
на заповедта в оспорената й част.
По правило
нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а
не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само
този акт, който изцяло е лишен от законова опора, т. е. не е издаден на
основание на нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин
своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в
приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание, и на
възможност за който и да е орган да издаде акта с такова съдържание би довела
до нищожност на посоченото основание. В конкретния случай това не е така, защото
в заповедта в обжалваната й част са посочени правните основания за издаването й.
Заповедта не е
издадена и в противоречие с целта на
закона.
Министърът на
земеделието и храните не е издал заповедта при превратно упражняване на власт,
което е видно от мотивите на заповедта и посочените в нея фактически и правни
основания.
По изложените
съображения жалбата с твърдения за нищожност е неоснователна и ще следва да се
отхвърли.
По разноските
С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 4
от АПК, във връзка чл. 78, ал. 8 от ГПК и чл. 24 от Наредбата за заплащане на
правната помощ, в полза на ответника по жалбата следва да бъде присъдено
юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 (сто) лева.
Така мотивиран и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК,
съдът
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ оспорването по жалбата на „Ханибал агро“ ЕООД, със седалище: с. Пиргово, община Иваново, област Русе против
Заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г., издадена от Министъра на земеделието,
храните и горите, с която е одобрен окончателният специализиран слой „Площи,
допустими за подпомагане“ за Кампания 2017 г. като част от Система за
идентификация на земеделските парцели, който е актуализиран за 2017 г. чрез
дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно
заснемане от 2017 г., отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени
през годината от страна на Технически инспекторат към ДФЗ-РА и областните и
общински структури на МЗХГ, както и чрез проверка на получени възражения срещу
обхвата на специализирания слой „Площи, допустими за подпомагане“, одобрен със
Заповед № РД 46-428 от 13.12.2017 г. на Министъра на земеделието, храните и
горите, в частта, с която заявени от „Ханибал агро“ ЕООД за подпомагане
парцели/или части от тях/ в землището на с. Пиргово, община Иваново, област Русе,
са определени като площи, извън окончателния специализиран слой „Площи,
допустими за подпомагане“, а именно парцел с идентификатор 56397-202-6-1 със
заявена площ от 2,18 ха, от които определени като недопустими 2,18 ха; парцел с
идентификатор 56397-202-7-1 със заявена площ от 1,91 ха, от които определени
като недопустими 1,84 ха и парцел с идентификатор 56397-923-13-1 със заявена
площ от 0,73 ха, от които определени като недопустими 0,71 ха.
ОСЪЖДА „Ханибал агро“ ЕООД, ЕИК *********,
със седалище и адрес на управление: с. Пиргово, община Иваново, област Русе,
ул. „Ангел Кънчев“ № 2А, представлявано от Н. Д. Б., да заплати на
Министерството на земеделието, храните и горите, гр. София сумата от 100 (сто) лева – юрисконсултско
възнаграждение.
Решението подлежи на
касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: