Р Е Ш
Е Н И Е
№ 271 15.10.2018г. град Стара Загора
В И М
Е Т О Н А Н
А Р О
Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на двадесети септември през
две хиляди и осемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ:
РАЙНА ТОДОРОВА
СТИЛИЯН МАНОЛОВ
при секретар Стефка Христова и с
участието
на
прокурор Константин Тачев като разгледа
докладваното
от съдия
Р.
ТОДОРОВА административно
дело № 276 по
описа
за 2018г.,
за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда
на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура
– Стара Загора, с който е оспорена Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета с Решение №
518/ 31.03.2011г. на Общински съвет – Гълъбово.
В протеста са изложени доводи за незаконосъобразност на
оспорената наредба, по съображения за приемането й при допуснати
съществени нарушения на административно-производствените правила. Поддържа се, че при приемането
на нормативния акт не е изпълнено императивното изискване на чл.26, ал.2 от
Закона за нормативните актове /ЗНА/, регламентиращо, че преди внасянето на
проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган,
съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, съответно доклада, при предоставен на
заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по
проекта. Обосновава се, че доколкото с публикуването на проекта на нормативния
акт се проявява и се обезпечава спазването на предвидените в чл.26, ал.1 от ЗНА
принципи за законност, равенство, достъпност, съгласуваност и откритост,
допуснатото в случая нарушение следва да бъде квалифицирано като съществено
такова, представляващо абсолютно основание за отмяна на приетия без да е спазено
изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА нормативен акт. По тези съображения е
направено искане за отмяна на протестираната Наредбата за реда
за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета с
Решение № 518/ 31.03.2011г. на ОбС – Гълъбово.
Вносителят на
протеста и като представител на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно
заседание поддържа оспорването по изложените в него съображения.
Ответникът - Общински съвет – Гълъбово, редовно и
своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител по делото и
не взема становище по основателността на подадения протест.
Въз основа на съвкупната преценка на
събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от
фактическа страна:
С Предложение вх. № 110/ 23.03.2011г.
на Заместник кмета на Община Гълъбово, в Общински съвет – Гълъбово е внесено
предложение за отмяна на действащата Наредба за реда за придобиване, управление
и разпореждане с общинско имущество, приета с Решение № 144/ 31.10.2008г. на
ОбС – Гълъбово и приемане на нова Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество. Предложението е обосновано с необходимост от
актуализиране на действащата наредба в по-голямата й част, във връзка с
привеждането й в съответствие с изискванията на Закона за независимите
оценители /обн. ДВ бр.98/ 14.11.2008г./ и последните изменения на Закона за
общинската собственост /обн. ДВ бр. 15/ 18.02.2011г./. Проектът е разгледан, обсъден и приет на заседание на
Постоянната комисия по териториално и селищно устройство – общинска
собственост, транспорт и безопасност на движението и е внесен за разглеждане,
обсъждане и приемане на заседание на Общински съвет – Гълъбово.
С
Решение № 518 по Протокол № 58 от проведено на 31.03.2011г. заседание на Общински
съвет – Гълъбово, на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.8 от ЗНА във вр. с чл.
8, ал.2 от Закона за общинската собственост, е отменена Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета с Решение №
144/ 31.10.2008г. на ОбС – Гълъбово и е приета нова Наредба за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. В проведеното поименно
гласуване са участвали 16 общински съветници, като 14 общински съветника са
гласували „за” и двама – „въздържал се”.
По делото са представени и приети
като доказателства Предложение вх. № 110/ 23.03.2011г. на Заместник кмета на
Община Гълъбово за приемането на нова Наредба за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество; Протоколи от заседания на
постоянни комисии на ОбС – Гълъбово; препис от Протокол № 58 от проведено на 31.03.2011г.
заседание на Общински съвет – Гълъбово относно разглеждането, обсъждането и
приемането на Наредбата; последващи решения на ОбС – Гълъбово, с които са
приемани изменения и допълнения на Наредбата за реда за придобиване, управление
и разпореждане с общинско имущество на Община Гълъбово в периода на 2011г. –
2016г. и др.
В изпълнение на съдебно разпореждане
за представяне на доказателства за спазване на изискванията на ЗНА при
приемането на оспорената Наредба, с
писмо вх. № 3698/ 12.09.2018г. на Председателя на ОбС – Гълъбово е заявено, че
не могат да бъдат представени доказателства относно изпълнението на
изискванията на чл.26 и чл.28 от ЗНА при приемането с Решение № 518/
31.03.2011г. на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество и преди изменението и допълнението на Наредбата с Решение №
594/ 26.02.2016г. на ОбС – Гълъбово.
Съгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт
имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест
срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община Гълъбово, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна
прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.
Съдът, като обсъди
събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на
законосъобразността на оспорената Наредба за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община
Гълъбово, намира за установено следното:
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и
местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават
правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното
самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във
връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други
дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт, който се
издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт
от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови
нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни
правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени
от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната
община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за
нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са
компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария
или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно
нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или
от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които
обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Общият
принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт
трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от
по-висока степен. В раздел ІІІ, глава пета, дял втори от АПК е предвиден реда
за издаване на нормативни административни актове, като съгласно чл.77 от АПК
компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди
проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане на ЗНА за неуредените въпроси.
Следователно при приемането на нормативни административни актове общинските
съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно правилата и
изискванията, регламентирани в ЗНА.
В случая упражнената от Общински съвет – Гълъбово компетентност
по приемането на Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество /НРПУРОИ/, е при осъществяване на правомощието по чл.21,
ал.2 във вр. с ал.1, т.8 от ЗМСМА и в изпълнение на законовата делегация по
чл.8, ал.2 от ЗОбС, даваща право на общинския съвет да определя реда за
придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за
предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи -
общинска собственост. С оглед на което съдът приема, че оспорената НРПУРОИ, е
приета от материално и териториално компетентен административен орган, в
рамките на неговите правомощия, при спазване на изискванията за кворум и
мнозинство.
