Р Е Ш Е Н И Е
N……….
Гр.Варна………………2021г.
В
И М Е
Т О Н
А Н А
Р О Д А
Варненският
административен съд,
Четвърти тричленен състав, в публично заседание на двадесети май две хиляди
двадесет и първа година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВЕТА ПЕКОВА
ЧЛЕНОВЕ: РАЛИЦА АНДОНОВА
ЙОРДАН ДИМОВ
при секретаря Веселка Крумова и в присъствието на прокурора
Александър Атанасов, като разгледа докладваното от съдията Ивета Пекова адм.
дело № 174 по описа на Административен съд гр. Варна за 2021 година, за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от Раздел ІІІ на Глава Десета на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по
протест на прокурор при Районна прокуратура – Варна против чл.26, ал.4 и ал.12
от Наредбата за обществения ред в община Девня, приета от Общинския съвет –
Девня с Решение № 122/27.07.2016 г. по протокол № 10/27.07.2016 г., последно изменена
с Решение № 172 по протокол № 16/27.11.2020 година.
В подадения протест се твърди, че разпоредбите
на чл.26, ал.4 и ал.12 от Наредбата за обществения ред в община Девня
противоречат съответно на чл.38 и чл.37 от Закона за пчеларството /ЗП/, който
представлява нормативен акт от по-висок ранг. Твърди, че предвидените в
подзаконовите правни норми санкции за извършени административни нарушения са с
различен минимален и максимален размер от регламентираните с посочените
разпоредби на ЗП, с които е предвидено реализиране на
административнонаказателна отговорност за идентични административни нарушения. Следователно,
местната наредба е в противоречие с нормативна регламентация от по-висок ранг,
поради което стореното е в нарушение на предвидената компетентност. Описаното
противоречие с по-висша норма се противопоставя и на повелителната норма на
чл.15, ал.3 от ЗНА. Счита, че посочените обстоятелства обосновават
незаконосъобразност на оспорените правни норми на Наредбата за обществения ред на
община Девня по смисъла на чл.146, т.4 от АПК – противоречие с материалноправни
разпоредби, като по своята същност порокът е толкова тежък, че прави
недопустимо съществуването на подзаконовите разпоредби в правната
действителност. Моли да бъде прогласена нищожността на оспорените разпоредби и
да бъдат присъдени направените по делото разноски.
Ответникът Общински съвет – Девня, редовно
призован, не се явява представител и не изразява становище по подадения
протест.
Представителят на ВОП дава заключение
за основателност на протеста и моли същият да бъде уважен като нормите на
чл.26, ал.4 и ал.12 от Наредбата за обществения ред в община Девня бъдат
отменени.
Съдът,
като прецени събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната
съвкупност, съотнесени към наведените основания за отмяна, и служебно,
съобразно разпоредбата на чл.168 от АПК, за да се произнесе, взе предвид
следното:
Предмет на проверка за законосъобразност са разпоредбите
на чл.26,
ал.4 и ал.12 от Наредбата за обществения ред в Община Девня, приета с Решение №
122/27.07.2016 г. по протокол № 10/27.07.2016 г. на Общински съвет – Девня.
Актът, в частта, в която е оспорен, е с подзаконов характер по
смисъла на чл.75 от АПК. Съдържа административноправни норми, които се отнасят
за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта, а
съгласно чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
С оглед гореизложеното, съдът намира, че протестът, с който е сезиран, като подаден от активно легитимирана страна, срещу подлежащ на оспорване
по реда на АПК подзаконов нормативен акт от местно значение, е допустим за
разглеждане.
За оспорването е съобщено по реда на чл.188, вр. чл.181 ал.1 ал.2 от АПК.
След като разгледа
твърденията в подадения протест, доказателствата по делото, становищата на
страните и в рамките на проверката по реда на чл.168 вр. чл.196 от АПК,
административният съд приема за установено от фактическа страна следното:
С докладна записка
изх. № Изх-0600-93/15.07.2016 г. кметът на община Девня, на основание чл.21,
ал.1, т.23 и ал.2 от ЗМСМА, е направил предложение до Общинския съвет – Девня за
отмяна на Наредба за обществения ред, приета с Решение № 67 по протокол №
9/31.05.2004 г., и за приемане на Наредба за обществения ред в община Девня,
като е приложен проект на наредба. В докладната записка са изложени мотивите
към проекта за наредба, като са посочени причините, както и целта и резултатът,
които се очаква да бъдат постигнати. Отбелязано е също така, че не се очаква
разходване на бюджетни средства във връзка с приемането на наредбата.
