РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Административен
съд Пловдив
Р Е Ш Е Н И Е
№ 1003/18.6.2020г.
гр. Пловдив, 18 . 06 . 2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Пловдив, VI с-в, в открито заседание на девети юни през
две хиляди и двадесета година, в състав:
Административен съдия : Здравка Диева
С участието на секретаря
Г.Г., като разгледа докладваното от съдията адм.д.№ 770/2020г., за да се произнесе , взе предвид
следното :
Производство по реда на чл.45 ал.11 от Закона за местното самоуправление и
местната администрация / ЗМСМА /.
Областен управител на област Пловдив оспорва Решение № 54, прието с
протокол № 5 от 31.01.2020г. на Общински съвет – Раковски, в частта по т.2, потвърдено
с Решение № 66, прието с протокол № 6 от 25.02.2020г., като незаконосъобразно.
- В Заповед № АК-04-1 от 17.03.2020г., с която е оспорено Решение № 54, прието
с протокол № 5 от 31.01.2020г. на Общински съвет – Раковски, в частта по т.2,
потвърдено с Решение № 66, прието с протокол № 6 от 25.02.2020г., са изложени
следните основания : С Решение № 54, прието с протокол № 5 от 31.01.2020г. на
Общински съвет – Раковски /РОС № 54/, в частта по т.2, на основание чл.21 ал.1
т.8 ЗМСМА вр. с чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ и чл.56 от
Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на община Раковски : определя 62 000лв. без ДДС, като цена за
прехвърляне на собствеността на основание чл.15 ал.3 вр.
с ал.5 ЗУТ, на поземлен имот /ПИ/ № 62075.502.2382 с площ от 80 кв.м., за който
се образува УПИ XXI – 2339.2382, кв.538, отреден за „общ. обслужващи дейности”
и одобрява пазарна оценка, изготвена по реда на чл.22 ал.3 ЗОС от независим
лицензиран оценител Т.У., която към 05.12.2019г. е в размер на 2 240лв.
РОС № 54 е постъпило в деловодството на областна администрация – Пловдив със
съпроводително писмо вх.№ АК-01-34 от 07.02.2020г., подписано с електронен
подпис от Р.М. – Председател на общински съвет – Раковски. В срока за
административен контрол, областен управител на област Пловдив констатира
незаконосъобразност на цитираното решение и с писмо изх.№ АК-01-34#9/13.02.2020г.,
административният акт е върнат за ново обсъждане в ОбС-Раковски.
Писмото на областен управител е получено в деловодството на ОбС-Раковски
на 19.02.2020г., от която дата започва да тече срокът за ново обсъждане на
решението.
Върнатото за ново обсъждане РОС № 54 е прегласувано на редовно заседание на
ОбС-Раковски, проведено на 25.02.2020г. с приемане на
Решение № 66, обективирано в протокол №
6/25.02.2020г. /РОС № 66/. С РОС № 66 на основание чл.45 ал.9 предл. трето ЗМСМА, ОбС-Раковски
приема повторно РОС № 54. На
заседанието са присъствали 21 от общо 21 общински съветници,
като „за” приемане на решението са гласували 19, „против” – 0 и „въздържали се”
– 2.
РОС № 66 е постъпило в деловодството на областна администрация Пловдив с
писмо вх.№ АК-01-54/04.03.2020г.
Предвид посочените данни от процедурите, регламентирани в ЗМСМА, в
заповедта на Областен управител – Пловдив е отразено, че върнатият за ново
обсъждане акт не влиза в сила и се разглежда от общинския съвет в 14 дн.срок от
получаването му – чл.45 ал.7 ЗМСМА. Съгласно чл.45 ал.9 ЗМСМА, ОбС може да отмени, да измени или да приеме повторно
върнатия за ново обсъждане акт и в случая ОбС-Раковски
е приложил третата хипотеза – потвърдил върнатото решение № 54 в частта по т.2.
Областен управител – Пловдив се позовава на съдебна практика /Решение № 14 от
01.01.2016г. на ВАС по адм.д.№ 603/2015г., Трето О./
в подкрепа на тезата – на контрол за законосъобразност пред съда, съгл. чл.45
ал.11 ЗМСМА, подлежи „повторно приетото решение” – тоест, първото решение на ОбС, което е гласувано повторно. В случая предмет на
оспорване е РОС № 54, прието с протокол № 5/31.01.2020г. на ОбС-Раковски,
в частта по т.2.
