Р Е Ш Е Н И Е
№ 215 11.02.2020г. гр.Бургас,
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен
съд - гр.Бургас ХІІІ-ти
състав
На двадесет и трети януари
две хиляди и двадесета година
В публично заседание в следния състав:
Председател: Румен Йосифов
Членове: 1. Павлина Стойчева
2. Веселин Белев
Секретаря: Ирина Ламбова
Прокурор: Галя М.
Като разгледа докладваното от съдия Румен Йосифов,
административно дело № 2770
по описа за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 - чл.196 от АПК и е
образувано по повод протест на прокурор от Районна прокуратура - Бургас, с
искане за отмяна като незаконосъобразни на чл.9, ал.3 и ал.4 от Наредбата за
поставяне на преместваеми обекти за търговски или други обслужващи дейности или
елементи на градското обзавеждане на територията на Община Созопол, приети с решение № 858/33 от 29.04.2014г. на Общински
съвет - Созопол.
Настоящото дело е образувано след постановяване на решение
№15368/13.11.2019г. по адм.д.№ 1772/2019г. на ВАС, ІІ о., с което е обезсилено
решение № 2378/14.12.2018г. по адм.д.№ 2100/2018г. на Административен съд -
Бургас и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав с дадени
задължителни указания. Предметът на оспорване е уточнен след изпълнението на
тези указания. Прокурорът твърди, че атакуваните разпоредби от наредбата са
приети при съществени нарушения на процесуалните правила на чл.26 и сл. от
Закона за нормативните актове (ЗНА). Изводите си черпи от решаващите мотиви
залегнали в решение № 1903/18.11.2016г. по адм.д.№ 1632/2014г. на
Административен съд – Бургас.
В съдебно заседание Окръжна
прокуратура - Бургас, чрез прокурора Галя М., поддържа протеста с
допълнителните уточнения и пледира за уважаването му. Иска присъждане на
сторените по делото разноски.
Ответникът – Общински съвет (ОбС) - Созопол е представил
преписката по приемането на цяла наредба, така и тази по приемането на двете
атакувани в настоящото производство разпоредби. В съдебно заседание, чрез
пълномощника адвокат Иванка К.-Кожухарова оспорва протеста и пледира за отхвърлянето
му. Представя писмено становище в което посочва, че е била спазена процедурата
по чл.26 от ЗНА с публикуването на проекта на интернет-страницата на общината
на 10.04.2014г. при спазване на 14-дн. срок за запознаване на заинтересованите,
а в докладната записка с която е внесен проектът се съдържат изискуемите от
чл.28, ал.2 от ЗНА мотиви.
Съобщението за постъпилия протест е обявено при
предходното разглеждане на делото по реда на чл.181 във връзка с чл.188 от АПК
в ДВ, бр.83 от 09.10.2018г. По делото не са встъпили заинтересовани страни по
смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
След като прецени твърденията на страните, събрания по
делото доказателствен материал и съобрази закона, Административен съд - Бургас
в настоящия си състав намира за установено от фактическа и правна страна
следното:
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност са чл.9,
ал.3 и ал.4 от Наредбата за поставяне на преместваеми обекти за търговски или
други обслужващи дейности или елементи на градското обзавеждане на територията
на Община Созопол, приети с решение № 858/33 от
29.04.2014г. на Общински съвет – Созопол.
В чл.186 от АПК са определени субектите, които имат
право да оспорват подзаконови нормативни актове – това са както гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, така и прокурора, който може да подаде протест срещу акта.
Прокурорът може винаги да подава протест, тъй като по презумпция всеки
незаконен нормативен акт нарушава обществения интерес. Правото на прокурор от
районна прокуратура да иска отмяна на индивидуални, общи и нормативни
административни актове на местните органи за власт и управление пред съответния
административен съд е потвърдено и с тълкувателно решение № 4 от 16.07.2009г.
на ВАС по тълк.д.№ 2/2009г. Предвид изложеното протестът на
прокурор от Районна прокуратура - Бургас е процесуално допустим.
