Р Е Ш Е Н И Е
№372
24.06.2021 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на втори юни две хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
Секретар: Гергана Тенева
Прокурор: Невена Владимирова
като разгледа докладваното от съдия В.Желева административно дело №124 по описа на съда за 2021 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.191 от Административнопроцесуалния кодекс АПК).
Образувано е по жалба на П.Т.З. ***, подадена чрез пълномощника му адв.Б.Г.Б., срещу: чл.54; чл.55, ал.1; чл.55А; чл.55Б и чл.56, ал.1 от Наредба №11 Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград.
Оспорващият твърди, че имал правен интерес от обжалване, защото бил трайно и териториално обвързан с постоянен адрес ***, имал жилищни имоти – апартамент в Димитровград и къща в с.Бодрово. Оспорената част засягала пряко, лично и непосредствено правната му сфера, защото го застрашавала с налагане на глоби от 20 до 500 лева при нарушаване на хипотезите на наредбата, както и при неявяване пред контролните органи. Позовавайки се на преките и непосредствени разпоредби на чл.56 от КРБ оспорващият считал, че разполага с правото на защита срещу оспорената част, която нарушавала и застрашавала негови законни интереси.
Развива съображения относно пороците на оспорените разпоредби. Сочи, че след внимателна проверка на разпоредбите на специалния ЗМВР, не се откривало овластяване на местните органи на власт – Общинските съвети, да издават такава Наредба като процесната, още по-малко като оспорената част от нея. Изрично с разпоредбите на чл.6, ал.1, т.4; чл.17; чл.58 и чл.124-140 от ЗМВР законодателят бил възложил осигуряването на пожарната безопасност и защита при пожари в отговорност на МВР. Така относимите въпроси по пожарна безопасност били уредени в актове от по-висока степен – Наредба №8121з/01.10.2014 г.; Наредба №Iз-1971/29.10.2009 г.; Наредба №8121з-758/22.10.2014 г.; Наредба №8121з-882/25.11.2014 г.; Наредба №8121з-968/10.12.2014 г.; Наредба №8121з-531/09.09.2014 г., издадени от Министъра на МВР, както и с Наредба за реда за създаване и организиране на дейността на доброволните формирования за предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС №123/25.06.2012 г. Оспорената част от процесната Наредба била явно присвояване на чужди нормотворчески функции от Общински съвет – Димитровград, поради което била нищожна.
В жалбата се твърди също, че Наредбата, ведно с оспорената ѝ част, била издадена в нарушение на нормотворческите правила, разписани в чл.42 – 46 от Указ №883/1974 г. за прилагане на ЗНА, поради което била отменима като незаконосъобразна.
Претендира се обжалваните разпоредби да бъдат отменени.
Ответникът, Общински съвет Димитровград, чрез своя Председател, в писмото с вх.№664/28.01.2021 г., с което изпраща в съда административната преписка, излага становище за неоснователност и недоказаност на жалбата, като твърди, че оспорените норми от Наредбата били законосъобразни и приети при спазване на административнопроизводствените правила.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание излага становище за основателност на оспорването. Счита, че в случая Общински съвет – Димитровград е излязъл извън законовата делегация, като е уредил едни обществени отношения в разрез с нормативен акт от по-висок ранг, каквито се явяват ЗМСМА и ЗМВР, и моли оспорените разпоредби да бъдат отменени.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Според представения с жалбата Протокол от 12.03.1998 г. по гр.д.№36/1997 г. на Димитровградски районен съд, след одобрена съдебна спогодба в дял на жалбоподателя П.Т.З. е поставен апартамент №21, находящ се в гр.Д.. Същият адрес е посочен и като постоянен адрес в личната карта на жалбоподателя.
Видно от представения Нотариален акт №56, том III, дело 1824/93 от 13.11.1993 г., жалбоподателят П.Т.З. е собственик на следния недвижим имот: дворно място от 780 кв.м., находящо се в с.Бодрово, Хасковско, община Димитровград.
По делото е представен текста на Наредба №11 Противопожарна наредба (Наредбата), от който е видно, че същата е приета с Решение №102/17.09.1992 г. и актуализирана с Решение №891/30.07.2003 г. на Общински съвет – Димитровград.
Не са представени Решението с №102/17.09.1992 г., нито протокол от заседанието за неговото приемане.
Видно от представената по делото административна преписка, под рег.индекс и дата 16-00-71/04.07.03 г. в Община Димитровград е заведено адресирано до Председателя на Общински съвет – Димитровград Предложение от Началника на Районна служба „Пожарна и аварийна безопасност“ град Димитровград, за изменение и допълнение на Наредбата. Предложените изменения са представени на вниманието на Общински съвет – Димитровград от Господин Василев Г. – общински съветник, с Докладна записка рег.индекс и дата 06-00-179/16.07.03 г., който предложил общинският съвет да вземе решение, с което да утвърди изменения и допълнения на Противопожарната наредба.