Според Областен управител – Пловдив : РОС № 54, прието с протокол №
5/31.01.2020г. на ОбС-Раковски, в частта по т.2 е
незаконосъобразно поради съществено противоречие с материалноправни
разпоредби на ЗУТ и ЗОС : Съгл. чл.15 ал.5 ЗУТ, когато с план за регулация се
променят граници на урегулирани поземлени имоти /УПИ/ - общинска собственост,
предварителният договор по ал.3 с.з. се сключва по пазарни цени от кмета на
общината в писмена форма. ОбС – Раковски е приложил
неправилно нормата на чл.41 ал.2 ЗОС, и самостоятелно е определил пазарната
цена. Според чл.41 ал.2 ЗОС : „разпоредителните сделки с имоти или вещни права
върху имоти – общинска собственост, се извършват по пазарни цени, но не
по-ниски от данъчните им оценки. Пазарните цени на имотите и на вещните права
се определят от общински съвет въз основа на пазарни оценки, изготвени от
оценители, определени по реда на чл.22 ал.3, освен ако в закон е предвидено
друго. Началните цени при провеждане на търгове или конкурси за разпореждане с
имоти или вещни права върху имоти – общинска собственост, не могат да бъдат
по-ниски от цените, определени от общинския съвет”. Областен управител –
Пловдив приема, че нормата на чл.15 ал.5 ЗУТ е специална по отношение нормата
на чл.41 ал.2 ЗОС и изключва нейното прилагане. Местният орган на
самоуправление няма правомощието да определя продажна цена, още по-малко да
възлага на кмета на общината да сключи договор при определената от общинския
съвет пазарна цена, тъй като това правомощие по ЗУТ принадлежи в изключителна
компетентност на кмета на общината. Посочено е за необходимо да се прави
разлика в материалната компетентност на общинския съвет при приемане на
решения, с които се инициират действия по разпореждане – продажба, замяна,
прекратяване на съсобственост, учредяване на ограничено вещно право по реда и
условията на ЗОС, при които случаи спазване на императивните условия на чл.41
ал.2 ЗОС е гаранция за законосъобразност на административния акт, от решенията,
които се приемат на основание чл.15 ал.5 ЗУТ. В последните случаи прехвърляне
правото на собственост се извършва с договор в писмена форма, сключен от кмета
на общината по пазарни цени. Материалната компетентност на кмета на общината
произтича пряко от закона, поради което правилата на чл.41 ал.2 ЗОС са
неприложими и общинският съвет няма право да завишава, нито да намалява
определената от лицензиран оценител пазарна оценка, а в контекста на общото
правомощие по чл.21 ал.1 т.8 ЗМСМА – има право да изрази с решението си своята
положителна позиция по приемане на пазарната оценка и сключване на договора по
чл.15 ал.5 ЗУТ. Освен това, определянето на пазарна цена при действия на
разпореждане и управление с общинска собственост е подчинено на строго
регламентирани правила, като нито един орган на местна власт няма компетентност
по собствена воля да установява различна от посочената от лицензиран независим
оценител – цена, щом изрично е възложил изготвянето й. Правилата в ЗОС относно
методите и начините за определяне на пазарна оценка общо за целите на
разпоредителните сделки се намират в чл.22 ЗОС, по – специално – изискването
оценката да бъде определена въз основа на пазарните цени на имоти със сходни
характеристики, намиращи се в близост до отчуждавания имот. Това се налага от
необходимостта оценката да отговаря на пазарните условия и да бъде обоснована с
цените на действителни разпоредителни сделки между несвързани лица за сходни
имоти, каквото е и изискването на възложителя на оценката към оценителя – да
бъде определена справедлива пазарна стойност. По изложените съображения се
счита, че в случая общинския съвет незаконосъобразно и необосновано е завишил
пазарната цена от 2 240лв. на 62 000лв. Със Заповед № АК-04-1 от 17.03.2020г.
АС-Пловдив е сезиран за произнасяне по същество и отмяна на незаконосъобразното
решение в оспорената му част.
Процесуалният представител на Областен управител на област Пловдив –
ст.юрисконсулт И.К.поддържа оспорването по изложените в заповедта съображения и
претендира присъждане на юрисконсултско
възнаграждение. Писмено по същество
се поддържат доводите от заповедта с позоваване на съдебна практика /приложени
копия от : Решение № 635/2008г. по адм.д.№
10300/2007г., ВАС; Решение № 15250/2019г. по адм.д.№
2133/2019г., ВАС; Решение № 7461/2017г. по адм.д.№
6898/2016г., ВАС и др./.
