Р Е Ш Е Н И Е
№ 442
гр. Велико Търново, 6.11.2019 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд гр. ВЕЛИКО ТЪРНОВО, в открито заседание на двадесет и пети
октомври през две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
МАРИЯ ДАНАИЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВЕЛИНА ЯНЕВА
РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря С.Ф.и прокурора Донка Мачева, като разгледа
докладваното от съдия Буюклиев адм. дело №374 по описа на Административния съд
за 2019 година и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по
реда на чл. 191, ал. 2 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано по протест на Районния прокурор на Районна
прокуратура - Павликени срещу разпоредбите на чл.24, т.24 и чл.57, ал.8 досежно
изразите „събиране“ и „транспортиране“, чл.27, ал.2, ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6 и чл.109 от Наредба за управление на отпадъците
на територията на община Павликени, приета с решение №563 по протокол
№46/19.06.2014 г. за проведено заседание на Общински съвет Павликени, като се
иска отмяната им.
Протестиращият прокурор счита, че оспорените от него разпоредби на
нормативния акт противоречат на разпоредби от ЗУО, при което са
незаконосъобразни, като противоречащи на закона.
Претендира се в протеста, че по
отношение на разпоредбите на чл.27, ал.1 и 2 от Наредбата след отмяната на
чл.11, ал.2 от ЗУО, материята, уредена от процесната Наредба е уредена от
Наредбата за управлението на строителните отпадъци и влагане на рециклираните
материали. При това е налице несъответствие между разпоредбите на издадената от
Министерския съвет Наредба и разпоредбите на протестираната. Що се касае до
претендираната незаконосъобразност на разпоредбите на чл.27, ал. 3 и ал.4 от
Наредбата, аргументира се, че тези разпоредби противоречат на ЗУО и на ЗУТ.
Незаконосъобразни са според прокурора и разпоредбите на чл.27, ал.5 и 6 от
Наредбата, тъй като те противоречат на конкретна разпоредбата на чл.11, ал.7 от
ЗУО. ЩО се касае до незаконосъобразността на разпоредбата на чл.24, т.24 от
наредбата в частта и досежно изразите „събиране“ и „транспортиране“, то
прокурорът поддържа, че в тази и протестирана част разпоредбата противоречи на
въведеното с разпоредбата на чл.35, ал.1, т.2 от ЗУО изискване. Освен това се
аргументира, че тази протестирана част от разпорембата противоречи на ЗОАРАКСД.
Аналогични съображения прокурорът развива и досежно протестирана част от
разпоредбата на чл. 57, ал.8 от Наредбата. По отношение на протестираната
разпоредба на чл.109 от Наредбата прокурорът сочи, че с разпоредбата на чл.22
от ЗУО не се предоставя на ответния Общински съвет правомощие да регулира
административно-наказателна отговорност за нарушаване на разпоредби на
подзаконовия нормативен акт. Сочи се в подкрепа на това становище, че от друга
страна ЗУО съдържа ред състави на административни нарушения, извършени от
посочени субекти, за които са предвидени съответни наказания. Прокурорът
претендира разноски.
По реда на чл.189, ал.2 от АПК към протеста на прокурора се е
присъединило търговското дружество „Рейсър Ауто“ ЕООД – гр. София. Според присъединената
към протеста страна незаконосъобразни са
разпоредбите на чл.24, т.24 и чл.57, ал.8 от Наредбата досежно изразите
„събиране“ и „транспортиране“, посочени
в нея. Присъединената към протеста страна поддържа, че чл.35, ал.5 от ЗУО сочи,
че регистрационният документ за дейностите по чл.35, ал.2, т.2 от ЗУО се издава
винаги отделно от останалите разрешителни и регистрационни документи, като е
несъмнено, че за тази конкретно дейност режимът е регистрационен, а не
разрешителен. При това ОбС, без да е имал правомощие за това, е въвел изискване
за притежаване на разрешително /лиценз/ за дейности, за които ЗУО предвижда
единствено регистрационен режим. Тази страна също претендира за разноски по
делото.
Ответникът по протеста – Общински съвет – гр.Павликени, не взема
становище протеста, прокурорът от ВТОП дава заключение за основателността му.
Прокурорът от Великотърновска окръжна прокуратура дава заключение за
основателност на протеста.
Във връзка с изискванията на АПК, раздел ІІІ, гл.Х, съдът е съобщил
оспорването по реда на чл.181, ал.1 и 2 във вр.с чл.188 от АПК чрез обявление в
ДВ бр.56 от 16.07.2019 г., чрез поставяне на копие от него на определеното
място в Административен съд-Велико Търново, като същото е публикувано и на
интернет страницата на ВАС.