Докладната записка е била разгледана като точка дванадесета в дневния ред на проведеното на 30.07.2003 г. заседание на Общински съвет – Димитровград, видно от Протокол №55 от същата дата, на което без проведени разисквания и изказвания, след гласуване, с 21 гласа „за“, 0 гласа „против“ и 0 гласа „въздържал се“, общинският съвет е приел Решение №891/30.07.2003 г., с което утвърждава изменения и допълнения на Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград.
Оспорената в настоящото производство разпоредба на чл.54 от Наредбата не е била изменена. Съгласно измененията, приети с Решение №891/30.07.2003 г., текстът на чл.55 се възпроизвежда в чл.55, ал.1, създават се нов чл.55А с две алинеи и нов чл.55Б, а текстът на чл.56 се възпроизвежда в чл.56А.
В Раздел първи „Общи разпоредби“ от Наредба №11 Противопожарна наредба е предвидено, че (чл.1) тази Наредба определя реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на територията на общината, обединява и конкретизира изискванията на най-важните нормативни и административни актове, както и че (чл.2) при осигуряване на пожарната безопасност на територията на общината наред с настоящата наредба се прилагат и други нормативни актове по противопожарна охрана.
Съгласно §1 от Преходни и заключителни разпоредби от Наредбата, тази наредба се издава на основание чл.22 от ЗМСМА, във връзка с чл.100, ал.3 от ППЗМВР и влиза в сила от деня на приемането ѝ. Преди изменението, прието с Решение №891/30.07.2003 г., текстът на Стар §1 е гласял следното: „Тази наредба се издава на основание чл.22 от ЗМСМА“.
Оспорените текстове от Наредба №11, в редакцията им към момента на подаване на жалбата и в действащата към настоящия момент редакция, имат следното съдържание:
„ІХ. АДМИНИСТРАТИВНО-НАКАЗАТЕЛНА ДЕЙНОСТ
Чл.54. Нарушителите на тази наредба носят административно-наказателна отговорност съгласно ЗМСМА, ако не подлежат на по-тежко наказание.
Чл.55/1/ Нарушителите на наредбата се наказват глоби в размер от 20 до 500 лева.
/2/ За нарушение на чл.3, чл.4, чл.5/А/, чл.7, чл.23, чл.24, чл.32 и чл.33 от настоящата наредба, могат да бъдат спрени от експлоатация съответните дейности и обекти.
Чл.55/А/ /1/ Органите извършващи контрол по спазване на настоящата наредба могат да призовават писмено гражданите в служебните помещения.
/2/ В съобщението изрично се посочват целта на призоваването, часът и мястото на явяване.
Чл.55/Б/ Който без уважителни причини не се яви в местата по чл.55/А/, ал.1, след като е редовно призован, се наказва с глоба от 20 лева.
Чл.56/1/ Актовете за установяване на административно нарушение се съставят от органите на РСПАБ.
/2/ (Обявена за нищожна с Решение № 24/11.02.2021 г. по АД №895/2020 г. на ХАС) Наказателните постановления и заповедите за спиране на дейности и обекти се издават от кмета на общината или от упълномощени от него органи.“
Жалбата е процесуално допустима
за разглеждане.
На основание чл.187, ал.1, във вр. с чл.185 от АПК,
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени пред съд – изцяло, или в
отделни техни разпоредби, без ограничение във времето. В случая предмет на
оспорване са отделни разпоредби от Наредба №11 Противопожарна наредба, приета
от Общински съвет – Димитровград, която съдържа подзаконови
административноправни норми с многократно правно действие и отнасящи се за
неопределен и неограничен брой адресати, т.е. притежава характеристиките на
нормативен административен акт по смисъла на чл.75 от АПК.
Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати, или могат да бъдат засегнати от него, или за
които той поражда задължения.
В случая, видно от представените от жалбоподателя заверени
копия от лична карта и документ за собственост, последният е с постоянен адрес ***
и притежава апартамент, находящ се в същия град, и недвижим имот на територията
на община Димитровград, а като такъв се явява адресат на нормите от
подзаконовия нормативен акт, разпоредби от който оспорва, респ. за него е
налице правен интерес от оспорването.
Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е
частично и касае само (маркираните в черно) цитирани по-горе текстове от Раздел IX от Наредбата, което е допустимо,
съгласно чл.185, ал.2, във вр. с ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на
чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите
нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
След преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на обжалваните части от подзаконовия нормативен акт, с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл.146, във вр. с чл.196 от АПК, съдът счита жалбата за основателна.
