Р Е Ш Е Н И Е
№…………
Гр.
Варна, ……………………… 2022 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Варна, III касационен състав,
в публично съдебно заседание на тридесети юни две хиляди двадесет и втора година,
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Янка ГАНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: Дарина РАЧЕВА
Даниела НЕДЕВА
при секретаря Теодора
Чавдарова и в присъствието на прокурора от ВОП Мирослав Г , като разгледа
докладваното от съдия Д. Рачева административно дело № 940 по описа на съда за
2022 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и следващите
от Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по протест от прокурор от Варненска
окръжна прокуратура срещу чл. 67, ал. 1, 2 и 3 и чл. 69, ал. 1 от Наредбата
за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски
дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански
дружества и в сдружения с нестопанска цел, приета от Общински съвет – Ветрино с
Решение № 140 по протокол № 11/30.06.2020 г.
В протеста се твърди, че чл. 67, ал. 1 от наредбата
преповтаря чл. 54а, ал. 1 от ЗОС, както и чл. 27 от Наредба №8/17.12.2009 г. за
утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост на досие на имот
– общинска собственост, и на регистрите, предвидени в Закона за общинската
собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им.
От друга страна се твърди, че ал. 2 на същата разпоредба преповтаря чл. 54а,
ал. 2 от ЗОС. С оглед горното прокурорът счита, че оспорените разпоредби са
материално незаконосъобразни, тъй като е недопустимо законови норми да се
въвеждат с нормативен акт от по-нисък ранг. По отношение на ал. 3 сочи, че тя предвижда
един регистър, в който се вписват отделни предприятия, дружества и юридически
лица с нестопанска цел, изброени в точки от 1 до 4 на Наредбата. Навеждат се
доводи, че отделна регламентация, без предвиждане на конкретни регистри е
недопустима по аргумент от чл. 8 и чл. 12 от Закона на нормативните актове.
Сочи също, че това противоречи и на изискванията на Наредба № 8/17.12.2009 г. за
наличието на 4 отделни регистъра, изброени в чл. 28 – 31 от същата. С оглед изложеното счита, че е налице
материалноправно противоречие по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, поради което
чл. 67, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 следва да бъдат прогласени за незаконосъобразни и
да бъдат отменени. По отношение на чл. 69, ал. 1 от Наредбата сочи, че е
материално незаконосъобразна, тъй като въпросът за начина на определяне на
длъжностното лице, което прави вписване в регистъра, е уреден в чл. 35 от
Наредба № 8/17.12.2009 година. Счита, че общински съвет не може да издава
наредби, с които да урежда отношения, вече уредени с нормативни актове от по-висока
степен, поради което е налице материалноправно противоречие по смисъла на чл.
146, т. 4 от АПК и следва чл. 69, ал. 1 от Наредбата да бъде отменен. В
заключение моли протестираните разпоредби да бъдат прогласени за
незаконосъобразни, а в условия на евентуалност да бъдат отменени. Отправя
искане за присъждане на сторените по делото разноски. В съдебно заседание
прокурор Г моли протестът да бъде уважен
и на прокуратурата да бъдат присъдени сторените разноски.
Ответникът в производството, Общински съвет – Ветрино
не изразява становище по протеста.
Представителят на Варненска окръжна прокуратура
дава заключение за основателност на протеста, пледира за
отмяна на оспорените разпоредби и за присъждане на разноските по делото в полза
на прокуратурата.
Съдът, след като
се съобрази с изложените в протеста основания, доводите на страните и събраните
доказателства, приема за установено следното:
Предмет на протеста са
разпоредбите на чл. 67, ал. 1, 2, 3 и чл. 69, ал. 1 от Наредбата
за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски
дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански
дружества и в сдружения с нестопанска цел, приета от Общински съвет – Ветрино с
Решение № 140 по протокол № 11/30.06.2020 година. Наредбата има характер
на нормативен административен акт, доколкото съдържа материалноправни норми,
отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно
действие.
Протестът е подаден от прокурор във Варненска окръжна прокуратура в
съответствие с чл. 186, ал. 2 от АПК, не е ограничен със срок, поради което е
процесуално допустим. Разгледан по същество, протестът е основателен.
Оспорването е съобщено
по реда на чл. 188, вр. чл. 181, ал. 1 и 2 от АПК в Държавен вестник, бр. 35/10.05.2022
г.
Наредбата, част от която
са оспорените текстове, е приета от Общински съвет – Ветрино на заседание на 30.06.2020
г. съгласно протокол № 11 от същата дата.
Според представената от
ответника наредба, оспорените разпоредби са със следния текст:
„Чл. 67, (1). В общината
се създават и поддържат публични регистри на търговските дружества с общинско
участие в капитала, на общинските предприятия, на юридическите лице с
нестопанска цел и на гражданските дружества, в които участва Общината.