Великотърновският административен съд в настоящият
си тричленен състав, като съобрази събраните доказателства, доводите на
страните и след проверка на обжалвания нормативен акт в оспорваните му части,
приема за установено следното от фактическа страна:
1/ С Предложение, вх. №107/04.06.2014 г. от кмета на община ПАвликени,
този орган е предложил на ОбС – Павликени да бъде одобрен и приет проект за
процесната Наредба. Към предложението е приложен проекта за Наредбата.
2/ Видно от писмо, №264/22.08.2019 г. на ответника /л.76 от делото/, не
са налице доказателства за наличието на доклад по чл.28, ал.2 от ЗНА, нито за
мотиви към проекта за Наредбата.
3/ Видно от протокола за проведеното на 19.06.2014 г. заседание на
Общински Съвет Павликени, на него са присъствали 19 общински съветника, приет е
дневен ред за провеждането на заседанието, и е взето решение №563, с което е
приета процесната Наредба. От протокола се установява, че при вземането на
решението са съобразени становищата на две от постоянните комисии с оглед
изискването на разпоредбата на чл.66, АЛ.4 от Правилника за организацията и
дейността на общински съвет – Павликени за мандат 2011 – 2015 г.
4/ Отново от протокол № 46/19.06.2014 г. от заседанието на общинския
съвет се установява, че „за“ приемането на процесната Наредба са гласували
всички 19 общински съветника. По този начин е отменена предходната наредба и е
приета процесната.
5/ Процесната наредба е публикувана на интернет страницата на община Павликени,
видно от представената на съда разпечатка от тази страница на лист 77 от делото.
В основанието на посоченото решение на Общинския съвет е отразено, че
действащата до този момент Наредба се отменя, новата Наредба се приема на
основание чл. 21, ал. 1, т.23 от ЗМСМА и чл.22, ал.1 от Закона за управлението
на отпадъците.
При така установената фактическа обстановка, съдът
прави следните изводи от правна страна:
Предмет на оспорване в настоящото съдебно
производство са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, какъвто е процесната
Наредба. Същата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК,
тъй като съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и
неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Протестът е допустим. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта, като по делото липсват данни
оспорените разпоредби да са отменени или изменени след подаване на протеста.
Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето. Протестът е подаден до компетентния да го
разгледа съд, съобразно уреденото в чл. 191, ал. 2 от АПК. Посочените
обстоятелства обуславят процесуалната допустимост на оспорването.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
С нормата на чл. 168, ал. 1, вр. с чл. 196 от АПК съдът е задължен да
обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз основа на
представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
оспорения текст от наредбата на всички основания, предвидени по чл. 146 от АПК.
Оспореният подзаконов нормативен акт, извън изрично посочения по-долу
случай, касаещ разпоредбата на чл.109 от Наредбата, е издаден от компетентен
орган.
Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18,
ал. 1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с
които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени
отношения с местно значение. В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА са изброени правомощията
му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА в изпълнение на правомощията си по ал.
1, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации
и обръщения.
От друга страна, според разпоредбата на чл.22, ал.1 от ЗУО, в
редакцията му, изменението на която е обнародвано в ДВ, бр. 105 от 2016 г. „Общинският
съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето,
събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването,
оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително
биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на
територията на общината, разработена съгласно изискванията на този закон и
подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за
предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци
и такси.“.
Видно е от тази изрична разпоредби, че по приложението и е налице
законова делегация, с която се овластява съответният общински съвет да приема
съответният подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.7, ал.2 от ЗНА по
приложението на законовите текстове.
Спазени са и изискванията на чл. 27, ал.2 и ал.4 от ЗМСМА, според
съдържанието на които текстове заседанията на общинския съвет са законни ако
присъстват повече от половината от общия брой на съветниците, като решенията по
чл. 21, ал.2 от същия закон следва да се вземат с мнозинство повече от
половината от общия брой на съветниците, както е в случая.
Дотук изложеното обаче е ирелевантно досежно протестираната частично от
прокурора разпоредба на чл.109 от Наредбата. Според тази протестирана от
прокурора разпоредба от Наредбата „За деяния, които представляват нарушения на
Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Павликени се
налагат санкции в размер от150 до 1000 лв., при повторно нарушени есе налагат
санкции, предвидени в Раздел II „Административни
нарушения“ и наказания от ЗУО“.
Настоящата инстанция счита, че тази разпоредба е нищожна. Разпоредбата
на чл.109 от Наредбата се намират систематично в Глава Осма, озаглавена
„Административно наказателни разпоредби. Административни нарушения и наказания“.
В Главната на практика са посочени като нарушения деяния, които нарушават
разпоредбите на самата Наредба, както и повторни деяния. Налице е и процесуална
уредба чрез определянето на актосъставители, издатели на наказателни
постановления и реда за установяването на нарушенията, издаването и обжалването
им.
Следва обаче да се отбележи, че в ЗУО законодателят е уредил както
съставите на нарушенията, така и административно-наказателно отговорните за
извършването им лица, лицата, които са оправомощени да констатират тези
нарушения и да издават наказателните постановления за тях. Процесната Наредба е
издадена въз основа на делегацията на чл.22 от ЗУО, която овластява Общинския
съвет да приеме наредба само и единствено досежно условията и реда за
изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци на територията на съответната общината, както и размера
на таксите за услугите по ЗУО, предоставяни от общината по реда на ЗМДТ. Изложеното
дотук означава, че липсва делегирано от закона правомощие на ответника за
приемането на разпоредби с административно-наказателен характер. В ЗУО тези
обществени отношения са изчерпателно регулирани и тяхното преуреждане в
нормативен акт на орган на местно самоуправление би създало неяснота относно реда за налагане
на административни наказания и досежно наказателно –отговорните лица, които
могат да бъдат наказани, респ. санкционирани с имуществена санкция. Приемайки
протестираната разпоредба, общинският съвет е излязъл от делегираната му със ЗУО
компетентност, при което в протестираната си част, същата е нищожна. Този извод
впрочем следва и от разпоредбите на чл.2, ал.1 и ал.3 от ЗАНН. Дотук изложеното
налага тази протестирана разпоредба да се прогласи за нищожна.
В останалата си протестирана част Наредбата е незаконосъобразна поради
съществени нарушения на административно-производствените правила –чл.146, т.3
вр. с чл.196 от АПК.
Според разпоредбата на чл.26, ал.2 от ЗНА в редакцията, приложима към
момента на приемането на решение №563 от 19.06.2014 г. по протокол №46 от
същата дата от заседанието на общинския съвет „Преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с
мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя
най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.“. Видно е от разпоредбата, че проектът
следва да бъде публикуван в едно с
мотивите, съответно доклада по чл.28, ал.2 от ЗНА. В случая липсва доклад,
както и мотиви към предложението на вносителя за този нормативен акт. Поради
липсата на такъв доклад, респ. на мотиви, съпътстващи предложението, липсва и
публикацията им по посочения от закона нормативен ред.
Нарушаването на изискванията на чл.26, ал.2 и на чл.28, ал.2 от ЗНА
представлява съществено нарушаване на административно – производствените
правила при приемането на Наредбата, като аргумент за това е разпоредбата на
чл.28, ал.3 от ЗНА в приложимата и редакция.
Посоченото обуславя основателност на протеста, като следва разпоредбите
на Наредбата да бъдат отменени, а разпоредбата на чл.109 от Наредбата да се
прогласи за нищожна.
Следва Общински съвет – Павликени да понесе сторените от прокурора и от
встъпилата в производството по оспорването страна разноски. За встъпилата
като разноските представляват внесена
държавна такса от 50 лв., ефективно заплатено съгласно съдържанието на договора
за правна защита /в частта му, която има характер на разписка/ адвокатско възнаграждение
от 500 лв.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в
сила, същото следва да се обяви по начина, по който е обявена самата Наредба.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен
съд – Велико Търново:
Р Е Ш
И:
ПРОГЛАСЯВА нищожността на чл.109 от Наредба за управление на отпадъците
на територията на община Павликени, приета с решение №563 по протокол
№46/19.06.2014 г. за проведено заседание на Общински съвет Павликени.
ОТМЕНЯ разпоредбата на чл.24, т.24 в частта и относно изразите
„събиране“ и „транспортиране“, разпоредбите на чл.27, ал.2, ал.3, ал.4, ал.5 и
ал.6, разпоредбата на чл.57, ал.8 в частта и относно изразите „събиране“ и
„транспортиране“ от Наредба за управление на отпадъците на територията на
община Павликени, приета с решение №563 по протокол №46/19.06.2014 г. за
проведено заседание на Общински съвет Павликени.
ОСЪЖДА Общински съвет - Павликени да заплати на Прокуратурата на
Република България разноски в размер от 20 лв.
ОСЪЖДА Общински съвет – Павликени да заплати на „Рейсър Ауто“ ЕООД –
гр.София, ЕИК *********, разноски в размер от 550 лв.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва и протестира пред Върховен административен
съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.