По основното възражение на жалбоподателя за нищожност на оспорените текстове от Наредбата, поради липса на овластяване на Общинския съвет – Димитровград да издава подзаконовия нормативен акт, в който се съдържат, следва да се отбележи следното:
При липсата на легална дефиниция на понятието „нищожност”, същото се извлича от правната доктрина. Като нищожни правната теория приема основно административните актове, издадени от некомпетентен орган, както и тези, при които противоречието на акта с материалния закон е дотолкова съществено, че правните му последици са напълно несъвместими с установения правов ред. В административното право, за разлика от гражданското право, липсва специален законов текст, който да регламентира кога съответният акт е нищожен и в кои случаи е унищожаем. В правната теория основното разграничение между двата вида порочни административни актове е поставено в зависимост от степента на порока, от който е засегнат акта. Общоприето е становището, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки пороци се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят, изменят или погасят права.
Настоящият съдебен състав приема, че по отношение на оспорените части от Наредба №11 Противопожарна наредба, се констатират съществени пороци, които правят правните им последици напълно несъвместими с установения правов ред, съответно предпоставят тяхната нищожност.
На първо място, поради липсата на представено по делото Решение №102/17.09.1992 г., както и на доказателства за неговото приемане, съдът е в невъзможност да извърши преценка дали към 17.09.1992 г. Наредбата, включително текстовете на оспорените разпоредби от нея, които не са били изменени впоследствие, са валидно приети, при наличието на необходимия кворум и мнозинство.
Към този момент, изхождайки от старата редакция на §1 от Допълнителните ѝ разпоредби, Наредба №11 е била приета на основание чл.22 от ЗМСМА.
Според приложимата към този момент редакция на чл.22 от ЗМСМА (обн.ДВ бр.77 от 1991 г.) (ал.1) Общинският съвет приема наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. (ал.2) Общинският съвет приема наредби по въпроси от местно значение, отнасящи се до комунално-битовата дейност, опазването на обществения ред, ползването на общинската собственост и опазването на околната среда. (ал.3) За нарушаване на наредбите могат да се предвидят наказания глоба в размер до 5000 лв., при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. (ал.4) Наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата. (ал.5) Административнонаказателното производство се осъществява по реда на Закона за административните нарушения и наказания.
Към същия момент е действаща и разпоредбата на чл.8 от ЗНА, в редакцията ѝ, обн.ДВ бр.27 от 03.04.1973 г., според която всеки народен съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение в областта на изпълнително-разпоредителната дейност на съвета.
Действащ към 17.09.1992 г. е и Закона за противопожарната охрана (ЗПО), обн.ДВ бр.89 от 09.11.1979 г., отм.ДВ бр.122 от 19.12.1997 г., като темпорално приложимата му редакция е тази, изм.ДВ бр.26 от 05.04.1988 г. Съгласно чл.3 от същия закон, противопожарната охрана се организира и осигурява от министерствата, другите ведомства, народните съвети, стопанските и другите организации, учрежденията и специализираните органи за противопожарна охрана при активното съдействие на трудовите колективи и гражданите. Съответно в Глава втора от ЗПО (отм.) са уредени задачите на ведомствата, народните съвети, организациите и учрежденията по противопожарната охрана.
Преценено към момента на приемане на Наредба №11, съобразно действащата тогава нормативна уредба, органите на местното самоуправление са разполагали с правомощието да приемат наредби, с които да уреждат на местно ниво материята по организиране и осигуряване на противопожарната охрана, включително да предвиждат административни наказания за нарушаване на тези наредби.
Правомощията на общинския съвет да предвижда глоби в размер до 5000 лв. за нарушаване на наредбите съществува и в сега действащата редакция на чл.22, ал.4 от ЗМСМА, като в чл.22, ал.6 от ЗМСМА е посочено, че административнонаказателното производство се осъществява по реда на Закона за административните нарушения и наказания.
Същевременно нито в чл.100, ал.3 от ППЗМВР, на който се позовава §1 от ПЗР на Наредба №11 в редакцията ѝ, изменена с Решение №891/30.07.2003 г. на Общински съвет – Димитровград, нито в сега действаща нормативна разпоредба, е предвидено правомощие на общинските съвети да издават наредба, с която да определят реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на територията на общината.
Според чл.75, ал.2 и ал.4 от АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен, като във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване.
Посоченият (след изменението от 30.07.2003 г.) Правилник за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (приет с ПМС №212 от 24.09.1998 г., обн.ДВ бр.113 от 30.09.1998 г., отм. бр.47 от 9.06.2006 г.) се явява нормативен акт от по-висока степен на общинската наредба. В чл.100, т.3 от ППЗМВР (отм.) е било предвидено, че за осъществяване на пожарогасителната и аварийно-спасителната дейност в населените места общините и кметствата са длъжни: (нова – ДВ, бр.39 от 2003 г.) съгласувано с органите на НСПАБ да разработват специфични правила за пожарна и аварийна безопасност в съответните населени места и да провеждат дейности, осигуряващи пожарната и аварийната безопасност. Тази разпоредба обаче не предвижда изрична компетентност на общинските съвети да приемат наредба, или да уреждат с подзаконов нормативен акт реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на територията на общината, каквото е предназначението на Противопожарната наредба.