- Ответникът Общински съвет – Съединение е процесуално представен от адв.М.Л. и оспорва заповедта. В съдебно заседание с ход по
същество се поддържа законосъобразност на оспореното решение на ОбС-Раковски в конкретната част и искане за оставяне без
уважение оспорването на Областен управител – Пловдив. Според представителя на ответника,
изложените в РОС № 54 /РОС № 66/ съображения са правилни и изчерпателни и
обосновават извод за законосъобразност на оспореното решение. Счита се, че ЗУТ
е специален по отношение на ЗОС само в обхвата на въпросите, разрешими от ЗУТ, като в случая ЗУТ регламентира облекчена
процедура, спазена от ОбС – Раковски. Относно
пазарната оценка се счита, че макар да е необходимо да я има, тя не би могла да
бъде определяща за цената, на която да се продаде частта от имота – общинска
собственост. Заявено е, че цялата дейност на общината е в интерес на гражданите
и основен пазарен принцип е – цената струва толкова, за колкото може да се
продаде нещо. В случая ОбС – Раковски е определил
по-висока цена от пазарната оценка, защото е преценил, че за конкретния имот
може да се вземе такава цена. В компетентност на ОбС
е да определи пазарна цена, която не е необходимо и е абсурдно да съответства
на пазарната, ако може да бъде по-висока за бюджета на общината. Изцяло е
оспорена тезата на областен управител за компетентност на кмета на общината,
тъй като ЗОС категорично забранява това.
Председателят на ОбС – Раковски изцяло се
придържа към становището по същество, изразено от адв.Л..
- Окръжна прокуратура – Пловдив участва в съдебното производство,
представлявана от прокурор Г.Гешев. Счита оспорената част от решението на ОбС-Раковски за правилна и актът - законосъобразен.
1. Данни от преписката :
А / Решение № 54 на ОбС-Раковски, прието с
протокол № 5/31.01.2020г., ведно с преписката към акта е изпратено на Областен
управител – Пловдив с изх.номер от 07.02.2020г., л.41 и сл.
С т.2 от РОС № 54 : „Общински съвет – Раковски определя 62 000лв.
/шестдесет и две хиляди лева/ без ДДС, като цена за прехвърляне на
собствеността на основание чл.15, ал.3 във връзка с ал.5 от ЗУТ, на поземлен
имот ПИ № 62075.502.2382 с площ 80 кв.м., за който се образува УПИ XXI –
2339.2382, кв.538, отреден за „Общ. обслужващи дейности” и одобрява пазарна оценка,
изготвена по реда на чл.22, ал.3 от ЗОС от независим лицензиран оценител Т.У.,
която към 05.12.2019г. е в размер на 2 240,00лв.”./л.40/.
РОС № 54 е прието на основание чл.21 ал.1 т.8 и ал.2 ЗМСМА, вр. с чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ и чл.56 от Наредба за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на ОбС-Раковски, по предложение на Кмета на общината.
Присъствали са 21 общински съветници, които са
гласували : „за” - 18, „против” – 0 и „въздържал се”- 3. Поименното гласуване е
отразено в решението – л.39.
Според отразените в РОС № 54 мотиви : С Решение № 833, прието с протокол №
54 от 25.06.2019г. на ОбС-Раковски, след представено
заявление с вх. номер от 24.08.2018г. от ИНСА ЕООД, е дал съгласие за изменение
на кадастрален план за ПИ 62075.502.9650 – улица по плана на гр.Раковски, кв.Секирово, като се образува нов имот с идентификатор
62075.502.2382 с площ 80 кв.м. Новообразуваният ПИ 62075.502.2382, за който е
отреден УПИ XXI – 2339.2382, кв.538, за Общ. обслужващи дейности, след
изменение на кадастралния план със Заповед № АБ-138/29.08.2019г. и на ПУП – ПР
със Заповед № АБ-163/18.10.2019г., е преминал от публична в частна общинска
собственост. С договор за покупко-продажба № 22 от 04.12.2014г., вписан в Сл.Вп. на 23.01.2014г., Инса ЕООД е
собственик на ПИ 502.2339, за който е отреден УПИ XXI с площ от 180 кв.м., в
кв. 538 по действащ РП на гр.Раковски. За новообразуваният ПИ 62075.502.2382 –
собственост на община Раковски и ПИ 502.2339 – собственост на Инса ЕООД, е отреден общ УПИ XXI-2339.2382, кв.538, за
„Общ. обслужващи дейности”. Заявено е искане от Инса
ЕООД да закупи имота – собственост на община Раковски, основано на
инвестиционни намерения, като предвид относително малката площ на собствения
имот – 180 кв.м., съгласно действащите правила за отстояния
и разположение на сградите в поземлени имоти, същата е недостатъчна и
ограничена. Изменението няма да попречи по никакъв начин на организацията на
движението в района.
Предложението на Кмета на община Раковски /л.35, 36/ в частта по т.2
съдържа цена за прехвърляне на собствеността – 2 240лв., ведно с одобряване на
пазарната оценка, изготвена по реда на чл.22 ал.3 ЗОС от независим лицензиран
оценител Т.У., която към 05.12.2019г. е в размер на 2 240лв.
Оспореното РОС № 54 в частта по т.2 е вр. с т.1 –
ОбС-Раковски дава съгласие Община Пловдив да сключи
предварителен договор с Инса ЕООД по чл.15 ал.3 вр. с ал.5 ЗУТ с текст съгласно Приложение.