Видно от изготвения от
специалист ИТ в отдел АИПО към Дирекция „АПФСИАО“ на община Девня протокол, на
17.06.2016 г. проектът на Наредба за обществения ред в община Девня е
публикуван на официалния сайт на община Девня в раздел „Общински съвет“,
подменю „Проекти“. Публикуването на проекта на посочената в протокола дата се
установява и от приложената по административната преписка извадка от сайта на община
Девня.
Съгласно протокол,
изготвен от специалист ИМ при Община Девня, до 27.07.2016 г. в деловодството на
община Девня и по електронен път не са постъпили сигнали, жалби, предложения,
възражения, питания, искания и становища по отношение на публикувания на
17.06.2016 г. на сайта на общината проект на Наредба за обществения ред в община
Девня. Същото обстоятелство е констатирано и в протокол на Председателя на
Общински съвет – Девня.
Предложението за
приемане на Наредба за обществения ред в община Девня е разгледано на
проведеното на 22.07.2016 г. заседание на Постоянната комисия „Общинска
собственост, устройство на територията, инфраструктура, гражданска защита и
обществен ред“, на което са присъствали всички нейни 7 /седем/ членове, като
същото е включено като т.7 от дневния ред. На основание чл.44, ал.2 от
Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, със седем гласа „за“ от
проведеното явно гласуване комисията е взела решение точка седма „Приемане на
Наредба за обществения ред в Община Девня“ да бъде включена в дневния ред на
заседание на Общинския съвет, и за приемане на проекта за решение по докладната
записка на вносителя.
С Решение №
122/27.07.2016 г. по протокол № 10/27.07.2016 г. от проведено редовно заседание
на Общински съвет – Девня е отменена Наредба за обществения ред, приета с
Решение № 67 по протокол № 9/31.05.2004 г., и е приета Наредба за обществения
ред в община Девня. От присъстващите по време на гласуването 12 от общо 13
общински съветници, 11 са гласували „за“, 1 – „против“ и „въздържали се“ –
няма. Присъствието на общинските съветници на заседанието е удостоверено с
полагането на саморъчен подпис на всеки един от тях в приложената по делото
присъствена книга на Общински съвет – Девня от 27.07.2016 година.
Въз основа на Докладна
записка изх. № Изх-0600-122/04.11.2020 г. на кмета на община Девня с Решение №
172 по протокол № 16/27.11.2020 г. Общински съвет – Девня отменя чл.16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, и 25 в Раздел V „Ред и условия за
отглеждане на селскостопански животни и птици на територията на община Девня“
от Наредба за обществения ред в община Девня и приложение № 1 таблица за
допустимия общ брой животни, включително с приплода, които могат да се
отглеждат в урбанизираните територии на общината, и изменя Раздел V
„Ред и условия за отглеждане на селскостопански животни и птици на територията
на община Девня“ в Раздел V „Ред и условия за
отглеждане на пчели на територията на община Девня“. Протестираните разпоредби
на чл.26, ал.4 и ал.12 от Наредбата за обществения ред в община Девня не са
засегнати от посоченото изменение, като същите са действащи в редакцията от
приемането на наредбата с Решение № 122/27.07.2016 г. по протокол №
10/27.07.2016 година.
Съгласно чл.168, ал.1 от АПК, приложим по силата на препращащата
разпоредба на чл.196 от АПК, съдът следва да обсъди и провери освен посочените
от оспорващия основания, и законосъобразността на акта на всички основания, посочени в чл.146 АПК.
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната
администрация, са уредени със ЗМСМА. В изпълнение на правомощията си по чл.21,
ал.2 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения. Наредбата, по аргумент от чл.7, ал.2 от ЗНА и чл.76,
ал.3 от АПК, представлява подзаконов нормативен акт. Общият принцип,
регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва
да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока
степен. Съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорените
разпоредби от Наредбата
за обществения ред в община Девня следва да обхване преценката
дали същите съответстват на съдържащата се правна регламентация в нормативни
актове от по-висока степен и дали не противоречат на императивни законови норми.
От представените по
делото доказателства се установи, че са спазени изискванията за форма на
нормативния акт, който е приет на редовно заседание на Общински съвет – Девня
при наличие на кворум – чл.27, ал.2 от ЗМСМА, а решението е взето с изискуемото
от ЗМСМА обикновено мнозинство – чл.27, ал.3 от ЗМСМА.
Не спазени процесуалните
изисквания за приемането на оспорените текстове от наредбата, предвидени в
чл.26-28 от ЗНА, в редакцията, действала към датата на приемане на наредбата
/ДВ, бр.46 от 2007 г./, приложим по препращане от чл.80 от АПК.
Според представените
по делото доказателства, докладната записка на кмета на общината, която съдържа
мотивите и доклада във връзка с проекта, е от 15.07.2016 година. Не се
установява съдържанието на публикацията на проекта на интернет страницата от
17.06.2016 г. да съдържа мотиви и доклад към проекта, каквото е изричното
изискване на чл.26, ал.2 от ЗНА. Доколкото докладната записка е от по-късна
дата – 15.07.2016 г., не може да се приеме, че същата е била публикувана заедно
с проекта на интернет страницата, а друг доклад и мотиви в преписката липсват.
Установяването на
изпълнението на процесуалните изисквания за приемане на нормативен акт от вида
на оспорения е в тежест на административния орган, който следва да докаже
изпълнението на всички процесуални и материалноправни изисквания за приемане на
акта. Поради липсата на такива доказателства в случая се налага извод, че
оспорените разпоредби от наредбата са приети при съществено нарушение на
административнопроизводствените правила по смисъла на чл.146, т.3 вр.
чл.196 от АПК, доколкото
заинтересованите лица са били лишени от възможността да се запознаят с проекта
и при необходимост, да направят възражения и предложения, които да бъдат
обсъдени преди приемането му. Изискванията на чл.26, ал.2 от ЗНА са императивни
и целят да гарантират спазването на принципите по ал.1 на чл.26 ЗНА на
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на нормативните актове.
Неспазването на тези изисквания е самостоятелно основание за отмяна на
оспорените разпоредби.
Съгласно чл.26, ал.4
от Наредбата за обществения ред в община Девня за неспазване на разпоредбите на
ал.2 и ал.3 на нарушителите се налага глоба в размер на 50-500 лв. за физически
лица или имуществена санкция в размер на 100-1000 лв. за юридически лица. В
ал.2 на чл.26 от наредбата са регламентирани изискванията за разполагане на
пчелни кошери, а в ал.3 на същата подзаконова разпоредба са въведени
ограничения за поставяне на временни и постоянни пчелини с оглед мястото на
което се разполагат, които собствениците на пчелни кошери са длъжни да спазват.
Разпоредбата на чл.26, ал.3 от Наредбата за обществения ред в община Девня
възпроизвежда текста на чл.15, ал.1 от ЗП. За нарушение на т.1 и т.4 от
цитираната законова норма, извършено от физически лица, в чл.38, ал.1 от ЗП е
предвидено налагане на административно наказание глоба от 100 до 200 лв., а за
нарушения по чл.15, т.2, т.3 и т.5 – от 500 до 700 лв. Според чл.38, ал.2 от ЗП
когато нарушението по ал.1 е извършено от юридическо лице или едноличен
търговец, се налага имуществена санкция от 200 до 300 лв.
Съгласно чл.26, ал.12
от Наредбата за обществения ред в община Девня за неспазване на разпоредбите на
ал.6, ал.10 и ал.11 на нарушителите се налага глоба в размер на 50-300 лв. за
физически лица или имуществена санкция в размер на 100-500 лв. за юридически
лица. С новелата на ал.6 на чл.26 от Наредбата е въведено изискване за регистрация
на пчелни семейства в 15-дневен срок от тяхното придобиване, а според ал.11 на
същия член постоянните пчелини задължително имат ограда, като собственикът на
пчелина поставя на оградата табелка с регистрационен номер на пчелина.
Идентични изисквания /за регистриране на пчелни семейства и за поставяне на
регистрационен номер на пчелина/ са регламентирани и в нормите на чл.8, ал.1 и
ал.5 от ЗП /редакцията, действаща към момента на подаване на протеста – ДВ,
бр.58 от 2017 г., в сила от 18.07.2017 г./, за нарушаването на които в чл.37,
ал.1 и ал.2 от ЗП /редакцията, Обн. – ДВ, бр.57 от 2003 г./ е предвидено
налагането на административно наказание глоба от 50 до 100 лв., а когато
нарушението е извършено от юридическо лице или едноличен търговец – имуществена
санкция от 200 до 300 лв. Нормите на чл.37, ал.1 и чл.8 от ЗП са изменени с ДВ,
бр.13 от 16.02.2021 г., като след извършеното изменение на
административнонаказателно санкция съгласно чл.37, ал.1 от ЗП подлежи
единствено неизпълнението на задължението за поставяне на регистрационен номер
на пчелина, регламентирано в разпоредбите на чл.8, ал.3 и ал.4 от ЗП
/редакцията – ДВ, бр.13 от 16.02.2021 г./, но не и нерегистрирането на пчелни
семейства.
От анализа на
цитираната правна регламентация се установява, че протестираните от прокурор
при Районна прокуратура – Варна разпоредби на чл.26, ал.4 и ал.12 от Наредбата
за обществения ред в община Девня регламентират различен размер на глобите и
имуществените санкции за обхванатите от тях случаи на административни нарушения
в сравнение с предвидените в ЗП /съответно в чл.38 и чл.37 от ЗП/ глоби и имуществени
санкции за същите нарушения. Освен това, след изменението на ЗП /ДВ, бр.13 от
16.02.2021 г./, в частта, в която чл.26, ал.12 от посочения подзаконов
нормативен акт установява административнонаказателно санкциониране за
неспазване на разпоредбите на ал.6 на същия член, се регламентира
административнонаказателна отговорност, каквато след посоченото изменение
по-високият по степен нормативен акт не предвижда.
Съгласно чл.76, ал.1
от АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. В същия смисъл е и
разписаното правило на чл.2, ал.1 от ЗНА. Според чл.76, ал.2
от АПК компетентността да се издават нормативни административни актове не може
да се прехвърля. Нещо повече, разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК предвижда, че
общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно
нормативните актове от по-висока степен обществените отношения с местно
значение. В случая, нито в специалния ЗП, нито в друг нормативен акт, е предвидена
възможност за общинските съвети да приемат подзаконови нормативни разпоредби, с
които да регламентират административнонаказателната отговорност на задължените
субекти за неспазването на изискванията на ЗП. Още повече, че самият закон в
административнонаказателната си част /Глава седма „Административнонаказателни
разпоредби“ от ЗП/ е дал уредба на този въпрос. А съгласно чл.8 от ЗНА
общинският съвет поначало издава наредби, с които урежда съобразно с нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение. Недопустимо е с наредба на общинския съвет да се уреждат обществени
отношения, които вече са уредени със закон, и за приемането на които не е
налице законова делегация, още повече и както е в настоящия случай, по различен
начин. При липса на изрична, овластяваща общинските съвети, разпоредба в закона
да уредят този вид обществени отношения с подзаконов нормативен акт, такъв не
може да бъде издаден от общинския съвет, а издаденият не е валиден. Само по
себе си правомощието на общинските съвети да уреждат правопорядъци с местно
значение, регламентирано в чл.76, ал.3 от АПК и чл.21, ал.2 от ЗМСМА не им
предоставя правомощие да изземват изключителната компетентност на други органи
и да преуреждат с подзаконови нормативни актове обществени отношения, уредени с
нормативен акт от по-висока степен, какъвто безспорно е ЗП.
Предвид горното,
разпоредбите на чл.26, ал.4 и ал.12 от Наредбата за обществения ред в община
Девня, които противоречат по съдържанието си съответно на разпоредбите на чл.38
и чл.37 от ЗП, са приети при отсъствието на дадено от закона изрично
овластяване на общинския съвет, поради което са нищожни на основание чл.146,
т.1 вр. чл.196 от АПК. Нищожността им следва да бъде прогласена от съда на
основание чл.193, ал.1, предложение първо от АПК.
При този изход на
правния спор и с оглед направеното искане от подателя на протеста ответната
страна следва да бъде осъдена да заплати в полза на Районна прокуратура – Варна
сумата от 20 лв., представляваща разноски за платена такса за обнародване в
Държавен вестник.
Водим от горното, съдът
Р Е
Ш И :
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.26, ал.4 и ал.12 от Наредбата за
обществения ред в община Девня, приета от Общински съвет – Девня с Решение №
122/27.07.2016 г. по протокол № 10/27.07.2016 г., последно изменена с Решение №
172 по протокол № 16/27.11.2020 година.
ОСЪЖДА Общински съвет – Девня
да заплати в полза на Районна прокуратура – Варна разноски по делото в размер
на 20 /Двадесет/ лева.
Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14- дневен срок от съобщението до
страните.
На основание чл.194 от АПК, при неподаване на
касационни жалби или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се разгласи по
реда, предвиден в чл.78, ал.3 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.