(2). Образците на
регистрите, редът за воденето и съхранението им, се определят с наредба на
министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на
правосъдието.
(3). На вписване в
регистъра подлежат:
1.
едноличните търговски дружества с общинско
имущество;
2.
смесените търговски дружества, в които
общината е акционер или съдружник;
3.
гражданските дружества, в които общината е
съдружник;
4.
сдруженията с нестопанска цел, в които
общината участва.“
„Чл. 69, (1). Вписването
в регистъра се извършва от длъжностно лице, определено със заповед на Кмета на
Общината.“
От събраните по делото
доказателства се установява, че производството за приемане на Наредбата
за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски
дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански
дружества и в сдружения с нестопанска цел е образувано по мотивиран
доклад от кмета на община Ветрино вх. № 9000-58/25.05.2020 г. на Общинска администрация
- Ветрино, с който е предложено приемане на наредба, във връзка с изпълнението
на чл. 51а, ал. 4 от Закона за общинската собственост.
На 22.05.2020 г. на
официалния сайт на община Ветрино е публикуван проект за Наредба
за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски
дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански
дружества и в сдружения с нестопанска цел, което се установява от
протокол на секретаря на общината и старши специалист „Канцелария на Общински
съвет“ и разпечатка от сайта. Със справка от 23.06.2020 г. е констатирано, че в
деловодството на общината, на общинския съвет и по електронен път не са
постъпили сигнали, жалби, предложения, възражения, питания, искания и становища
по проекта.
На 29.06.2020 г. на съвместно
заседание на Постоянни комисии кметът на общината е докладвал докладната
записка, по нея не са отправени въпроси, мнения и становища, при което същата е
включена в дневния ред на заседание на общинския съвет.
На 30.06.2020 г. е
проведено редовно заседание на общинския съвет, на което съгласно протокола са
присъствали всичките 13 съветници. С Решение № 140, взето по протокол № 11/30.06.2020
г., с явно гласуване от присъствалите по време на гласуването 12 съветници, от които единадесет
гласа „за“ и един „против“, е приета Наредбата за реда за
упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски дружества с
общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и
в сдружения с нестопанска цел.
При така установените
обстоятелства, при съдебната проверка с обхват по чл. 168 от АПК, съдът намира,
че оспорената наредба е приета от компетентен орган – Общински съвет – Ветрино.
Обществените
отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са
уредени със ЗМСМА. В изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА
общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и
обръщения. Наредбата, по аргумент от чл. 7, ал. 2 от ЗНА и чл. 76, ал. 3 от АПК, представлява подзаконов нормативен акт. Общият принцип, регламентиран в
чл. 15, ал. 1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства
на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Съдебният
контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби от Наредбата
за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски
дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански
дружества и в сдружения с нестопанска цел
следва да обхване преценката дали същите съответстват на съдържащата се правна
регламентация в нормативни актове от по-висока степен и дали не противоречат на
императивни законови норми.
Спазени са изискванията за форма на
нормативния акт, който е приет в законно проведено на 30.06.2020 г. заседание
по смисъла на чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА, с оглед присъствието на всички 13
общински съветници, или повече от половината от общия брой на съветниците. За
разпоредбите е гласувало необходимото мнозинство по чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА,
доколкото тя не попада в обхвата на решенията, за които чл. 27, ал. 4 от същия
закон предвижда квалифицирано мнозинство.
Доколкото действието на наредбата е
ограничено с чл. 1, ал. 1 до територията на община Ветрино, няма основание да
се счита, че общинският съвет е излязъл извън обхвата на териториалната си
компетентност.
Съдът намира, че са спазени
процесуалните изисквания за приемането на наредбата, предвидени в чл. 26 и 28
от Закона за нормативните актове, приложим по препращане от чл. 80 от АПК.
Според представената разпечатка от
сайта на Община Ветрино (л. 75 от делото), освен обявата по чл. 26, ал. 2 и ал.
4 от ЗНА са публикувани мотивираният доклад на Кмета на Община Ветрино и
проектът на наредбата. В мотивирания доклад е съобразена и разпоредбата на чл.
20 от ЗНА, същият съдържа оценка на въздействието на нормативния акт.
Независимо от гореизложеното съдът
намира, че оспорените разпоредби противоречат на чл. 76, ал. 3 от АПК, който
изисква издаваните от общинските съвети нормативни актове да уреждат обществени
отношения с местно значение съобразно нормативните актове от по-висока степен,
по следните съображения.