Б / РОС № 54 е върнато за ново обсъждане и съобразяване със законовите
изисквания – писмо на областен управител с изх. номер от 13.03.2020г. /чл.32
ал.2 от Закона за администрацията вр. с чл.45 ал.4 ЗМСМА/, л.51 и сл.
Областен управител – Пловдив приел, че РОС № 54 противоречи на
императивните норми на чл.41 ал.2 ЗОС вр. с чл.15 ал.5 ЗУТ. Указано е на основание чл.45 ал.7 ЗМСМА – преразглеждане на решението в 14
дн.срок от получаване на писмото /получено на 19.02.2020г., л.51/.
В / На Областен управител – Пловдив е изпратено следващото РОС № 66, прието
с Протокол № 6/25.02.2020г. /получено на 04.03.2020г., л.75/.
РОС № 66 е взето на основание чл.45 ал.9 предл.
3-то ЗМСМА и със същото е прието повторно РОС № 54, взето с протокол №
5/31.01.2020г., в частта по т.2 /л.46 и сл./. ОбС-Раковски
не приел аргументите на Областен управител – Пловдив за неправилно приложена
нормата на чл.41 ал.2 ЗОС и самостоятелно определяне на пазарната цена, във вр. с тезата за наличие на специална норма – чл.15 ал.5 ЗУТ, която отрича прилагане разпоредбата на чл.41 ал.2 ЗОС и твърдението на
областен управител – общинският съвет няма правомощие да определя продажна цена
и да възлага на кмета на общината да сключи договор при определената от
общинския съвет пазарна цена, тъй като това правомощие по ЗУТ принадлежи в
компетентност на кмета на общината.
ОбС-Раковски потвърдил приемане на
РОС № 54 в частта по т.2 относно определена 62 000лв. /шестдесет и две хиляди
лева/ без ДДС, като цена за прехвърляне на собствеността на основание чл.15,
ал.3 във връзка с ал.5 от ЗУТ, на поземлен имот ПИ № 62075.502.2382 с площ 80
кв.м., за който се образува УПИ XXI – 2339.2382, кв.538, отреден за „Общ.
обслужващи дейности” и одобрява пазарна оценка, изготвена по реда на чл.22,
ал.3 от ЗОС от независим лицензиран оценител Т.У., която към 05.12.2019г. е в
размер на 2 240,00лв.”, при необходимия кворум и мнозинство. С извод за
валидност на административния акт, са изложени съображения за неговата
законосъобразност : Решението на ОбС-Раковски е
издадено от компетентен административен орган, в обхвата на правомощията му, въз
основа на законосъобразни предходни издаването му действия, в съответната
писмена форма с необходимите реквизити. Решението касае процедура по продажба
на недвижим имот – общинска собственост и е предоставено в изключителната
компетентност на общинския съвет – чл.21 ал.1 т.8 ЗМСМА. Съобразени са
изискванията за приемане на решение от колективен орган – заседанието е
проведено при необходимия брой общински съветници и
подкрепено от нормативно определения брой общински съветници
– присъствали 21 общински съветници, гласували 21
общински съветници, тоест, налице е бил необходимия
кворум /чл.27 ал.2 ЗМСМА/; 18 общински съветници са
подкрепили решението – същото е прието при необходимото мнозинство от повече от
половината от общия брой общински съветници /чл.27
ал.4 ЗМСМА/; гласуването е извършено поименно – чл.27 ал.5 ЗМСМА. Поддържа се
приемане на валиден административен акт при спазване на всички съществени административнопроцесуални правила. С позоваване на чл.21
ал.1 т.8 ЗМСМА, чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ и чл.8 ал.2 ЗОС, е посочено, че при
разпоредителните сделки се изисква предварително решение на общинския съвет за
даване на съгласие за извършване на сделката и във всички случаи на разпореждане – цените, при които се
сключват сделките, се определят от общинския съвет, когато сделката е директна
– без търг или конкурс, а при търгове и конкурси – общинският съвет определя
началната цена, от която започва наддаването. Според общинският съвет,
разпоредбата на чл.41 ал.2 ЗОС „означава, че компетентен да определи пазарната
цена – начална или крайна, е в изключителната компетентност на общинския съвет.
