Решение по дело №327/2022 на Административен съд - Смолян

Производството е образувано по жалба на А. Р., [ЕГН] срещу Заповед №РД -01-11-506/ 27.10.2022Г. на областния управител на [област], с която е прекратено служебното правоотношение на осн.чл. 106 ал.1, т. 2 ЗДСл. В жалбата се сочи, че посоченото в заповедта правно основание не е осъществено и е нарушена процедурата за прекратяване на служебното правоотношение. Твърди се, че заповедта не е мотивирана и се иска нейната отмяна. Претендира се обезщетение по чл. 121 ал.1, т. 3 ЗДСл, ведно с лихви, което производство е отделено на осн.чл. 206 АПК – Определение №561/16.11.22г.по адм.д.327/22г. на АССм.

В съдебно заседание пълномощникът на жалбоподателката пледира за незаконосъобразност на заповедта с доводи, че не е осъществено реално премахване на функцията и са допуснати съществени процесуални нарушения при издаването и. Претендират се разноски. В писмено становище вх.№895/15.03.2023г. се излагат подробни съображения за нарушаване на процесуалния и материалния закон при издаване на заповедта; претендират се разноски по списък.

Ответникът – областен управител на [област], чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и пледира за нейното отхвърляне, както и присъждане на разноски. В подробни писмени бележки вх.№ 941/17.03.23г. се излагат доводи за законосъобразност на заповедта и се претендират разноски по списък.

Установени по делото релевантни факти и обстоятелства, и доказателствата за тях:

С атакуваната заповед /л.5/ на областния управител, е прекратено служебното правоотношение с А. Р., на осн.чл. 108, чл. 106 ал.1, т. 2 ЗДСл, вр.пар.2 ПМС 340/21.10.2022г., обн. ДВ бр.85 от 25.10.22г. и отправено предизвестие №АП-05-07-01 от 27.10.2022г., считано от 27.10.2022г. Жалбоподателката е заемала длъжност „старши експерт“, четвърти ранг, в отдел „К.“, дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ в Областна администрация [населено място]. Като причини за прекратяване в заповедта, е посочено съкращаване на длъжността и е определено на служителя да се изплатят обезщетения по чл. 106 ал.2 ЗДСл-за два месеца, по чл. 61 от ЗДСл-за неизползван платен отпуск и на осн.чл. 27 ал.3 НСПДСл за облекло, пропорционално на неотработените месеци за 2022г. в размер на 41,65лв. Заповедта е връчена на 27.10.2022г. Жалбата е от 10.11.2022г. /пощенско клеймо на л.6/, поради което е допустима.

Според цитираното в заповедта ПМС 340/ 21.10.22Г. /ОБН.дв 84/25.10.22Г., пар.2 от него, се правят промени в Устройствения правилник на областните администрации. Частта, която касае Областна администрация [област] е по точка 15 от пар.2 на Постановлението, според която: /буква „г“/ в Дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ числото „18“ се заменя със „17“, а по буква „д“ - „Обща численост на персонала в областната администрация“ числото „32“ се заменя с „30“. Видно от приложение 21 на Устройствения правилник на областна администрация [област] е, че специализираната администрация е, както следва: в Д. А. контрол, регионално развитие и държавна собственост 17 човека и Обща численост на персонала в областната администрация 30 човека. Така както е описано в заповедта правното основание – пар.2 от ПМС 340/21.10.22г. ДВ бр.85/25.10.22г., дава яснота и насока към причините за съкращение, а именно, че те са свързани с промяна в Устройствения правилник, която намалява броя на лицата в Дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“, от 18 на 17 човека. Намаляването на щатните бройки е обективирано в щатното разписание от 27.10.2022г. /л.25/.

