РЕШЕНИЕ
№1767 25.10.2019 година, град
Бургас
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД - БУРГАС, XIX АДМИНИСТРАТИВЕН СЪСТАВ, на двадесет и шести септември,
две хиляди и деветнадесета година, в публично заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧАВДАР ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ:
1. ХРИСТО ХРИСТОВ
2. МАРИНА НИКОЛОВА
секретар:
Кристина Линова
прокурор: Андрей
Червеняков
сложи за
разглеждане докладваното от съдия Димитров адм.дело № 1732 по описа за 2019
година.
Производството
е по реда на Дял трети, Глава десета, Раздел ІІІ от Административнопроцесуалния
кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура –
Бургас срещу Наредба за управление на отпадъците на територията на Община
Камено, приета с Решение № 29 от 30.01.2014г. на Общински съвет – Камено, в нейната цялост, както и на
самостоятелно основание срещу чл.23, ал.2, ал.3, ал.4, ал.5, ал.6; чл.36, ал.1
в частта относно „събиране….“; чл.36, ал.2; чл.38, ал.1 в частта относно
„събиране…, транспортиране….“; чл.38,
ал.2; чл.39, ал.2; чл.43, ал.1 в частта относно „събиране, транспортиране…“;
чл.43, ал.2; ал.45, ал.1 в частта относно „събиране ….“; чл.47, ал.1 в частта
относно „събиране…“; чл.47, ал.2; чл.49, ал.8 в частта относно „събиране,
транспортиране…“; чл.85, ал.20, пр.1 и ал.21, пр.1 и чл.95, ал.2 от същата
Наредба.
С протеста се иска отмяна като незаконосъобразни
разпоредбите на Наредба за управление на отпадъците на територията на Община
Камено, приета с Решение № 29 от 30.01.2014г. на Общински съвет - Камено, като
цяло, поради нарушение на чл.26 и чл.28 от ЗНА. Алтернативно, на самостоятелно
основание се иска отмяна на посочените в протеста разпоредби от Наредбата, като
незаконосъобразни.
Към настоящото административно дело, с определение № 1685/09.08.2019г.
по описа на Административен съд – Бургас, е прекратено и присъединено адм.дело
№ 1856/2019г., образувано по жалба на „Рейсър Ауто“ ЕООД, с ЕИК *******, със
седалище и адрес на управление гр. София, р-н Кремиковци, ж.к. Кремиковци,
бл.29, ет.1, ап.3, със законен представител Ю. Сидоров, чрез адв. Дацев САК, с
която жалба се оспорват в цялост като нищожни разпоредбата на чл.47, ал.1 от
Наредбата
за управление на отпадъците на територията на
Община Камено /Наредбата/, в частта относно „събиране“, а в цялост като нищожни
разпоредбите на чл.79 до чл.83 включително от Наредбата, както и чл.85, чл.89,
чл.92 и чл.94 от същата Наредба.
В съдебно заседание протестът се поддържа от прокурор при
Окръжна прокуратура – Бургас, който иска същият да бъде уважен. Претендира
разноски.
Жалбоподателят – „Рейсър Ауто“ ЕООД, редовно и своевременно
призован, не изпраща представител. По делото е постъпила молба-становище с вх.№
9173 от 03.09.2019г. от жалбоподателя „Рейсър Ауто“ ЕООД, чрез упълномощен
представител адв.Дацев, в която заявява, че страната е редовно призована, моли
да се даде ход на делото, включително и в негово отсъствие; поддържа изцяло
подадената от името на „Рейсър Ауто“ ЕООД жалба. Приложен е списък на
разноските, които претендира да се присъдят в пола за страната, договор за
правна защита и съдебна практика на ВАС и административни съдилища /л.106-110/.
Ответникът – Общински съвет – Камено, редовно и своевременно
призован не изпраша процесуален представител. По делото е постъпила молба, в която
се изразява становище, че протестът е неоснователен и незаконосъобразен и
следва да бъде оставен без уважение /л. 2/.