Той ползва оценката на независимия оценител като основа, като информация – „въз
основа” на нея той решава дали по-нагоре или по-надолу, като не може да е
по-ниска от данъчната. Съгласно чл.6 ал.3 от закона за независимите оценители
„оценката на обект” представлява становище на независимия оценител относно
стойността на обекта за конкретна цел в определен момент от време и в условията
на конкретен пазар, изготвено под формата на доклад в писмена форма, подписан и
подпечатан. Становището на
независимия оценител не е задължително за възложителя.”. Поддържа се, че израза „освен ако в закон е предвидено друго” не
се отнася за ограничаване на правомощието на общинския съвет, който е
компетентният орган, а е относно израза „въз основа на пазарни оценки,
изготвени от оценители, определени по реда на чл.22 ал.3”. Отразени са примери – определяне на обезщетения при отчуждаване,
цени на жилища – чл.47 ал.2 ЗОС с препратка към наредбата по чл.45а ал.1,
чл.49а ал.1 ЗОС. По отношение формата вр. с
изискванията на чл.15 ал.3 ЗУТ – поддържа се писмена форма по см. на чл.18 ЗС и
чл.34 ал.7 ЗОС. Счетено е, че сделките по чл.15 ЗУТ по същество са сделки по
продажба на част от имот – общинска собственост към съседен имот и попадат в
хипотезата на чл.35 ал.1 ЗОС – след решение на общинския съвет, независимо, че
в случая е без търг или конкурс. Изискването
за извършване на разпоредителна сделка след решение на общинския съвет е
възприето като генерално правило в закона, възпроизведено не само при
продажбите, но и при всички останали разпоредителни сделки, независимо дали са
с търг или конкурс или директно. „Сделките по чл.15 от ЗУТ са в хипотезата на
ал.4 т.2 – продажбата може да се извърши без търг или конкурс по ред, определен
в наредбата по чл.8 ал.2, когато лицата, на които може да се извърши
продажбата, са определени в закон.”. Цитирана
е разпоредбата на чл.56 от Наредбата за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на Община Раковски – ал.1 : Разпореждане с
общински недвижими имоти се извършва и по реда на чл.15, ал.3 и чл.17, ал.3 от ЗУТ.
2. Оспорването със Заповед № АК-04-1 от 17.03.2020г. е допустимо –
осъществено в предвидения за това срок /чл.45 ал.11 ЗМСМА/ от Областен
управител на област – Пловдив. Отсъства хипотеза на заместване и авторство не е
оспорено.
Според Т.Р. № 5/2008г. на ВАС – „Областният
управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения
на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по
реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2 ЗА, включително и тези,
издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА.”. Съгласно чл.8 ал.11 ЗОС
/изм., бр. 96 от 2017г., в сила от 1.01.2018г./ - „Актовете на общинския съвет
и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска
собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и
местната администрация, освен в случаите по Закона концесиите”. РОС
№ 54, прието с протокол № 5/31.01.2020г. е издадено на основание
чл.21 ал.1 т.8 и ал.2 ЗМСМА, чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ, чл.56 от Наредба за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община
Раковски.
Областният управител на област Пловдив е върнал Решение №
54, прието с протокол № 5/31.01.2020г. за ново обсъждане от ОбС-Раковски
по реда на чл.45 ал.4 ЗМСМА. Проведено е ново
обсъждане на върнатия акт в предвидения законов срок – чл.45 ал.7 ЗМСМА.
РОС № 66 е правно основано на чл.45 ал.9 предл. 3-то
ЗМСМА и със същото е прието повторно РОС № 54. Оспорването
е осъществено в срока по чл.45 ал.11 ЗМСМА.
На контрол за законосъобразност пред съда съгласно
разпоредбата на чл.45 ал.11 ЗМСМА подлежи „повторно приетото решение” – т.е.
първото решение на ОбС-Раковски /Решение № 14 от
2016г. по адм.д.№ 603/2015г., ВАС, Трето.О.; Решение
№ № 15419 от 2018г. на ВАС по адм. д. №
2989/2018г., Четвърто О. и др./, която норма е съобразена
от областен управител. Предвид текста на цитираната норма, в настоящото съдебно
производство се контролират кворумът и мнозинството при повторното приемане на
върнатото за ново обсъждане решение в хипотезата на чл.45 ал.10 от ЗМСМА, но
актът на общинския съвет, приет в изпълнение на установеното в чл.45 ал.7, ал.9
и ал.10 ЗМСМА производство, е част от процедурата и в този см. не е със
самостоятелни правни последици. В случай, че второто решение на общинския
съвет, с което повторно се приема върнатото за ново обсъждане първо решение, е
прието в нарушение на чл.45 ал.10 ЗМСМА, следва извод, че повторно приетият акт
е приет /гласуван/ в нарушение на процедурата за приемането му, което се преценява
като самостоятелно основание за отмяна на повторно приетото решение на ОбС във всеки конкретен случай. Подлежащ на обжалване остава
първоначално приетият акт, поради което потвърждаващото го последващо
решение, дори с определени недостатъци, касаещи процедурата за това, не може да
се отрази съществено на законосъобразността на повторно приетият акт, след като
същият може да бъде отнасян до съда и без да е налице повторното му приемане от
органа на местно самоуправление /арг. от чл.45 ал.8 ЗМСМА/. Според съдържанието на административната преписка не се установява
нарушение на 45 ал.10 ЗМСМА, но е налице неправилно прилагане на материалния
закон, което обосновава основателност на оспорването, макар само по една част
от съображенията.