Разпоредби, които да регламентират посочените правомощия, не се съдържат и понастоящем в действащите редакции на ЗМСМА, ЗМВР, ЗЗБ, ЗУТ, или друг закон.
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като съгласно чл.8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА е предвидено правомощие на общинския съвет да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, а в ал.2 на същата норма е посочено, че общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, в изпълнение на правомощията си по ал.1.
Към момента обществените отношения, свързани с осигуряване на пожарна безопасност и защита при пожари, бедствия и извънредни ситуации, са регламентирани в Глава втора, Раздел V на ЗМВР, като дейности на министерството на вътрешните работи.
В чл.17, ал.1 от ЗМВР е предвидено, че дейността по осигуряване на пожарна безопасност и защита при пожари, бедствия и извънредни ситуации се осъществява от органите по пожарна безопасност и защита на населението при условията и по реда на този закон и на Закона за защита при бедствия. В ал.2 е изброено по какъв начин се осъществяват тези дейности, като в ал.3 е предвидено, че обхватът и съдържанието на отделните дейности по ал.2 се определят с правилника по чл.37, ал.3 – т.е. в правилника за устройството и дейността на структурите на МВР, приет от Министерския съвет по предложение на министъра на вътрешните работи.
В чл.17, ал.4 от ЗМВР е предвидено, че редът за осъществяване на дейностите по ал.2, т.1 – 3 се определя с наредби на министъра на вътрешните работи, а в останалите алинеи на нормата е посочено с какъв подзаконов нормативен акт се определят специфичните изисквания по останалите дейности.
В нормативната уредба липсва разпоредба, която да предвиди възможност за доурегулиране на нерегулирани от закона отношения на местно ниво, с наредба на общинския съвет. Това води на извода, че към настоящия момент обществените отношения, касаещи реда и специфичните правила за пожарна и аварийна безопасност на населението, са уредени в закони и подзаконови актове, които не предвиждат компетентност на общинските съвети да ги доурегулират в наредби с местно значение, каквато е Наредба №11 Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград. Съответно общинският съвет недопустимо регламентира и административно-наказателна дейност за нарушаване на тази наредба, както и правомощия на органите, извършващи контрол по спазването на същата.
Съгласно чл.76, ал.3 от АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществените отношение с местно значение. При липса на изрична, овластяваща общинските съвети, разпоредба в закона да уредят този вид обществени отношения с подзаконов нормативен акт, такъв не може да бъде издаден от тях, а издаденият не е валиден, респективно невалидни се явяват и оспорените в случая текстове от Наредбата.
Изрично в чл.192, изр.второ от АПК е предвидено, че съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение.
При извършената от настоящия съдебен състав преценка за съответствие, съдът намира, че дори Общински съвет – Димитровград да е бил компетентен да приеме Наредба №11, то констатираната изначална липса на нормативна възможност към настоящия момент за уреждане предметните на Наредба №11 обществени отношения в наредба на общинския съвет, прави оспорените текстове нищожни, тъй като същите не са годни да породят валидни правоотношения и правни последици.
При този изход на спора, в полза на П.Т.З. следва да се присъдят направените в производството разноски за внесена държавна такса от 10 лв. и за обнародване на оспорването в ДВ в размер на 20 лв. Претендираният от жалбоподателя размер от 800 лв., представляващи заплатено адвокатско възнаграждение по Договор за правна защита и съдействие от 04.03.2021 г., с оглед своевременно направеното от ответника възражение за прекомерност, следва да бъде намален от съда до размера, определен в чл.8, ал.3 от Наредба №1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения и определен в размер на 500 лева. Съдът съобрази фактическата и правна сложност на делото, степента на осъществената от адвоката процесуална защита по него, както и обстоятелството, че по предходна жалба, подадена от същия жалбоподател, както и при идентични съображения за оспорване на разпоредбата на чл.56, ал.2 от същата Наредба №11 Противопожарна наредба на Общински съвет – Димитровград, вече е било образувано и разгледано адм.дело №895/2020 г. по описа на Административен съд – Хасково.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.54; чл.55, ал.1; чл.55А; чл.55Б и чл.56, ал.1 от Наредба №11 Противопожарна наредба, приета от Общински съвет – Димитровград.
ОСЪЖДА Общински съвет – Димитровград да заплати на П.Т.З., ЕГН **********,***, разноски по делото в размер на 530 (петстотин и тридесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК – по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.