Р Е Ш Е Н И Е
№
388
гр.
Велико Търново, 14.10.2019 година
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд гр. ВЕЛИКО ТЪРНОВО, в открито заседание на двадесети септември през две
хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ ДАНАИЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВЕЛИНА ЯНЕВА
РОСЕН
БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря Св. Ф., като разгледа докладваното от съдия Буюклиев адм. дело №303 по описа
на Административния съд за 2019 година и за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството е по
реда на чл. 191, ал. 2 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Велико
Търново срещу Наредбата за изграждане, поддържане и опазване на зелена система
на Община Велико Търново, приета на второ четене с Решение №448 по Протокол №38
от 22.01.2009г. на Общински съвет гр. Велико Търново, изменяна и допълвана(наричана
по-долу за краткост Наредбата), поради допуснати съществени нарушения на
процесуалните правила при приемането й, алтернативно - отмяна на чл. 15, ал. 1 от
Наредбата в частта „..които заемат до 25 % от имотите с площ до 5000 кв.м и 10
% от имотите с площ над 5000 кв.м…“, както и чл. 17, ал.1 и чл.50, ал.3 от
Наредбата в частта „…или упълномощено от него лице…“ като приети от
некомпетентен орган и в нарушение на материалноправни разпоредби от по – висок
ранг.
Излагат се доводи, че при приемането на оспорената наредба не са
изпълнени изискванията на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА за публикуване на проекта на
наредбата и мотивите към нея, съответно доклада, на интернет страницата на
Общината Велико Търново, и не е предоставен най-малко 14-дневен срок за
предложения и становища по проекта от заинтересованите граждани и организации. Предвид
това се иска отмяна на оспорената от прокурора наредба поради допуснати
съществени нарушения на административно - производствените правила при
приемането й. В условията на алтернативност се
излагат съображения за незаконосъобразност на чл. 15, ал. 1 от Наредбата нарушение
на предвидената компетентност (чл.62,ал.7 от ЗУТ) и на чл. 17, ал.1 и чл.50, ал.3 от Наредбата поради
противоречието с нормативен акт от по –
висока степен. В съдебно заседание,
участващия прокурор от ВТОП, поддържа протеста с искането обжалваната норма от
общинската Наредба да се отмени, по съображенията, изложени в него. Претендира
за присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът по жалбата – Общински съвет – Велико Търново, редовно
призован, не изпраща представител. Не взема становище по протеста.
Във връзка с императивните изисквания на АПК, раздел ІІІ, гл.Х, съдът е
съобщил оспорването по реда на чл.181, ал.1 и 2 във вр.с чл.188 от АПК чрез
обявление в ДВ бр.44/04.06.2019г., чрез поставяне на копие от него на определеното
място в Административен съд-Велико Търново, като същото е публикувано и на
интернет страницата на ВАС. Няма присъединили се лица към оспорването, нито
встъпили като страни при условията на чл.189, ал.2 от АПК.
Великотърновският административен съд, тричленен
състав, като съобрази събраните доказателства, доводите на страните и след
проверка на обжалвания административен акт в оспорваните му части, приема за
установено следното:
От представената и приета като доказателство преписка, изпратена от
Общински съвет – Велико Търново с писмо вх. №2528/23.05.2019 година се
установява, че административното производството по приемане на Наредбата за
изграждане, поддържане и опазване на зелена система на Община Велико Търново е
започнало във връзка с постъпило Предложение с вх. №
1083/03.10.2008 г. /л.46 от делото/, адресирано до Общински съвет – гр. Велико
Търново на основание чл.9 от ЗМДТ, от кметът на Община Велико Търново, ведно с
проект на въпросната наредба. Липсват доказателства за начина на оповестяване
на проекта за нова наредба и за неговото предварително обсъждане. На 13.11.2008
г. от 9.15 часа представеният от кмета проект на Наредба е обсъден на
проведеното заседание на Общинския съвет, на което при обсъждането и
гласуването на нормативния акт са присъствали 31 от общо 37-те общински съветници
и с Решение № 388 по Протокол № 33 от 13.11.2008 г. на основание чл.21, ал.2 от
Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и чл.