Разгледан по същество, протестът е основателен по
следните съображения:
Процесната Наредба за поставяне на преместваеми обекти
за търговски или други обслужващи дейности или елементи на градското
обзавеждане на територията на Община Созопол (https://os-sozopol.org/index.php/naredbi-pravilnici/item/101-2019-12-28-15-40-25),
представлява действащ нормативен акт. Тя е приета по силата на законова
делегация, като Законът за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА)
предоставя правомощия на общинския съвет да приема правилници, наредби, решения
и инструкции по въпроси от местно значение. В случая наредбата определя рамката
за правно регулиране на обществените отношения, свързани с преместваемите
обекти. Процесната наредба има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла
на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като същата се отнася за неопределен и неограничен
брой адресати и имаща многократно правно действие.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Созопол, решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на
чл.76, ал.3 от АПК, във връзка с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в
изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни
административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и
наредби.
В случая е налице и специална законовата делегация по чл.56 ал.2 от Закона за
устройство на територията. Предвид изложеното съдът намира, че оспорените разпоредби
от процесната наредба са издадени от компетентен орган – ОбС-Созопол. Спазена е
изискуемата от закона специална форма.
Първоначално процесната наредба е приета решение №239
от протокол №15/12.11.2004г. на ОбС-Созопол. В нейния чл.9 обаче са тогава били
включени само първите две алинеи. Производството по приемането на процесните ал.3 и ал.4
на чл.9 било инициирано от кмета на общината с докладна записка вх.№ 286/15.04.2014г.
(л.30 от адм.д.№ 2100/2018г.). В същата се съдържаща проект на решение за
изменение на процесната наредба, като нейния в Раздел ІІІ „Ред за разполагане и
ползване на временни преместваеми обекти и на рекламно-информационни елементи“,
се приемат нови ал.3, ал.4 и ал.5 на чл.9 със следното съдържание:
(3) За
поставянето им върху поземлени имоти – частна собственост се издава
разрешително за монтаж, след заплащането на определената в самото разрешително
такса;
(4)
Разрешителното за монтаж не може да бъде за срок, по-дълъг от 6 години;
(5) Издадено
разрешително за монтаж за поземлени имоти-частна собственост може да бъде
презаверявано до срока, определен в ал.4, и при представяне на документи за
собственост на заявителя, изрично писмено нотариално заверено съгласие на
собственика или нотариално заверен договор за наем за новия период. При
презаверяване на разрешението се заплаща 50 на сто от предвидената такса по
общия ред.
Преди внасянето на докладната записка, проектът за
изменение бил публикуван на 10.04.2014г. на сайта на Община Созопол, но в него
не била включена цялата докладна записка на кмета, а само текста на конкретните
разпоредби.
Предложението на кмета на общината било разгледано и
прието от Комисията по законност, обществен ред, сигурност, граждански права,
молби и жалби, съгласно представения протокол №44/23.04.2014г. (л.33). Впоследствие,
с решение № 858, обективирано в протокол № 33/29.04.2014г. (л.37) то било
прието и от ОбС-Созопол с гласовете на всички присъстващи 14 от общо 17
общински съветници.
Впоследствие с решение № 1903/18.11.2016г. по адм.д.№ 1632/2016г.
на Административен съд - Бургас, изразите „нотариално
заверено” и „нотариално заверен”
в ал.5 на чл.9 от Наредбата, са отменени.
Въпреки дадените изрични указания от съда по адм.д.№
2100/2018г. с разпореждане от 06.08.2018г. до ответника, да представи пълната
преписка по приемането на процесното изменение на наредбата, т.е. включително
материалите свързани с процедурата по чл.26 и чл.28 от ЗНА, в приложимите им
редакции към момента на приемане на наредбата (ДВ, бр.46 от 2007г.) – данни за
публикуване на интернет-страницата на ОбС-Айтос на проекта за наредбата, заедно
с мотивите с изискуемото от закона съдържание, което е с оглед осигуряването на
14-дневен срок за предложения и становища по проекта от заинтересованите лица, такива
доказателства не са ангажирани.
Съгласно нормата на чл.26, ал.1 от ЗНА в приложимата
редакция, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди
внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния
орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на
съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта. На основание чл.28 от ЗНА в същата редакция, проектът на
нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане
и приемане от компетентния орган, като мотивите, съответно докладът, следва да
съдържат: 1.причините, които налагат приемането; 2.целите, които се поставят;
3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.очакваните
резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5.анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз. Ал.3, на чл.28 от ЗНА изрично
указва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
съответно доклад, не следва да се обсъжда от компетентния орган.
В конкретния случай проектът за изменение на Наредбата
е публикуван в интернет-страницата на общината, но не са ангажирани
доказателства за публикуване на мотиви или доклад към него по чл.28 от ЗНА. Във
внесената от кмета на общината докладна записка се съдържат мотиви, но тя не е
публикувана в цялост, а и с нея не са изпълнени всички изисквания към
мотивирания доклад, предвидени в чл.28 от ЗНА, като липсват мотиви по ал.2, т.3
- 5. Не е спазен и указаният в чл.26, ал.2 от ЗНА четиринадесетдневен срок за
предложения и становища по проекта, тъй като същият е публикуван на
10.04.2014г., а докладната записка на кмета е внесена в общинския съвет на
15.04.2014г., с което е ограничена възможността на обществеността да участва в
производството по подготовка и издаване на нормативния акт, в нарушение
принципите на откритост и съгласуваност, установени в нормата на чл.26 от ЗНА.
С оглед изложеното настоящият съдебен състав счита, че
при приемането на процесната наредба са допуснати съществени нарушения на
процесуалните правила. Съдебната практика е константна, че провеждането на
процедура по чл.66-71, вр. чл.79 от АПК и чл.26, ал.2 от ЗНА е задължително за
всеки текст на подзаконовия нормативен акт и непровеждането й представлява
съществено процесуално нарушение. Освен това мотивите на подзаконовия
нормативен акт трябва да съдържат точно посочена информация, като законът им
придава важно значение. Те също осигуряват реализиране на предоставената от
законадателя възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и
становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при
запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават
представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от
съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да
разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме
съответния вариант на уредба на засягащите се с правилника отношения. Липсата
на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формалното нарушение
на чл.28, ал.2 от ЗНА, не дава
възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при
подготовката на нормативния подзаконов акт.
Трайно е прието в практиката на ВАС, че предвиденото
в чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание на
мотивите не е самоцелно. Предвид това и във връзка с разпоредбата на чл.28,
ал.3 от ЗНА в тогавашната редакция, компетентният орган – ОбС-Созопол е
следвало да откаже обсъждане на внесения проект за наредба, към който не са
приложени изискуемите се по закон мотиви, съответно доклад.
В тази връзка настоящият съдебен състав намира, че при
приемането на чл.9, ал.3 и ал.4 от Наредбата за поставяне на преместваеми
обекти за търговски или други обслужващи дейности или елементи на градското
обзавеждане на територията на Община Созопол, са допуснати две съществени
процесуални нарушения, регламентирани в чл.26, ал.2 от ЗНА и чл.28, ал.1, ал.2
и ал.3 от ЗНА, в приложимите редакции което налага тяхната отмяна на това
основание.
Предвид изхода на делото и на основание чл.143 във връзка с чл.196 от АПК,
в полза на протестиращата Районна прокуратура - Бургас следва да се присъдят
разноски за обявление на оспорването в Държавен вестник в размер на 20 лева.
Мотивиран от гореизложеното и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Административен съд - Бургас, тринадесети състав,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ чл.9, ал.3 и ал.4 от Наредбата за поставяне
на преместваеми обекти за търговски или други обслужващи дейности или елементи
на градското обзавеждане на територията на Община Созопол, приети с решение № 858/33 от 29.04.2014г. на Общински
съвет - Созопол.
ОСЪЖДА Общински
съвет - Созопол да заплати на Районна прокуратура - Бургас, съдебно-деловодни
разноски в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението може да се обжалва пред Върховен
административен съд - в четиринадесетдневен срок от съобщаването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.