Административен съд - Бургас, като взе предвид доводите на
страните, съобрази събраните по делото доказателства и закона, намира за
установено следното:
Процесната Наредба за управление на отпадъците на
територията на Община Камено е приета с Решение № 29 от 30.01.2014г. на
Общински съвет – Камено. Според преходните и заключителни разпоредби от
Наредбата, същата е издадена на основание чл.22 от Закона за управление на
отпадъците /ДВ, бр.53 от 2012г., в сила от 13.07.2013г./.
По делото е налична писмена покана за обществено обсъждане
на проект на Наредба за управление на отпадъците на територията на Община
Камено /л.12/, за която са представени ксерокопия на местния общински вестник
на община Камено, в които тази покана е била публикувана /л.80-85/. Според
съдържанието й, общината е поканила на основание чл.22, ал.3 от ЗУО всички
заинтересовани лица, органи и неправителствени организации на обсъждане на
проект на Наредбата. Според поканата материалите по общественото обсъждане на
проект на Наредбата ще бъдат публикувани на интернет страницата на община
Камено.
Производството по приемането на наредбата е инициирано от
кмета на Община Камено, който е внесъл за разглеждане пред Общински съвет –
Камено докладна записка с рег.№ 61-01-01/03.01.2014г. (л.14) за приемане на
Наредба за управление на отпадъците на територията на Община
Камено. Според съдържанието на докладната записка, към
нея са били приложени проект на наредбата и протокол от 20.12.2013г. от
проведена среща в гр.Камено за обществено обсъждане на проект за наредбата. С
докладната записка е предложено на общинския съвет да отмени Наредбата за
управление на отпадъците и поддържане чистотата на територията на община
Камено, приета с решение № 39/29.07.2010г. и да приеме Наредба за управление на
отпадъците на територията на община Камено.Предложението на кмета, видно от
представен по делото препис от протокол № 29, е разгледано на проведено на
30.01.2014г. заседание на Общински съвет – Камено под т.22 от дневния ред,
където процесната Наредба е била приета с 14 гласа „ЗА“ /л.73-78/.
При така установените факти се налагат следните правни
изводи:
Наредбата е подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред
съда е регламентирано в дял трети, раздел ІІІ
чл. 185-194 от АПК. Протестът е
процесуално допустим, като подаден от надлежна страна, имаща право и интерес от
направеното оспорване, а разгледан по същество е основателен.
Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за
които той поражда задължения, а съгласно ал.2 прокурорът може да подаде протест
срещу акта. Според чл.187, ал.1 от АПК, упражняване на процесуалното право на
протест в този случай не е обвързано с преклузивен срок.
Въз основа решение № 26-00-11966/07.12.2012г., издадено от
директора на РИОСВ – София се установява, че дружеството - жалбоподател
притежава Регистрационен документ № 12-РД-862-00/05.12.2012 г., удостоверяващ
регистрацията му на основание чл. 78, ал. 9, вр. с чл. 35, ал. 3 и ал. 5 от
Закона за управление на отпадъците, за извършване на дейност по транспортиране
/събиране и транспортиране/ в съответствие с § 1, т. 41 и 43 от ДР на ЗУО на
територията на цялата страна по отношение на следните отпадъци – излезли от
употреба превозни средства и излезли от употреба превозни средства, които не
съдържат течности или други опасни компоненти. Сравнителният анализ между
предметния обсег на дейността по събиране и транспортиране на отпадъци, за
която „Рейсър Ауто“ ЕООД притежава регистрация по ЗУО, предмета на
регламентация на този закон и този на издадената въз основа на него общинска
наредба, както и предвид възможността съгласно регистрацията си по ЗУО
дружеството-жалбоподател да извършва дейността на територията на цялата страна,
включително и в община Камено, обуславят правния му интерес по смисъла на чл.
186, ал. 1 от АПК да оспори този подзаконов нормативен акт. Правният интерес е
функция на засягането и възможността от засягане на права, свободи или законни
интереси на дружеството –жалбоподател. Като носител на такива, които биха могли
да бъдат засегнати от оспорената наредба с оглед предметния й обхват, „Рейсър
Ауто“ ЕООД е юридическо лице снабдено с правен интерес по см. на чл. 186, ал. 1
от АПК.
С оглед това, съдът намира, че в настоящата хипотеза, както
протестът на прокурора от Окръжна прокуратура - Бургас, така и подадената от
„Рейсър Ауто“ ЕООД жалба са процесуално допустими. Разгледани по същество
същите са основателни, поради следното:
При проверката за законосъобразност на издадения подзаконов
нормативен акт в обжалваната му част съдът следва да провери издаден ли е от
компетентен орган и в предписаната от закона форма, спазени ли са
процесуалноправните и материалноправните разпоредби.
Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на
територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По силата на чл.
76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и с чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са
овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови
нормативни актове - наредби.
Предвид изложеното, съдът намира, че Наредбата за управление
на отпадъците на територията на Община Камено е издадена в изпълнение на
конституционно закрепеното негово правомощие да издава наредби на територията
на община Камено. Поради което, същата като цяло е издадена от компетентен
орган.
При приемането на Наредбата е спазена и изискуемата от
закона специална форма. Спазени са изискванията на чл.75, ал. 3 и 4 от АПК -
посочен е вида на акта , органа, който го е приел и е определен главния му
предмет. Като структура, форма и обозначение на съдържанието Наредбата отговаря
на изискванията на ЗНА и Указа за неговото прилагане.
Съдът установи обаче, че при приемането на Наредбата, са
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила,
които са самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия акт като
незаконосъобразен.
Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА (в приложимата редакция към момента на
приемане на Наредбата, ДВ бр.46/2007 година) изработването на проект на
нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост,
стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 от същата разпоредба е предвидено,
че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от
компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата
на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта.
Протестът
на прокурора от Окръжна прокуратура – Бургас и жалбата на „Рейсър Ауто“ ЕООД са
подаден до съда чрез Общински съвет – Камено, като последния, съгласно приложените
по делото съпроводителни писма /л.2/ е изпратил цялата административна преписка
по приемането на Наредба. С разпореждане № 3153/02.08.2019г. постановено от
съдията-докладчик по настоящото дело /л.89-90/ са дадени задължителни указания
до ответната страна – Общински съвет – Камено, че именно негова е тежестта да
докаже законосъобразността на оспорения нормативен акт, в т.ч и спазване на
процедурата по неговото приемане по чл.26 и чл.28 от ЗАНН. С оглед представента
по делото преписка и наличието на указания в тази насока, съдът приема, че всичко,
което е представено от ответната страна представлява цялата преписка по
приемането на процесния нормативен акт.
След
преценка на представените с преписката доказателства, а именно: покана за
обществено обсъждане на проект на Наредба за управление на отпадъците на
територията на Община Камено, протокол от проведената среща на 20.12.2013г. за
обществено обсъждане, списък на лицата присъствали на срещата, ксерокопия на
местен вестник от различни дати с публикуване на поканата за обществено
обсъждане, докладна записка на кмета на общината и протокол № 29/30.01.2014г., настоящия съдебен състав намира, че същите
не установяват изпълнение на законовите изисквания за провеждането на процедура
по предварително огласяване на проекта и на мотивите на вносителя, както и за
предоставяне на възможност за неговото обсъждане, изразяване на възражения и
мнения от гражданите и организациите, за които възникват задължения или
ограничения. При липсата на доказателства за спазване на тази начална част от
процедурата, следва да се приеме, че Общинският съвет не е извършил законово
регламентираните действия по разгласяване на проекта за приетото изменение на
Наредбата, с което е нарушена процесуалната норма на чл. 26 от ЗНА и е
компрометиран принципа на откритост, закрепен в ал.1 на същата правна норма,
както и е нарушен принципът за достъпност и публичност на чл. 12, ал.1 от АПК,
който изисква административният орган да осигури откритост, достоверност и
пълнота на информацията в административното производство.
Разпоредбата
на чл.26, ал.2 от ЗНА (в приложимата
редакция) изрично поставя задължение на съставителя на проекта да го
публикува на интернет страницата на дадената институция заедно с мотивите. На
заинтересуваните лица се предоставя не по-малко от 14 дни срок за предложения и
становища по проекта. Законодателната идея на чл. 26, ал.2 от ЗНА е да се
осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на участие
в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси.
Публикуването и разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез
който се проявява принципът за откритост и съгласуваност, съдържащ се в чл. 26,
ал. 1 от ЗНА. Задължение да следи за спазване на цитирания принцип има органът,
притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект. Дейността на органа
следва да бъде съобразена също така с основните принципи на чл. 4, 8 и 12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност.
Процедурата, касаеща приемането на нормативния административен акт, е
регламентирана императивно, за да се защити публичният интерес.
Настоящият
съдебен състав, установи от представените документи, че в административната
преписка липсват доказателства проекта на Наредбата действително да е бил обявен
на интернет страницата на съответната институция, каквито твърдения има в част
от писмените доказателства. За спазване на това изискване не може да се приеме
посоченото в поканата за публично обсъждане и протокола от тази среща, че
материалите по проекта на Наредбата ще бъдат респ. са публикувани на сайта на
общината. Съдът не приема, че с наличие на покана за публично обсъждане, за
която са представени единствено доказателства за публикуването й в местен
вестник, е изпълнено вмененото с чл.26, ал.2 от ЗНА изискване. В представените
ксерокопия от вестника се доказва само и единствено публикуване на покана, но
не и публикуване на проект на нормативния акт. Такъв дори не е представен с
административната преписка приложена към делото. В наличният по делото протокол
от проведена на 20.12.2013г. среща за обществено обсъждане /л.15/ отново се
твърди, че наредбата е била предоставена на разположение на всички
заинтересовани лица, органи и неправителствени организации в общината и на интернет
сайта й, както и че до провеждане на срещата не са постъпили писмени становища
от граждани или НПО и община Камено. Липсата на доказателства за публикуването
на проекта на наредбата съобразно чл.26, ал.2 от ЗНА може да доведе и до
логичното обяснение, че до провеждане на срещата за обществено обсъждане на
Наредбата няма постъпили становища. Освен това се установява, че липсват и
мотиви за приемане на наредбата и такива, който съобразно чл.26, ал.2 от ЗНА
следва да се съдържат към предложения проект на Наредбата. Такива не се
съдържат нито в докладната записка на кмета, нито в протокола от комисията, от
заседанието на която е бил приет проектът за решение, с което е нарушена и
нормата на чл.28 от ЗНА.
Действително
Наредбата е приета преди пет години, но никъде в административната преписка не
се съдържат данни, че проектът или съобщение за него са били обявени на сайта
на община Камено или където и да е другаде. Макар да не е съществувал
законоустановен срок, в който да се съхраняват такива доказателства, то
извадката от интернет страницата на общината би следвало да е част от
административната преписка по приемане на Наредбата, заедно с докладната
записка и протокола, и с оглед безсрочността на оспорването на нормативните
актове, би следвало да се съхранява у административния орган.
Съобразно
чл.170, ал.1 от АПК в тежест на административния орган е да установи
съществуването на фактическите основания посочени в акта и изпълнението на
законовите предпоставки за издаването му. При липсата на доказателства за
спазване на тази начална част от процедурата по приемане на подзаконов
нормативен акт, следва да се приеме, че Общинският съвет не е извършил законово
регламентираните действия по разгласяване на проекта на приетата Наредбата, с
което е нарушена процесуалната норма на чл.26 от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ бр.46/2007 година) и е компрометиран
принципа на откритост, закрепен в ал.1 на същата правна норма, както и е
нарушен принципът за достъпност и публичност на чл.12 ал.1 от АПК, който
изисква административният орган да осигури откритост, достоверност и пълнота на
информацията в административното производство. Неспазването на изискването
уредено в чл.26, ал.2 от ЗНА съставлява съществено нарушение.
Съгласно
чл.28, ал.2 от ЗНА мотивите на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат
точно посочена информация. Закона придава важно значение на мотивирането на
предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на
нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност
на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително
следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на
заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават представа как е
формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено
значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите
и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на
уредба на засягащите се с правилника отношения. Липсата на изискуемото от
закона съдържание на мотивите освен формалното нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА,
не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при
подготовката на нормативния подзаконов акт. Видно от изложеното, наведените в
докладната записка на кмета на община Камено доводи за приемането на оспорения
подзаконов нормативен акт не съдържат информация за нито един от изискуемите
елементи, визирани в чл. 28, ал.2 от ЗНА. Трайно е прието в практиката на ВАС,
че предвиденото в чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание на мотивите не е самоцелно.
Гореизложеното
налага оспореният подзаконовия нормативен акт да бъде отменен изцяло като
незаконосъобразен, поради допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила. Допуснатите нарушения на
административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на
съдържанието на нормативния акт, който е приет, и са самостоятелно основание за
отмяна на цялата Наредба, без да е необходимо да се разглежда спора по
същество.
Съобразно
този изход на процеса и своевременното направеното искане, претендираните от
Окръжна прокуратура – Бургас разноски в размер на 20 лв., представляващи такса
за обнародване в ДВ, следва да бъдат присъдени. На жалбоподателят „Рейсър Ауто“
ЕООД, съдът също следва да присъди разноски, с оглед изхода на делото и доколкото
е направено своевременно искане за това и е представен списък по чл.80 от ГПК. В
конкретния случай, оказаната от адв. Дацев по настоящото дело правна помощ се изчерпва до изготвяне и депозиране на
жалба и представяне на писмена молба-становище /вкл. писмена защита/, без обаче
да е осъществено представителство в съдебно заседание. Делото не се отличава с
особена фактическа и правна сложност, проведено е само едно съдебно заседание,
а предвидения с чл.8, ал. 3 от НАРЕДБА №
1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения
минимален размер на възнаграждение за процесуално представителство, защита и
съдействие по административни дела без определен материален интерес е 500 лв. Ето
защо, съобразно гореизложеното, в полза на дружеството жалбоподател следва да
бъдат присъдени съдебно-деловодни разноски в размер на 570 лв., представляващи
20 лв. държавна такса за обнародване в ДВ, 50 лв. държавна такса за образуване
на съдебно производство и 500 лв. заплатено адвокатско възнаграждение.
Община
Камено /предвид липсата на самостоятелен бюджет на общинския съвет и
разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА/ следва да бъде осъдена
да заплати в полза на протестиращата страна 20 /двадесет/ лева дължима и
заплатена такса за съобщаване на оспорването в „Държавен вестник” по реда на
чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК, а в полза на жалбоподателя - сумата
от 570 лв.
Мотивиран
от изложеното и на основание чл.193, ал.1 АПК, Административен съд -
Бургас, ХІХ- ти състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
Наредба за управление на отпадъците на територията
на Община Камено, приета с Решение № 29 от 30.01.2014г. на Общински съвет –
Камено
ОСЪЖДА
Община Камено, да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените съдебни
разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
ОСЪЖДА
Община Камено, да заплати на „Рейсър Ауто“
ЕООД, с ЕИК *******, със седалище и адрес на управление гр. София, р-н
Кремиковци, ж.к. Кремиковци, бл.29, ет.1, ап.3, със законен представител Ю.
Сидоров
направените съдебни разноски по делото в размер на 570 лева.
Решението
може да се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
Решението
да се разгласи по реда на чл.194 от АПК, след влизането му в сила.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.