3. В съдебното производство е приета административната преписка по издаване
на оспореното Решение № 54, прието с протокол
№ 5/31.01.2020г. под форма на заверени преписи.
Решение № 54 в оспорената си част – т.2, е свързано с даденото съгласие от ОбС – Раковски по т.1. Съгласието не е индивидуален
административен акт - не изразява властническо волеизявление на административен
орган, не рефлектира неблагоприятно в чужда правна сфера и не засяга права и
интереси на други лица, тъй като касае имот - общинска собственост. Съгл. чл.
21 ал.1 т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
/ЗМСМА/, общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане
с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и
кметовете на райони и кметства. С т.2 от решението е определена цена за прехвърляне
правото на собственост върху общински имот с площ 80 км. – 62 000лв., на
основание чл.15 ал.3 вр. с ал.5 ЗУТ и същевременно е
одобрена пазарна оценка в размер на 2 240лв., изготвена от независим лицензиран
оценител по реда на чл.22 ал.3 ЗОС. Актът в тази си част е акт по чл.8 ал.11 ЗОС, съгл. която норма в действаща редакция от 01.01.2018г. : „Актовете на
общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и
вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по
реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, освен
в случаите по Закона концесиите.“. Актът на ОбС -
Раковски в частта по т.2 подлежи на оспорване по съдебен ред /възприето и в ТР
№ 5/10.12.2008г., ОСК на ВАС/.
3.1. Съгласно чл.41 ал.2 ЗОС : „Разпоредителните сделки с имоти или с вещни
права върху имоти - общинска собственост, се извършват по пазарни цени, но не
по-ниски от данъчните им оценки. Пазарните цени на имотите и на вещните права
се определят от общинския съвет въз основа на пазарни оценки, изготвени от
оценители, определени по реда на чл. 22, ал.
3, освен ако в закон е предвидено друго. Началните цени при провеждане на
търгове или конкурси за разпореждане с имоти или с вещни права върху имоти -
общинска собственост, не могат да бъдат по-ниски от цените, определени от
общинския съвет.”. Според чл.15 ал.5 ЗУТ : „ Когато с план за регулация се
променят граници на урегулирани поземлени имоти - общинска собственост,
договорът по ал. 3 се сключва по пазарни цени от кмета на общината в писмена
форма.”. В частта за определяне на цената на имота – решение № 54 представлява
индивидуален административен акт, който може да бъде оспорен по съдебен ред и в
случая твърдението на областен управител касае отсъствие на компетентност на
общинския съвет за определяне на пазарна цена в хипотеза по чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ поради отречено приложение на нормата на чл.41 ал.2 ЗОС от специалната,
съдържаща се в ЗУТ. Възприето е, че израза „освен ако в закон е предвидено
друго” – част от текста на 41 ал.2 ЗОС, е относима
именно към чл.15 ал.5 ЗУТ, от което произтича извод за отсъствие на правомощие
на съвета да определя продажна цена в конкретната хипотеза на чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ, респект. правомощието в посочената хипотеза от ЗУТ принадлежи на кмета на
общината. От друга страна е изразено твърдение за това, че според чл.41 ал.2 ЗОС – общинският съвет няма право да завишава, нито да намалява определената от
лицензирания оценител пазарна оценка и разполага само с общото правомощие по
см. на чл.21 ал.1 т.8 ЗМСМА за правото да изрази с решение положителна позиция
по приемане на пазарната оценка и сключване на договора па чл.15 ал.5 ЗУТ.
Цитираната норма на чл.15 ал.5 ЗУТ определя цените по договора като пазарни
и не препраща към съответна разпоредба от ЗУТ за редът за определянето им като
пазарни. След като чл.15 ал.5 ЗУТ касае промяна границите на имот – общинска
собственост и при отсъствие на изрична препращаща норма към ЗУТ за определяне
на цената като пазарна, правилно общинският съвет е приел за приложима нормата
на чл.41 ал.2 ЗОС. В хипотезата на чл.15 ал.3, ал.5 ЗУТ не е предвидено друго
по см. на чл.41 ал.2 ЗОС, поради което при разпоредителна сделка с имот –
общинска собственост, пазарната цена на имота следва да бъде определена по реда
на чл.41 ал.2 пр.2-ро ЗОС. Общинският съвет в случая е разполагал с упражненото
правомощие, но същото е следвало да бъде упражнено въз основа на пазарната
оценка, изготвена от оценител, определена по реда на чл.22 ал.3 ЗОС. Според
приложимата норма на чл.41 ал.2 ЗОС, ограничението касае размерът „до” –
пазарните цени, по които се извършват разпоредителните сделки с имоти или с
вещни права върху имоти - общинска собственост, не може да са по-ниски от
данъчните им оценки. Общинският съвет определя пазарните цени на имотите - въз
основа на пазарни оценки, изготвени от оценители, определени по реда на чл. 22, ал. 3, освен ако в закон е
предвидено друго. Както бе посочено, ЗУТ не е предвидил конкретна хипотеза относно
чл.15 ал.3, ал.5 за пазарната цена, поради което определянето й се осъществява
по реда на ЗОС. Случаят не касае начална цена при провеждане на търг или
конкурс за разпореждане с имоти или с вещни права върху имоти - общинска
собственост, а разпореждане, основано на чл.15 ал.3 и ал.5 ЗУТ във вр. с чл.41 ал.2 ЗОС и чл.56 от Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Раковски.