При приемането на Наредбата за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество с Решение № 518/ 31.03.2011г. на
ОбС – Гълъбово обаче са допуснати съществени нарушения на
административно-производствените правила, които представляват абсолютно
основание за нейната отмяна. Съображенията за това са следните:
Съгласно
разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА /в приложимата й редакция, ДВ, бр. 46 от
2007г./, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 на
чл.26 от ЗНА /в приложимата й редакция/, е предвидено, че преди внасянето на
проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган,
съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица
се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Целта на посочената разпоредба е да се даде възможност на заинтересованите
лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове,
засягащи техни законни интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на
акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност,
регламентиран в чл.26, ал.1 от ЗНА, намира
част от своето проявление спрямо засегнатите лица.
В случая липсват доказателства /а и не се твърди от
Общински съвет – Гълъбово/, проектът на Наредбата за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество да е публикуван на интернет
страницата на Община Гълъбово и съотв. да е предоставена възможност на
заинтересованите лица да изразят становища и да направят предложения. Доколкото регламентираното от законодателя изискване по чл.26, ал.2 от ЗНА
/в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, е императивно,
неизпълнението му следва да се квалифицира като съществено нарушение на
административно производствените правила.
На следващо място съгласно разпоредбата на чл.28 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него,
се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно
докладът трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите,
които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането
на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите,
ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /чл.28,
ал.2 от ЗНА, редакция ДВ, бр. 46 от
2007г./. Императивната норма на чл.28, ал.3 /сега ал.4/ от ЗНА
регламентира, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
съответно доклад, съгласно изискванията на ал.2, не следва да се обсъжда от
компетентния орган. Въз основа на
посочената регламентация следва извода, че ЗНА придава важно значение на
мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. От една страна мотивите
за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от
закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища,
а от друга дават представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко
изработването на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност,
откритост и съгласуваност.
В случая с Предложение вх. № 110/ 23.03.2011г. на Заместник кмета на община Гълъбово,
в Общински съвет – Гълъбово е внесено предложение за отмяна на действащата Наредба
за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета
с Решение № 144/ 31.10.2008г. на ОбС – Гълъбово и приемане на нова Наредба за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Като
мотиви за внесения проект е посочена необходимостта от актуализиране на
действащата наредба в по-голямата й част, във връзка с привеждането й в
съответствие с изискванията на Закона за независимите оценители /обн. ДВ бр.98/
14.11.2008г./ и последните изменения на Закона за общинската собственост /обн.
ДВ бр. 15/ 18.02.2011г./.
Съдът намира, че с така направената формулировка на предложението, не са изпълнени изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА. Всеки един от задължителните мотиви, съгласно посочената разпоредба, изисква конкретна с оглед на предлаганата нормативна промяна обосновка, а не излагане на общи съображения. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В случая с посочването наличието на необходимост от актуализиране на действащата наредба в по-голямата й част, във връзка с привеждането й в съответствие с изискванията на Закона за независимите оценители и последните изменения на Закона за общинската собственост, не се изпълнява изискването на чл.28, ал.2, т.1 за мотивиране на обуславящите причини, които налагат приемането на изцяло нова Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. В мотивите към проекта липсват не само съображения относно причините, налагащи приемането на нова наредба по чл.8, ал.2 от ЗОбС, но и относно целите, за постигането на които се предлага това; не са посочени и финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и т.н. Следователно изложените мотиви не представляват релевантни фактически и правни съображения, които обосновават пряко и непосредствено волята на административния орган за приемането на нормативния административен акт; конкретната цел на предложената нова нормативна регламентация и от какво е наложена същата – мотивите са твърде общи, като по същество нямат изискуемото по чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание.
С това е нарушено
не само императивното изискване по чл.28, ал.1 във вр. с ал.2 от ЗНА, но и
законово установения принцип за обоснованост по чл.26, ал.1 от ЗНА, което
определя отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на
нормативен административен акт реквизити като съществен процесуален порок. А с
оглед нормативното предписание на чл.28, ал.3 /в приложимата му редакция, сега
ал.4/, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния
орган, разглеждането и обсъждането от Общински съвет – Гълъбово на внесения
проект за нова НРПУРОС и приемането на Наредбата, към проекта за която са
липсвали приложени мотиви, съотв. доклад по чл.28, ал.2 от ЗНА, е в нарушение и
на чл.28, ал.3 от ЗНА.
Константната е съдебната практика, че допуснатите нарушения на чл.26
и чл.28 от ЗНА са съществени и представляват абсолютно основание за отмяна на
оспорения нормативен административен акт, като незаконосъобразен.
С оглед на гореизложеното и доколкото спазването
на законово предвидените процедура и процесуални изисквания е императивно
задължение на органите, оправомощени да приемат нормативни административни
актове, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и
приемане на регулиращите определени обществени отношения правни норми,
констатираните нарушения на процесуалните правила при приемането на оспорената
Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество на Община Гълъбово, обуславят незаконосъобразността й и са основание за нейната
отмяна.
Предвид изхода на делото
следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за
присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Гълъбово бъде осъден
да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса
за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р Е Ш
И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура –
Стара Загора Наредбата за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество, приета с Решение № 518/ 31.03.2011г. на
Общински съвет – Гълъбово, като незаконосъобразна.
ОСЪЖДА Общински съвет – Гълъбово да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора
сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния
административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се обнародва по начина,
по който е обнародвана Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Гълъбово.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.