Съгласно чл. 54а, ал. 1 от ЗОС в общината се създават и
поддържат публични регистри за търговските
дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за
юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които
участва общината, съдържанието на цитираната разпоредба е идентично с това на
чл. 67, ал. 1 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на
община Ветрино в търговски дружества с общинско участие в капитала, за
участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел. Според
ал. 2 на чл. 54а от ЗОС, образците на регистрите, редът за воденето и
съхраняването им се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и
благоустройството и министъра на правосъдието. Това е Наредба № 8 от
17.12.2009 г. за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост,
на досие на имот - общинска собственост, и на регистрите, предвидени в Закона
за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и
съхраняването им. В чл. 27 – 31 от цитираната Наредба № 8
се създават правила, свързани със създаването на четири отделни регистри, с
използването на задължителни образци за съставянето им, както и конкретно
изброени реквизити като задължително съдържание на всеки регистър. С
препращащата норма на чл.
54а, ал. 2 от ЗОС законодателят е утвърдил по императивен
начин правила относно образците на регистрите, редът за съставянето, воденето и
съхраняването им, поради което всяко отклонение от тези правила в подзаконов
нормативен акт от по-нисък ранг ще доведе до непълна и незаконосъобразна уредба.
Разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от Наредбата за реда за упражняване на правата на
собственост на община Ветрино в търговски дружества с общинско участие в
капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с
нестопанска цел възпроизвежда смисъла и съдържанието на чл. 54а, ал. 2 от ЗОС.
Така посочените разпоредби са в нарушение на чл. 8 от ЗНА, който гласи, че с
наредба общинските съвети уреждат съобразно нормативните актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение, и това ги квалифицира като материално
незаконосъобразни. Тоест с акт от по-висока степен, а именно ЗОС
е предвидено, че редът за създаване на съответния регистър, воденето и
съдържанието му, следва да се определят вече с приетата наредба от министъра на
РРБ и министъра на правосъдието. Наличието на оспорените разпоредби в наредбата
на община Ветрино са в противоречие със законовите разпоредби и съответно
предвидения в тях ред за създаване, съхранение и съдържание на съответните
регистри.
При съпоставка на разпоредбата на чл. 67, ал. 3 от Наредбата за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански дружества и в сдружения с нестопанска цел с разпоредбите чл. 28 – 31 на Наредба № 8/17.12.2009 г. се констатира различие в броя на предвидените регистри, като местната наредба предвижда един общ регистър, включващ дружества с общинско участие и общински предприятия, докато съгласно ЗОС следва да се поддържат няколко отделни регистъра - за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които общината участва. Независимо, че въпросната уредба е създадена в подзаконов нормативен акт, съдът намира за недопустимо отклоняването от нея, тъй като същата се базира на законова разпоредба – чл. 54а, ал. 2 от ЗОС – която изрично оправомощава конкретни длъжностни лица за създаване на посочените в Наредба № 8/17.12.2009 г. правила. С препращащата норма на чл. 54а, ал. 2 от ЗОС, законодателят е уредил по императивен начин правила относно образците на регистрите, реда за съставянето, воденето и съхраняването им, поради което всяко отклонение от тези правила в подзаконов акт от по-ниска степен води до незаконосъобразна уредба.
Нормата на чл. 69, ал. 1
от общинската наредба изисква вписването в регистъра да се извършва от
длъжностно лице, определено със заповед на кмета на общината, каквото е
изискването и в чл. 35 от Наредба № 8/17.12.2009 г.
на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на
правосъдието. С оглед на което изцяло се споделят доводите, изложени в
протеста, че цитираната разпоредба от наредбата на Общински съвет Ветрино е в
нарушение на чл. 8 от ЗНА. Налице е преуреждане на обществени отношения, които
вече са уредени в нормативни актове от по-висока степен. Това обосновава извод
за незаконосъобразност на оспорената разпоредба.
При този изход на
производството, в полза на Варненска окръжна прокуратура следва да бъдат присъдени
направените по делото разноски в размер на 20 лева такса за обнародване в
„Държавен вестник“ на обявлението по чл. 188, вр. чл. 181, ал. 1 и 2 от АПК.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. предпоследно от Административнопроцесуалния кодекс, Административен съд – гр. Варна, ІІІ касационен състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
чл. 67, ал. 1, 2 и 3 и
чл. 69, ал. 1 от Наредбата
за реда за упражняване на правата на собственост на община Ветрино в търговски
дружества с общинско участие в капитала, за участието на общината в граждански
дружества и в сдружения с нестопанска цел, приета от Общински съвет – Ветрино с
Решение № 140 по протокол № 11/30.06.2020 година.
ОСЪЖДА Община Ветрино да заплати на Варненска окръжна прокуратура сумата 20
(Двадесет) лева разноски по делото.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба или протест пред Върховния административен съд в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
След влизането му в сила решението да бъде
обнародвано по начина, по който е била обнародвана частично отменената наредба.
Председател: Членове: 1.
2.