Съгл. чл.56 ал.5 от цитираната наредба - „Сделка по чл. 15, ал. 3 и чл. 17, ал. 3 от ЗУТ може да се сключи по искане на собствениците или по предложение на кмета на
общината. Оценката на придаваемата и на придобиваната
земя се извършва по пазарни цени по реда на тази наредба.”.
3.2. Според данните от преписката предложението до ОбС
– Раковски съдържа цена за прехвърляне правото на собственост в размер на 2
240лв., която цена е определена от независим лицензиран оценител и „изготвена
по реда на чл.22 ал.3 ЗОС”. Дали пазарната оценка е съобразена с действителните
показатели на имота и съобразена с критериите за изготвяне на пазарна оценка, е
въпрос на спора по същество, в хипотеза на възприемане на пазарната цена от ОбС изцяло, какъвто не е разглеждания случай. Частта от
оспореното Решение № 54 не съдържа основания за определяне на различен размер,
надвишаващ предложения, независимо, че същевременно е одобрена оценката на
независимия лицензиран оценител. Ответникът подържа теза за прилагане на
пазарния принцип, според който „цената струва толкова, за колкото може да се
продаде нещо.”. В тази вр. се съобрази, че законът
определя ограничението в минимума на цената /не по-ниска от данъчната оценка/,
но е поставил изискване при определяне на цената от съответния ОбС – въз основа на пазарна оценка, изготвена от оценител
по реда на чл.22 ал.3 ЗОС, което означава, че ако ОбС
не възприеме пазарната оценка на оценителя, дължи мотивация за определената от
този административен орган цена. В противен случай, законът би изисквал минимум
на оценката да е в размера на пазарната оценка на оценителя, а максимума да се
определя при отсъствие на критерии, които да бъдат проверени при съдебно
оспорване на оценката – тоест, абсолютно право на ОбС,
което при липса на критерии за определяне на цена, не би могло да бъде
проверено за законосъобразност.
Определеният от ОбС – Раковски размер на цена за
прехвърляне правото на собственост върху общинския имот не е основано на
конкретни аргументи, опровергаващи определената пазарна цена от независимия
лицензиран оценител. Тоест, в случая определената от ОбС
цена е произволна и не се основава на ясни критерии относно определяне на
цената като пазарна, поради което не би могла да бъде приета за действителната
пазарна цена. Отсъстват данни за приложен от ОбС
метод, както и за съпоставка между действителни пазарни аналози и цената,
определена от независимия лицензиран оценител.
В хода на административното производство е била изготвена оценка от
независим лицензиран оценител /л.24, 25 – препоръчителна пазарна стойност/, но
същата не е следвало да бъде одобрявана и възприемана, съответно – е било
необходимо изготвяне на друга оценка, която да съответства на изискването за
определяне на цената като „пазарна”. В експертната оценка е посочено, че
възможно приложим и най-точен е единствено Метода на пазарния аналог, при който
се изследват сделки с аналогични имоти в съответния регион или имоти със сходни
характеристики в други региони, като се отчитат различията им. „В конкретния
случай са проучени пазарните цени за подобни имоти в този район съгласно
агенциите за недвижими имоти, интернет, личен архив на оценителя, нотариални
кантори и частни купувачи”. Цената от 28 лв./кв.м. е приета за справедлива
пазарна стойност без информация за действително сключени сделки с аналогични имоти в съответния регион
или имоти със сходни характеристики в други региони. Към експертната оценка не
се съдържат приложения – данни от Сл.Вп. за реални
сделки с аналогични имоти, за да е възможно да бъде извършена проверка за
прилагане критериите по конкретния метод. Отсъстват данни, въз основа на които
да бъде проверено дали е съобразено, че пазарната стойност не отчита
характеристики и/или предимства на даден обект/ актив, които имат стойност за
конкретен собственик или конкретен купувач, а отразява характеристики и/или
предимства, отнасящи се до физически, технически, технологични, географски,
икономически, юридически и други съществени обстоятелства за оценявания обект/
актив. Експертната оценка не съдържа обективен анализ на действителни сделки,
за които са приложени писмени информационни източници с приложен относимият в конкретиката на
фактите метод. Пазарната стойност следва да бъде
определена по метода на сравнителната стойност „пазарни сравнения“ /стандарт -
пазарна стойност/, който се базира на информация за действително извършени
продажби на подобни имоти, с характеристики близки до тези на оценявания имот като:
площ, район, местоположение, инженерна инфраструктура, степен на транспортна
достъпност, екологични условия, привлекателност на населеното място и района. Приложеният метод в експертната оценка, изготвена в хода на
административното производство е относимият в случая,
но отсъства изходната информация за обосноваване на изведената пазарна стойност
/ договори за продажба на общински имоти в същия район, вписани в СВп.; прехвърлителни сделки на
имоти, вписани в СВп. – реални сделки/.