62,ал.10 от ЗУТ, с 31 гласа „за“ е приета на първо четене процесната
наредба. с Решение №448 по Протокол №38 от 22.01.2009г. Наредбата е приета с 33
гласа „за“ на второ четене на редовно заседание на Общински съвет – Велико
Търново. По делото липсват данни за разгласяване на Наредбата по реда на чл.
78, ал. 3 от АПК.
С Решение № 1387 по Протокол № 77 от 29.01.2015 г. , с 29 гласа „за“ е
прието на първо четене предложение на Кмета на Община Велико Търново вх. №3112/13.01.2015г.
за изменение и допълнение на Наредбата за изграждане, поддържане и опазване на
зелена система на Община Велико Търново (. Видно от представените доказателства
(л.118 и 119 от делото) предложените от кмета на Община Велико Търново
изменения и допълнения на оспорената Наредба, ведно с доклада, са публикувани в
интернет страницата на Община Велико Търново по реда на чл. 78, ал. 3 от АПК на
13.01.2015г., видно от представената и приета като доказателство разпечатка от
интернет страницата на Общински съвет –Велико Търново.
Като писмени доказателства по настоящото делото са приети още
изпратените от Общински съвет документи с вх. № 3805 от 29.18.2019г. по описа
на съда.
При така установената фактическа обстановка, съдът
прави следните изводи от правна страна:
Предмет на оспорване в настоящото съдебно
производство е цялата Наредбата за изграждане, поддържане и опазване на зелена
система на Община Велико Търново, приета на второ четене с Решение №448 по
Протокол №38 от 22.01.2009г. на Общински съвет гр. Велико Търново, и в
условията на алтернативност конкретни разпоредби от
Наредбата - чл. 15, ал. 1 от Наредбата в частта „..които заемат до 25 % от
имотите с площ до 5000 кв.м и 10 % от имотите с площ над 5000 кв.м…“, както и
чл. 17, ал.1 и чл.50, ал.3 от Наредбата в частта „…или упълномощено от него
лице…“ като приети от некомпетентен орган и в нарушение на материалноправни
разпоредби от по – висок ранг. Същата е подзаконов нормативен акт по смисъла на
чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, които се
отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно
действие. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да подаде протест
срещу акта, като по делото липсват данни оспорените разпоредби да са отменени
или изменени след подаване на протеста. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето. Протестът е подаден до компетентния да го разгледа съд, съобразно
уреденото в чл. 191, ал. 2 от АПК. Посочените обстоятелства обуславят
процесуалната допустимост на оспорването.
Разгледан по същество протестът е и основателен по следните съображения:
С нормата на чл. 168, ал. 1, вр. с чл. 196 от АПК съдът е задължен да
обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз основа на
представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
оспорения текст от наредбата на всички основания, предвидени по чл. 146 от АПК.
Оспорените в настоящото производство разпоредби от Наредбата са
издадени в изпълнение на правомощията по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА на общинските
съвети да приемат правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и
обръщения. При вземането на решението са спазени необходимите кворум,
мнозинство и начин на гласуване, съгласно особените изискванията, установени
чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА, в приложимите към него момент редакции.
При приемането на нормативния акт са съобразени изискванията на чл. 75, ал. 3 и
ал. 4 от АПК - посочен е видът на акта, който се приема, органът, който го е
приел, главният му предмет, посочено е и правното основание за приемане.
Спазена е структурата, формата и обозначението на съдържанието, съгласно
изискванията на ЗНА.
Въпреки посоченото, настоящата инстанция намира, че при приемането на оспорената
норма от Наредбата е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените
правила и нарушение на материалния закон.
Дейността по издаване на нормативни административни актове от органите
на държавното управление се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 6, чл. 8
и чл. 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и
прозрачност. В нормотворческия процес спазването на
предвидената в закона процедура е задължение на натоварените с правотворчески правомощия административни органи и
гарантира постигането и зачитането на горепосочените принципи.