Според поименното щатно разписание към 03.10.2022г. /л.20/ в отдел „К.“ има трима старши експерти – Р., М. и Х.. Според поименното щатно разписание към 27.10.2022г. /л.25/ в отдела има двама старши експерти – Х. и М.. С писмо от 18.07.2022г. /л.37/ на зам.министър-председател по ефективно управление, областните управители са уведомени, че следва да посочат предложения за съкращаване на щатни бройки. На 22.08.2022г. областният управител на [област] предлага оптимизация чрез съкращаване на две щатни бройки – един юрисконсулт и един младши експерт от отдел „К.“. Според докладна записка от 12.08.2022г. /л.134 и сл./, изготвена от директора на дирекция АПОФУС, във връзка с оптимизацията на човешките ресурси, в отдел КАКРР следва да се съкрати една длъжност „старши експерт“ на следните посочени основания: „на база информацията от регистъра на преписките, задълженията, описани в длъжностната характеристика единствено в областта на здравеопазването, неизпълнение на възложени допълнителни задължения от областния управител, представените отчети за извършената дейност, от които е видно ниска натовареност, изразяваща се в липсата на допълнителни ангажименти“. В противовес на отразеното в тази докладна записка, са няколко документа, приети по делото като доказателства и неоспорени от страните. Така, според длъжностната х-ка от 15.06.2020г. /л.147/, задълженията на старши експерта не са само в областта на здравеопазването, но и в областта на регионалното развитие и международното сътрудничество. Според годишната оценка за изпълнението на длъжността за периода: 01.01.2022 - 31.12.2022г. /л.51 и сл./, изпълнението на Р. надвишава изискванията. Според формуляра за периода: 01.01.2021-31.12.2021г. /л.55 и сл./ изпълнението и отново надвишава изискванията. Относно изводът в докладната записка за ниска натовареност, по делото доказателства в тази насока няма, респ. няма данни колко е натовареността на другите двама старши експерти. Относно констатацията в докладната записка за неизпълнение на възложени допълнителни задължения от областния управител, се вижда от годишните доклади, изготвени от началника на отдела, че възложените конкретни задачи и дейности от ръководството са изпълнявани от Р. компетентно и отговорно, както и са изпълнявани други текущи задачи, поставени от областния управител, заместник областния и директора на дирекцията. Установява се също, че за 2021г. Р. е разгледала 46 преписки, за 2022 г.е разгледала 136 бр. преписки, както и е изпълнявала други дейности - по координация, организация, взаимодействие, обучения и други; няма просрочени преписки и неизпълнение на възложени задачи; изпълнявала е задълженията си компетентно; има стремеж за повишаване на знания и пр. В този смисъл, съдът счита, че констатациите в докладната записка не почиват на обективни факти, доколкото по делото няма данни, които да подкрепят тези констатации.

Според посочената докладна записка /л.135/, в отдел „Устройство на територията и държавна собственост“ има по щат двама старши експерти, като едната бройка е свободна и е определена за заемане от служител с инженерно образование в областта на геодезията и картографията; предлага се тази свободна длъжност да не се съкращава. Видно от щатното разписание от 27.10.2022г. /л.25/ е, че незаетата длъжност в този отдел – УТДС, не е премахната. Установява се също, че към момента на издаване на процесната заповед по щатното разписание от 27.10.22г. в отдела, в който е работила жалбоподателката има незаета длъжност за „младши експерт“/л.25/. Тази длъжност е незаета и според предходното щатно разписание – от 03.10.2022г. /л.20/.

Според Доклад за изпълняваните служебни задължения, изготвен от А. Р., на 13.10.2022г. /л.123/, в периода 13.09.22-13.10.2022г. от разгледани 29 входящи преписки, са останали незакрити 25 преписки, по които продължава да се работи, организирана е една работна среща, участвала е на едно заседание, отчитани и съгласувани са дейности по трансграничен проект, събира се информация по други въпроси.

На 27.10.2022г. на Р. е изпратено предизвестие за прекратяване на правоотношението поради съкращение на длъжността. Същият ден е връчена и заповедта. По делото е представена длъжностната характеристика за длъжността „старши експрет“, връчена на Р. на 15.06.2020г. /л.148/. Със заповед от 24.01.2023г. за младши експерт е назначена Л. Б., в отдел К. /л.152/. На 27.01.2023г. със Заповед № АП-05-11-37 е обявен конкурс за длъжността „младши експерт“ в отдел „К.“.

По делото се установява, че към момента на прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателката – 27.10.22г. в същия отдел – „К.“ има една незаета длъжност „младши експерт“, на която през януари 2023г. е назначено лице със специалност „финанси“. Изискванията според длъжностната х-ка за заемане на длъжността младши експерт са лицето да има образователна степен бакалавър, в професионалните области социални, стопански и правни науки – икономика, и да има опит 2 години.

Правни изводи.

За да се приеме, че е изпълнено предвиденото в закона основание по чл. 106 ал.1, т. 2 ЗДСл., следва да се установи, че длъжността, заемана от служителя като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания не съществува или ако е запазена, то е намален броят на служителите, на които е възложено нейното изпълнение. Във всяка от двете хипотези е налице реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая, по отношение заеманата от жалбоподателката длъжност е осъществено "съкращаване на длъжността", изразяващо се в намаляване на бройките по щатното разписание, като по новото щатно разписание старши експертите в отдел КАКР са двама, за разлика от старото, където са били трима старши експерти. Запазването на функциите, задачите и задълженията на една съществуваща длъжност в дадена администрация, при намаляване на броя на служителите, които я изпълняват, покрива критериите по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за "съкращаване на длъжността". Въпрос на преценка по целесъобразност на органа по назначаването, която не подлежи на съдебен контрол, е как да организира дейността на администрацията с цел оптимизиране на работата. В качествено отношение целта е да се поеме дейността от по-малко на брой служители със същите компетенции.

Доказано е по делото, че оспорващата има дълъг стаж, била е и младши експерт преди това, няма налагани наказания, има много добри оценки за изпълнение, но тези факти са без значение за законосъобразността на обжалвания акт. Законът не свързва уволнението с определено поведение на служителя, а с политика на редуциране на длъжностите, която се провежда от органа по назначаването. Преценката на органа кой държавен служител да освободи е израз на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол. За органът няма също така задължение да прави подбор, като в случая са приложими специалните правила на ЗДСл /Реш.14509 от 5.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10614/2013 г., 5-членен с-в/.

Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 1, във връзка с чл. 11 от ЗА административният орган разполага с правото да реорганизира отделите и секторите, което следва да е по начин, който да осигурява ефективност на работния процес. Той може да прецени в кои отдели и дирекции ще направи реорганизация, като утвърди ново длъжностно разписание. В този смисъл, право на органа по назначаването е да определи не само длъжностите, които ще бъдат съкратени, но и самите служители, които ги заемат, както и от кога да бъде прекратено правоотношението. В допълнение, ЗДСл не съдържа разпоредба, аналогична на чл. 329 от КТ, според която при закриване на част от предприятието, както и при съкращаване в щата или намаляване на обема на работата работодателят има право на подбор и може в интерес на производството или службата да уволни работници и служители, длъжностите на които не се съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и работят по-добре. В този смисъл в съдебната практика, в това число и на ВАС, се приема безпротиворечиво, че при прекратяване на служебното правоотношение при условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за органа по назначаването не съществува задължение за подбор, а преценката му за прекратяване на конкретното служебно правоотношение е въпрос на оперативна самостоятелност. /В ТР № 2 от 25.06.2012 г., по т. д. № 2/2011 г. на ВАС/. В съдебното производство е недопустимо да се преценява правилността на структурната промяна. Следва обаче да се прецени дали съкращението е извършено съобразно целта на закона. В този смисъл, релевантният по делото въпрос е доколко извършената от органа по назначаване реорганизация, макар сторена в рамките на неговата оперативната самостоятелност, цели обезпечаване на работата и по-добрата функционалност при организация и изпълнение на заложените дейности в процесния отдел. Съдът счита, че тази цел не е постигната в случая, което прави уволнението незаконосъобразно. В случая заповедта е издадена с цел, различна от целите на непосредствените приложими нормативни актове, и при превратно упражняване на властнически правомощия. С процесното съкращение органът не цели обезпечаване на работата и по-добрата функционалност при организация и изпълнение на заложените дейности в процесния отдел, а обективира воля да освободи служител. Съкращението не преследва най-доброто функциониране на процесната обществена служба, т. е. не преследва целта, заложена от законодателя, защото е налице вакантна длъжност в същия отдел.В случая е нарушен принципа на стабилитет при изпълнение на държавна служба по чл. 18 ЗДСл. Заповедта засяга права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която би следвало да се издава акта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, поради което същата е несъвместима със законосъобразното изпълнение задължението на областния управител да упражнява правомощията си по разумен и справедлив начин. Когато действа при условията на оперативна самостоятелност, органът следва да се съобразява с целта на закона и с обективната нужда от намаляване броя на служителите, заемащи съответната длъжност. В противен случай е налице превратно упражняване на власт. В случая органът е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно, засягайки права и законни интереси на служител в степен, несъответстваща на необходимото за постигане на целта, за която е издадена оспорената заповед и игнорирайки наличието на по-благоприятен вариант, с прилагането на който тази цел също би била постигната.Ето защо, заповедта се явява постановена в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК, предвид обстоятелството, че към момента на издаването и е съществувала вакантна позиция в същия отдел /“младши експерт“/, чрез заемането на която е могло да се постигне оптимизирането. Според предложението на областния управител от 22.08.22г. до главния секретар на МС /л.38/ именно тази длъжност на младши експерт в отдел „К.“ се предлага да се съкрати, но в последствие при промяна на Устройствения правилник се стига до намаляване на щатната численост на старши експертите от същия отдел. Нарушен е принципът за стабилитет на служебното правоотношение по чл. 18 от ЗДСл. Съгласно чл. 2 от Закона за администрацията, администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. (Реш. № 9715 от 16.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14544/2017 г.). Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. Затова следва да бъде прието, че изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. не са спазени, съответно налице е основанието по чл. 146, т. 5 АПК за отмяна на оспорената заповед /Реш. 2593/13.03.23г. по адм.д. 7732/22г. на ВАС, арг. Реш. № 1098/1.02.2023 г. на ВАС по адм. д. № 9645/2022 г./.

Заповедта е издадена от компетентен по степен, място и материя орган, съдържа фактически и правни основания, спазен е процесуалния и материалния закон, но е издадена в нарушение на целта на закона.

При този изход на спора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК в полза на оспорващия следва да се присъдят направените по делото разноски, които са в размер [рег. номер]. /л.172, л.173/.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът

Р Е Ш И

ОТМЕНЯ Заповед за прекратяване на служебно правоотношение № РД-01-11-506/ 27.10.2022Г. на областен управител на Областна администрация [област], с която е прекратено служебното правоотношение на А. Т. Р., считано от 27.10.2022г.

ОСЪЖДА Областна администрация на [област] да заплати на А. Т. Р., [ЕГН], [населено място] [улица], вх.Б, ап.23 разноски в размер [рег. номер].

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

СЪДИЯ: