Р Е Ш
Е Н И Е
№ 766/11.12.2023г.
В
И М Е
Т О Н
А Н А
Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – гр. ПАЗАРДЖИК,
ХIII-ти състав, в публично съдебно заседание, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЕВА ПЕЛОВА
При
секретаря Янка Вукева, като разгледа докладваното от съдията административно
дело № 939/2023год., по описа на съда, за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по реда на чл. 145 и
сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – гр.
Пазарджик, срещу Решение № 233/20.09.2023г., прието по Протокол № 10 на
Общински съвет – Пазарджик, с което на основание чл.21, ал.1, т.8, вр.ал.2 от ЗМСМА, вр. чл.15, ал.3 и ал.5 от ЗУТ, вр. чл.45, ал.1, т.9 и чл.51, ал.1 и ал.3
от Наредба за общинската собственост е дадено съгласие за промяна границите на
общински имот, представляващ УПИ ХIII
– Услуги /ПИ с идент. 66559.501.2012 по КККР на с. Синитово /, кв.26 по плана
на с. Синитово, съгласно проект за изменение на ПУП - План за регулация, одобрен с Решение ХХХV, взето с протокол
№8/01.06.2023г. на ЕСУТ, с което към УПИ XVII- Търговия и услуги / ПИ с идент. 66559.501.850 по КККР на с. Синитово / се присъединяват 228кв.м.,
съставляващ имот с проектен идент. 66559.501.2 по КККР на с. Синитово / част от
ПИ с идент. 66559.501.2012 по КККР на с. Синитово/, трайно предназначение на
територията: Урбанизирана, начин на трайно ползване: За търговски обект,
комплекс, като се обособява нов УПИ XVII – Търговия и
услуги в кв.26 по плана на с. Синитово, на стойност по пазарна оценка от
оценител на имоти в размер на 2280 лева; одобрен е предложения предварителен
договор за покупко-продажба и е възложено на кмета на Общината да сключи
окончателен договор след влизане в сила на заповедта за одобряване на ПУП – План
за регулация и внасянето на съответните
суми от „Пет Ели Фарм 52“ЕООД.
В протеста се
посочва, че обжалваното Решение е неправилно, незаконосъобразно, издадено в
нарушение на материалния закон и процесуалните правила. Твърди се, че акта е немотивиран, както и, че в него не е
посочен какъв е характера на процесния ПИ – частна или публична общинска
собственост. Прокурора моли съда да прогласи оспорения административен акт за нищожен,
алтернативно за незаконосъобразен, допълнителни аргументи излага в представено
писмено становище. Прави възражение за прекомерност на претендираното от
ответника адвокатско възнаграждение.
Ответникът –
Общински съвет – гр. Пазарджик – редовно уведомени, се представляват от адв. В.,
който моли съда да постанови решение, с което да отхвърли протеста, като
неоснователен. Счита, че изложените в същия доводи са недоказани. Допълнителни съображения
излага в депозирани писмени бележки. Прави искане за присъждане на съдебно-деловодни
разноски.
Заинтересованата страна – „Пет Ели Фарм
52“ЕООД – гр. Пазарджик,
се представлява от управителя, който се солидаризира
се с аргументите, изложени от процесуалния представител на ответника.
Съдът, след като обсъди релевираните с жалбата
основания, доводите на страните в съдебно заседание, прецени събраните по
делото доказателства и служебно, на основание чл. 168, ал. 1 , вр. чл. 146 от АПК, провери изцяло законосъобразността на обжалвания
акт, намира за установено следното от фактическа страна:
С Решение № 254 на ОбС-Пазарджик, взето по Протокол №
14/29.11.2002г. за частна общинска собственост бил обявен УПИ ХIII - услуги с площ от 735 кв.м., УПИ XVI -212 с площ от 1010 кв.м. и УПИ ХII
– търговия и услуги с площ 65 кв.м. в кв. 26 по плана на с. Синитово,
представляващ парцел ХIII-212 с
площ от 1810 кв.м. преди частичното изменение на плана за регулация, актуван с
акт за публична общинска собственост №2/19.05.2000г.
На
07.04.2003г. бил съставен Акт за частна общинска собственост № 48 за УПИ ХIII – услуги в кв.26 по плана на с. Синитово, състоящ се от 735
кв.м.
С Решение № XXXV по Протокол
№ 8/01.06.2023г. ЕСУТ приел проект за
изменение на ПУП – План за регулация на УПИ ХIII – Услуги и УПИ ХVII – Търговия и
услуги в кв.26 по плана на с. Синитово.
На 12.09.2023г. кмета на Община Пазарджик изпратил до
председателя на ОбС-Пазарджик предложение и проект на решение, относно промяна
граници на общински имот УПИ
ХIII – Услуги по плана на с. Синитово
/ част от ПИ 66559.501.212: За друг обществен обект комплекс от КККР на с. Синитово/, с молба за
обсъждане и решение на предстоящото заседание. Към него приложил проект на
решение, решение № XXXV по Протокол
№ 8/01.06.2023г. на ЕСУТ,
скица, нотариален акт, проект на
изменение на КККР, пазарна оценка, предварителен договор, заявление.
Предложението било разгледано от
Постоянните комисии, които изразили положителни становища №№
ПК-704/19.09.2023г., ПК 737/19.09.2023г. и ПК 748/19.09.2023г., видно и от представените
протоколи № 10 от заседанията на ПК „Законност“, ПК „Финанси, бюджет, европейски
програми и фондове и международно сътрудничество“, и ПК „Устройство на територията и общинска
собственост, транспорт и комуникация“ към ОбС, всички от 19.09.2023г.
Съгласно Протокол № 10 от сесия на Общински Съвет – Пазарджик / ОбС
/, проведена на 20.09.2023г. под т.10
било взето решение за промяна на граници на общински имот УПИ ХIII
– Услуги по плана на с. Синитово / част от ПИ 66559.501.212 с НТП: За друг
обществен обект, комплекс от КККР на с. Синитово/. В решението е посочено, че
са спазени изискванията на л.11, ал.1, т.2 и т.3 от ПОДОСКВОС, материалът е
разгледан от постоянните комисии, становищата са положителни. Решението по т.10
/Решение № 233 / било прието с 32 гласа – за, против и въздържали се – 0.
При така установената фактическа обстановка, съдът
намира, че протеста е ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМ, като подаден по реда на чл.149,
ал.5 от АПК, а по същество е ОСНОВАТЕЛЕН, поради следните съображения:
В АПК не съществуват изрично формулирани
основания за нищожност на административните актове. В доктрината и съдебната
практика е възприето, че такива са петте основания за незаконосъобразност
по чл. 146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено
съществени. Съобразно това, нищожен се явява само този акт, който е засегнат от
толкова съществен порок, че изначално не е в състояние да породи правните
последици към които е насочен. Липсата на компетентност на органа, издал акта е
винаги основание за неговата нищожност. Порокът във формата е основание за
нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на
липса на форма и оттам – на липса на волеизявление. Нарушенията на
административнопроизводствените правила са основания за нищожност само ако са
толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление. Като
правило, нарушенията на материалния закон, касаят правилността на
административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на
посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора –
т.е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по
отрицателен начин своя адресат. Поради това единствено пълната липса на
предвидените в приложимата материалноправна норма предпоставки за издаване на
акта, би довело до нищожност на посоченото основание. Превратното упражняване
на власт, също е порок, водещ само до незаконосъобразност като правило, и само
ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв административен акт,
посоченият порок обуславя нищожност.
Недействителността на административните актове се
проявява в двете си форми – нищожност и унищожаемост. И нищожният акт, както и
унищожаемият, за да бъде обявен като такъв, следва да е постановен в нарушение
на някое от петте изисквания за законосъобразност по чл. 146 от АПК. Разликата между унищожаемия и нищожния
административен акт е в тежестта на порока, от който е засегнат и последиците
от засягането. При унищожаемият административен акт нарушението, което го
опорочава е съществено, а при нищожния – особено съществено. При унищожаемия
административен акт, той поражда предвидените в правната норма последици и до
отмяната му като редовен акт. При него отмяната има действие за в бъдеще докато
при нищожния, от момента на издаването му. Решението по отмяната на унищожаемия
административен акт има конститутивно действие, докато решението по отмяната на
нищожния акт има декларативно действие. На унищожаемия акт се дължи подчинение
до момента на отмяната, докато на нищожния акт не се дължи подчинение и той не
подлежи на изпълнение.
Съдебната практика е установила ясен критерий
единствено при нищожност на административния акт в хипотезата на липса на
компетентност. По отношение на останалите изисквания за законосъобразност на
административния акт твърдо установен критерий в съдебната практика липсва,
което не означава, че административния акт не може да бъде обявен за нищожен и
при липсата на останалите предпоставки по чл. 146 от АПК. Нищожност на административния акт може да има както
поради неспазване на изискванията за форма, така и при тези за допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при противоречие
с материалния закон и при несъответствие с целта на закона.
Най-общо казано критерият за нищожност на
административния акт при порока материална незаконосъобразност е налице, когато
нарушението на материалния закон е такова, че нарушава особено съществени
изисквания на приложимата норма. Съществените изисквания могат да бъдат
относими, както до правното основание за издаване на акта, така и до
съществените елементи или изисквания на същата норма. Обявяването на нищожност
на административен акт е средство за отстраняване на незаконосъобразни
административни актове, засегнати от толкова съществен порок, че актът
изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които
е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране
на основание за нищожност, съдът следва да го отстранява от правния мир, чрез
прогласяване на неговата нищожност.
Съобразно това, и с оглед на всеки един от възможните
пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии,
кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: 1) Всяка
некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта; 2) Порокът във формата
е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се
приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е
начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице необходимо и
да е предписана от закона. Волеизявлението може да бъде изразено писмено, устно
или чрез конклудентни действия. Формата е самостоятелно основание за валидно
действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на
акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента
на порока; Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са
основания за нищожност също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е
довело до липса на волеизявление (например - поради липсва на кворум). Според
правната теория нарушението на административнопроизводствените правила е
съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на
акта, когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение
на поставения пред административния орган въпрос; Нарушенията на материалния
закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност,
поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло
е лишен от законова опора - т.е. не е издаден на основание нито една правна
норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната
липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата
материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на
възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до
нищожност на посоченото основание. Т.е. нищожност на административния акт при
наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват
материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата
материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание;
когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв
закон, от нито един орган. Административния акт е нищожен поради противоречие с
материалния закон тогава, когато разпоредените правни последици са противоположни
или съществено различаващи се от предвидените в правната норма така, че се
явяват нетърпими от гледна точка на правния ред. Само при описаните случаи
порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния
акт, а във всички останали до неговата унищожаемост.
Превратното упражняване на власт също е порок, водещ
само до незаконосъобразност като правило и само, ако преследваната цел не може
да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.
Предвид изложеното следва, че във всеки отделен случай
действителността на административния акт се преценява конкретно, с оглед
тежестта на порока, от който е засегнат и дали той е годен да предизвика
промяна в правната сфера на адресата на акта.
В правната теория и съдебната практика безпротиворечиво
се приема, че липсата на компетентност на административния орган и неспазването
на установената форма във всички случаи води до нищожност на административния
акт, докато противоречието на акта с материалния закон, е основание за нищожността
му само тогава, когато правните му последици са напълно несъвместими с правовия
ред така, че по никакъв начин, включително, ако би бил необжалваем, не биха
могли да бъдат признати (Решение № 8035 от 01.07.2008 г. на ВАС по адм. д. №
3988/2008 г., II отд.).
В чл. 8, ал. 11 от ЗОС е предвидено, че актовете на
общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и
вещи – общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по
реда на чл. 45 от ЗМСМА, освен в случаите по Закона за концесиите. Съгласно чл. 44, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, кметът на общината организира
изпълнението на актовете на общинския съвет и внася в общинския съвет отчет за
изпълнението им два пъти годишно. Следователно кметът на общината е обвързан с
решението на ОбС и е длъжен да изпълни разпореденото с него. Обжалваното
решение е прието с изискуемите съгласно чл. 45, ал. 10 ЗМСМА кворум и мнозинство – общ брой
общински съветници – 41, гласували – 32, против, въздържали се – 0.
Нарушаването на формата на акта
по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, част от която е изискването той да
съдържа фактическите и правните основания за издаването е основание за неговата
унищожаемост, а не за нищожността му, освен когато не е спазено изискването за
писмена форма, липсва разпореждане или то е толкова неясно, че не може да бъде
изведено чрез тълкуване, или актът не е подписан. Липсата на фактически
основания е нарушение на чл. 59, ал. 1 от АПК относно изискването за мотивираност на административния
акт. Неизлагането на мотиви е основание за незаконосъобразност на
административния акт, тъй като мотивирането на административните актове е
изискване за тяхната законосъобразност и необходимо условие за осъществявания
контрол от страна на съда върху дейността на административния орган по
издаването на акта, като аргумент за това е нормата на чл. 145, ал. 1 от АПК. Съгласно
посоченото в ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ мотивите към административния
акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото
издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта
органи. В настоящия такива не се установяват. Допуснатият от ответника порок
във формата, който обуславя незаконосъобразност на оспорения акт, е липсата на
мотиви. Въведеното с разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 1-во АПК изискване за посочване на фактически основания за издаване на
акта, съответства на изискването за мотивиране на акта по ал. 1 на същата разпоредба.
Правната доктрина е единна в разбирането, че непосочването на фактическите
основания за издаването на акта - чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 1-во, включително
когато е на оперативна самостоятелност, е абсолютно основание за отмяната му,
тъй като фактическите основания са юридическите факти, от които органът черпи
упражненото от него публично субективно право и са необходим ограничителен
белег на това право. Затова липсата им не просто не позволява
индивидуализирането му, за да бъде то проверено, а сочи пряко на отсъствието
му. Тя не може да бъде запълвана пред съда чрез доказателства, тъй като изобщо
няма предмет на доказване. Не може да бъде заменена и от посочването на правни
основания. Обратно, непосочването или погрешното посочване на такива, не е
отменително основание, защото съдът не е обвързан от правната преценка на
органа.
Съдебната практика се е обединила и в разбирането, че
липсата на мотиви към първоначалните административни актове не съставлява
съществено процесуално нарушение, след като мотивите съществуват в преписката
например като мотиви към решение на помощен орган, и след като
административният акт е в съответствие с тях, това е достатъчно, за да е налице
връзка между мотивите и акта - ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС.
В случая обаче очевидната липса на мотиви в оспорения
акт не може да бъде попълнена с фактическите основания, съдържащи се в
представената административна преписка. В оспореното Решение е посочено, че същото се
приема, въз основа предложението на кмета, решението на ЕСУТ и заявлението на заинтересованата
страна. В нито един от посочените документи не е посочено кое налага, въз
основа на какви причини и аргументи следва да бъдат променени границите на
процесния общински имот. Както в Решението, така и в протоколите от проведените
заседания на Постоянните комисии не е отразено да са налице обсъждания на така
внесеното предложение, които да се отчетат като мотиви за приемането му. В
оспореното Решение не е посочен и статута на процесния имот – дали
същият представлява публична или частна общинска собственост. Следва да се
отбележи, че както в предложението на кмета, така и в заявлението на
заинтересованата страна не се съдържат данни, от които да е видно въз основа на
какви обстоятелства се налага промяна границите на общинския имот. Освен това
изявлението на последните , че желаят да закупят имота не може да замести
задължението на органа да посочи съображенията си, които налагат това. От мотивите към оспореното Решение следва да е ясно
защо следва да бъде дадено съгласие за промяна границите на общинския имот,
което би позволило на съда да извърши контрол за законосъобразността на оспорения
акт. Мотивирането на акта е една от гаранциите за неговата законосъобразност. С
излагането на мотиви се довеждат до знанието на страните в административното
производство съображенията, по които административният орган издава или отказва
да издаде административен акт, което подпомага страните в избора им на защита и
съответно прави възможен и/или улеснява контрола върху законосъобразността и
правилността на акта, който се обжалва.
Съгласно трайната съдебна практиката на
административните съдилища и Върховния административен съд, неизлагането на
конкретни мотиви е нарушение на законовото изискване за форма на административния
акт, което лишава жалбоподателя от възможността за организиране на адекватна
правна защита, препятства осъществяването на контрол за законосъобразност на
акта от страна на съда и е самостоятелно основание за неговата отмяна,
доколкото законосъобразността на административния акт се преценява въз основа
на фактите, посочени в него, които съдът не може да допълва или изменя.
При това положение, настоящият състав на
съда намира, че оспореното Решение е издадено при липсата на мотиви, с което
съществено е нарушено изискването за форма на административния акт по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК.
Предвид изложеното, обжалваният акт като
неправилен, поради противоречието му с материалния закон и постановен при
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила,
следва да бъде отменен.
С оглед изхода на делото, на ответника
не се дължат разноски.
Предвид изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е
Ш И:
ОТМЕНЯ по протест
на прокурор при Окръжна прокуратура –
гр. Пазарджик, Решение № 233/20.09.2023г., прието по Протокол № 10 на
Общински съвет – Пазарджик.
РЕШЕНИЕТО подлежи на
обжалване с касационна жалба, в 14 - дневен срок от съобщаването му пред
Върховния административен съд на Република България.
ПРЕПИСИ да се връчат на страните.
СЪДИЯ:/п/