По отношение на оспорената в настоящото производство от прокурора Наредба,
местният законодателен орган не е изпълнил задължението си да проведе обсъждане
със заинтересованите лица и организации на проекта на наредбата, за да могат
същите реално да упражнят правото си да направят предложения и дадат становище по
него. По делото не са представени доказателства за организиране на посочената
възможност за обсъждане преди приемането й. Изискването за публикуване на
проекта не е формално изискване, а строго регламентирана процедура, след която
първоначалният проект може да бъде променен, когато се наложат съществени
изменения. /В този смисъл Решение № 7817 от 6.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9387/2012 г., III о./. Доколкото чл. 170, ал. 1
от АПК вменява на административния орган задължението да установи изпълнението на
законовите изисквания при издаването на съответния акт, в тежест на последния е
да изготви и съхрани съответните доказателства за законосъобразното провеждане
на административната процедура, което в случая не е сторено. Отделно от това, последващото изменение и допълване на Наредбата през 2015г.
и извършените процедури по оповестяване, не могат да санират предходните
нарушения в процедурата. Разпоредбата на чл.26,ал.2 от ЗНА е императивна,
защото гарантират обективността, безпристрастността и качеството на работа по
издаването, изменението и допълнението на подзаконови нормативни актове и
неспазването й представлява съществено нарушение на
административнопроизводствените правила, което само по себе си е достатъчно да
опорочи процедурата по приемане на протестираната
Наредба.
Съдът възприема и изложените в протеста възражения, че предложеният от
кмета на общината за приемане проект на Наредба не съдържа мотиви или доклад
относно възникнала нужда от местно значение. По силата на чл. 28, ал. 1 от ЗНА
проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се
внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Според втората алинея
мотивите, съответно докладът съдържат: причините, които налагат приемането;
целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за
прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително
финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския
съюз. Анализът на цитираните правни норми налага извод, че изброените
задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед
гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
Неизпълнението на което и да е от тях, води до процесуално нарушение,
опорочаващо издадения акт.
Настоящият състав намира, че в случая въпросните законовите изисквания
на чл.28 от ЗНА не са изпълнени. В представеното по делото предложение на кмета
на общината от 2008 г. е посочено, че приемането на наредбата се налага в
изпълнение на чл. 62, ал. 10 от ЗУТ и с оглед уреждане на обществените
отношения, свързани с изграждането, поддържането и опазването на зелената
система на територията на Община Велико Търново. С това си съдържание
предложението не покрива изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, като в тях са
посочени само причините, налагащи приемането, но не и финансовите средства,
необходими за прилагането на новата уредба, нито очакваните резултати от
приложението, включително финансовите, ако има такива, както и анализи за
съответствие със законодателството на ЕС. Наличието на формални мотиви се
приравнява на липса на мотиви към проекта, което също води до
незаконосъобразност на процесната Наредба и обуславя
необходимостта от нейната отмяна. По
силата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА Общинският съвет е следвало въобще да не
разглежда проекта на Наредбата, тъй като към него не са приложени същински и
пълни мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2. Пристъпвайки
към обсъждане и гласуване на Наредбата, ответникът е процедирал
незаконосъобразно, което налага отмяна на оспорваните части от наредбата само
на това основание.
Тук следва да се отбележи, че последващото
изменение и допълнение в отделни разпоредби от Наредбата, прието с Решение № 1387
по Протокол № 77 от 29.01.2015 г., които същевременно не касаят протестираните от прокурора в условията на алтернативност норми, са публично оповестени, но това
обстоятелство не може да санира предходните нарушения в процедурата, тъй като
не се отнасят до Наредбата в цялост. Изначалната незаконосъобразност при приемането
на цялата Наредба е пречка да бъдат приети за законосъобразни последващи изменения и допълнения в отделни разпоредби на
същата. Освен това не могат да съществуват само изменените текстове от
наредбата, при положение, че целият основен текст на наредбата е приет при
съществено нарушение на административно производствените правила.
Дори и да се приеме съвсем условно, че посочените процесуални нарушения
при приемане въпросната наредба от общинския съвет не са съществени, протестираните от прокурора части от подзаконовия
административен акт са незаконосъобразни, тъй като противоречат на материалния
закон.Съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорените
подзаконови правни норми се състои в проверка на съответствието им с текстове
от акт от по-висока степен - закон или Конституция в рамките на регулираните
обществени отношения по аргумент на разпоредбата на чл.8 от ЗНА. Наредбата за
изграждане, поддържане и опазване на зелена система на Община Велико Търново
е приета въз основа на законовата делегация на чл.
62, ал. 10 от ЗУТ, поради което и на основание чл. 8 и чл. 15, ал. 3 от ЗНА
следва да съответства на разпоредбите на по-високия по степен нормативен акт,
по приложението на който е издадена.