Посоченото отрича възможност посредством експертиза в съдебното
производство да бъде направена съпоставка между експертната оценка, одобрена от
ОбС, но невъзприета при определяне на цената на общинския
имот. ОбС – Раковски не е обвързан от експертната
оценка, но при неприемането й следва да изложи конкретни съображения,
обосноваващи неприемането на оценката, респ. при необходимост - отлагане
приемането на решение с възлагане изготвянето на нова оценка по правилото на чл.
41 ал.2 изр. 2 от ЗМСМА, за да се спази изискването на чл.
41 ал.2 изр. 1 от ЗМСМА за законосъобразност на тази категория актове. Тъй
като отсъстват мотиви за определяне на цена в размер на 62 000лв., следва
извод, че в случая ОбС - Раковски на практика е
извършил дейност по определяне на пазарна цена на общинския недвижим имот, без
да е посочил въз основа на какви критерии и при ползването на кои методи, е определил
цена от 62 000лв. като пазарна, според изискванията на закона. Отсъствието на
ясни съображения, основани на конкретна относима
информация не позволява проверка за законосъобразност на решението в
обжалваната му част. Тоест, отсъствието на мотиви – основания за определяне на
пазарната цена в размер на 62 000лв. се явява самостоятелно отменително
основание. Възприето е, че липсата на мотиви препятства контрола за законосъобразност
от съда и води до извод за постановяване на акт в несъответствие с материалния
закон, доколкото в доказателствена тежест на
административния орган е да установи, че възприетата от него пазарна цена за
продажба съответства на пазарната цена на процесния
недвижим имот. В тази вр. се съобрази, че
действително е извършена експертна оценка за пазарна цена в административното
производство, но същата изцяло е отречена от ОбС-Раковски,
освен което не е обоснована с изискуемата изходна информация за действителни
сделки – пазарни аналози, за което бяха изложени съображения. Тоест, дейността
по определяне на "пазарната цена", в случая е осъществена от Общински
съвет – Раковски, при невъзприемане на предложената пазарна оценка от независим
оценител, която самостоятелно не съответства на критериите на приложения метод
за оценяване, като определената цена от ОбС не е
мотивирана и не е обоснована, за да бъде възприета за „пазарна цена” по см. на
закона.
Оспореното решение на ОбС-Раковски
в частта по т.2 е прието от компетентен орган, при необходим
кворум и мнозинство, с поименно гласуване и при спазване
на изискванията за форма, но в нарушение на приложимите материалноправни
разпоредби. Решение № 66 от 25.02.2020г., с което повторно е прието РОС
№ 54 съответства на изискванията на чл.45 ал.10 ЗМСМА, но това не преодолява
извода за неправилно прилагане на закона.
В установената от ЗОС административна фаза е определен административния
орган, на който законът е възложил да определи продажна цена, като съдът по
същество би могъл да измени цената, но в конкретиката
на фактите - при извършена дейност по определяне на пазарна цена на общинския
недвижим имот без да са посочени критерии и методи, съдът не би могъл да замести
изискуемото мотивирано волеизявление на административния орган с оценка от
съдебна експертиза, определила пазарната продажна цена.
Изводът за основателност на оспорването на областен управител е с последица
– отмяна на оспореното решение на ОбС-Раковски в
частта по т.2, като преписката следва да бъде върната
на административния орган за ново произнасяне относно пазарната цена за продажба
на общинския недвижим имот по правилата на ЗОС, при съобразяване с указанията
на съда по тълкуването и прилагането на закона.
Р Е Ш И :
Отменя Решение № 54, прието с протокол № 5 от 31.01.2020г. на Общински
съвет – Раковски, в частта по т.2, потвърдено с Решение № 66, прието с протокол
№ 6 от 25.02.2020г.
Връща преписката на Общински съвет – Раковски за ново произнасяне относно
пазарната цена за продажба на общинския недвижим имот, при съобразяване с
указанията по тълкуване и прилагане на закона.
Осъжда Общински съвет - Раковски да заплати на Областен управител на област
– Пловдив, юрисконсултско възнаграждение в размер на
100лв.
Решението може да се обжалва пред Върховния Административен Съд, в
14-дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.
Административен съдия :