На първо място в подадения протест се оспорват разпоредбите на чл.15,
ал.1 от Наредбата в частта „...които заемат до 25 % от имотите с площ до 5000
кв.м и 10 % от имотите с площ над 5000 кв.м…“ поради противоречие с нормативен
акт от по-висока степен. Според прокурора въпросната норма не съответства на чл.62,
ал.7, т.5 от ЗУТ, според който преместваемите обекти
не могат да заемат повече от 10 % от площта на имота.
Според целия текст на чл.15, ал.1 от Наредбата, в незастроените имоти,
предвидени по ОУП или ПУП за зелени площи по чл. 61, ал. 4 от ЗУТ, които не са
реализирани, могат да се изграждат само временни обекти по чл. 55 от ЗУТ,
представляващи спортни и детски площадки, летни естради, атракциони,
открити изложбени площи и други открити обекти, съвместими с парковите функции,
които заемат до 25% от имотите с площ до 5000 м2 и 10% от имотите с площ над
5000 м2. Въпросната норма се отнася до изграждането на временни обекти, допустимостта
и изискванията към които са уредени в чл. 49 и сл. от ЗУТ, а не до преместваеми обекти по смисъла на 56 и сл. от ЗУТ. Предвид
това, съдът намира, че чл.15, ал.1 от Наредбата следва да съответства на разпоредбата
на чл. 51, ал. 3 от ЗУТ предвиждаща, че незастроени поземлени имоти, попадащи в
територии, за които с общи или с подробни устройствени планове е предвидено, но
не е реализирано предназначението по чл. 61, ал. 2 или друго специфично
предназначение по чл. 61, ал. 3, могат да се използват до реализиране на
предвижданията на плана само за изграждане или поставяне на открити обекти за
спортни дейности и площадки за игра по реда на чл. 55.
При тази правна рамка, дадена от ЗУТ, съдът приема, че нормата на чл. 15,
ал. 1 от Наредбата противоречи на чл. 51, ал. 3 от ЗУТ, като недопустимо
разширява кръга на обектите и са поставени изисквания за процентно ограничение
от площта им, въведено със закона, предвиждайки и изграждането още на летни
естради, атракциони, открити изложбени площи и други
открити обекти, съвместими с парковите функции, които заемат до 25% от имотите
с площ до 5000 м2 и 10% от имотите с площ над 5000 м2, наред със спортни и
детски площадки. Разпоредбата на чл. 51, ал. 3 от ЗУТ предвижда изрично и
единствено изграждане на спортни и детски площадки в незастроените имоти,
предвидени по ОУП или ПУП за зелени площи, без да разширява кръга на тези
обекти и с останалите изброени в чл. 55 от ЗУТ (временни открити паркинги,
пазари за сергийна търговия, преместваеми обекти по чл.
56, ал. 1 и други подобни открити обекти) и препраща към чл. 55 от ЗУТ относно
реда за поставянето им. Налице е противоречие на чл.15, ал.1 от Наредбата с разпоредба
на нормативен акт от по-висока степен. Доколкото се протестира частично чл.15,
ал.1 от Наредбата и съобразно задължението на съда да се произнесе относно
законосъобразността само в обжалваната част, то разпоредбата подлежи на отмяна единствено в протестираната
част „...които заемат до 25 % от имотите с площ до 5000 кв.м и 10 % от имотите
с площ над 5000 кв.м…“ поради материална незаконосъобразност.
На следващо място, в протеста прокурорът е намерил за незаконосъобразна
и нормата на чл.17,ал.1 от Наредбата, в която местният нормотворец
е предвидил отделно и самостоятелно като обекти, които могат да
се разполагат в зелените площ, които не са реализирани, до тяхното отчуждаване,
преместваеми обекти по чл. 56 от ЗУТ, които общо не
могат да надвишават размерите, определени в четири точки от същата норма: т.1 до
9 м2 – за имоти с площ до 1000 м2; т. 2. до 12 м2 – за имоти с площ от 1000 м2
до 3000 м2; т.3. до 16 м2 – за имоти с площ от 3000 м2 до 5000 м2; т.4. от 16
до 25 м2 – за имотите с площ над 5000 м2. Според прокурора общинският съвет
приема във визираните в нормата имоти да се разполагат и други обекти, освен
тези, изчерпателно изброени в чл.62, ал.7 от ЗУТ, без да има такава законова възможност.
Настоящият съдебен състав намира, че нормата на чл.17,ал.1 от Наредбата
противоречи на законовата регламентация по чл. 62, ал. 7 от ЗУТ, в която законодателят
е изброил в т.1 – т.7 изрично и изчерпателно по вид и предназначение обектите,
които могат да се поставят и изграждат в озелените площи – публична общинска
собственост и в поземлените имоти – частна собственост, като т.5 на чл. 62, ал.
7 от ЗУТ се отнася до преместваемите обекти по чл.
56, които не могат да заемат повече от 10 на сто от площта на имота. При
сравнителния анализ на чл.17,ал.1 от Наредбата с посочените законови правила е
видно, че допустимото по закон застрояване в зелените площи касае обектите по
чл. 56 от ЗУТ, но има процентно ограничение, свързано с площта на конкретния
имот и не е предвиден процентно ограничение в определен диапазон, както е в
Наредбата. Приетата общинска разпоредба
нарушава правилата на чл. 8 и чл. 15 от ЗНА, т. к. урежда по различен начин
вече уредени от закона обществени отношения до степен на пълно противоречие.
Налице е материална незаконосъобразност на оспорената част от чл. 17, ал. 1 от
общинската Наредба.
Протестираната от прокурора част „или упълномощено от него лице“ от текста на чл. 50,
ал. 3 от Наредбата за изграждане, поддържане и опазване на зелена система на
Община Велико Търново също е незаконосъобразен поради противоречи с
материалноправни норми от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 50 е в Глава Шеста
"Контрол. Обезщетения. Административнонаказателни
разпоредби" от Наредбата и предвижда, че нарушенията по наредбата се
констатират с акт за установяване на административно нарушение, въз основа на който
кметът на Община Велико Търново или упълномощено от него лице издава
наказателно постановление. Така формулиран, текстът на разпоредбата е в
противоречие с изискванията на чл. 22, ал. 5 ЗМСМА, според който наказателните
постановления за нарушенията, предвидени в съответните наредби, се издават от
кмета на общината или от негов заместник. Следователно, кръгът на лицата,
компетентни според специалния закон да налагат административни наказания, е
изключително ограничен и включва само органа на изпълнителната власт в общината
или негов заместник, но не и други, определени по преценка на органа,
длъжностни лица. Това тълкуване е в съответствие и с регламентацията, възприета
в чл. 47, ал. 1, б. "а" от Закона за административните нарушения и
наказания (ЗАНН), според която кметовете на общини са сред субектите,
оправомощени да налагат административни наказания за нарушения на актовете,
които прилагат и чието изпълнение контролират. Същите могат да възлагат правата
си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица, когато това е
предвидено в съответния закон, указ или постановление на Министерския съвет
(чл. 47, ал. 2 ЗАНН). Както се посочи по- горе, специалната норма на чл. 22,
ал. 5 ЗМСМА предвижда компетентност за налагане на административни наказания
само на кмета на общината или на заместник-кмета, но не и на други длъжностни
лица, упълномощени от кмета.
По изложените съображения, протестът подаден от прокурор при ВТОП се
явява основателен, а оспорената Наредбата за изграждане, поддържане и опазване
на зелена система на Община Велико Търново, като приета при допуснати
съществени нарушения на процесуални правила, следва да бъде отменена.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в
сила, същото следва да се обяви по начина, по който е следвало да бъде обявена
самата наредба.
При този изход на спора в полза на Окръжна прокуратура – Велико Търново
следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лв.
– внесена такса за обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен
вестник“.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът:
Р Е Ш
И:
ОТМЕНЯ по протест на зам.окръжен прокурор в Окръжна прокуратура -
Велико Търново като незаконосъобразна Наредбата за изграждане, поддържане и
опазване на зелена система на Община Велико Търново, приета на второ четене с
Решение №448 по Протокол №38 от 22.01.2009г. на Общински съвет гр. Велико
Търново.
ОСЪЖДА Общински съвет-Велико Търново да заплати на Прокуратура на
Република България разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва и протестира пред Върховен административен
съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :
ЧЛЕНОВЕ
: 1.
2.