№ 78
гр. София, 23.02.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АПЕЛАТИВЕН СЪД - СОФИЯ, 2-РИ НАКАЗАТЕЛЕН, в публично
заседание на девети февруари през две хиляди двадесет и трета година в
следния състав:
Председател:Калин Калпакчиев
Членове:Весислава Иванова
Величка Цанова
при участието на секретаря Теодора Т. Ставрева
в присъствието на прокурора С. Г. Т.
като разгледа докладваното от Весислава Иванова Наказателно дело за
възобновяване № 20221000601464 по описа за 2022 година
Производството е по реда на глава ХХХІІІ НПК.
Образувано е по молба на нарочно упълномощените за това защитници на
осъдения Х. Ю. В., с която се иска възобновяване на наказателното дело с аргумент, че
първоинстанционната присъда и решението на Окръжен съд – Перник, постановено по
в.н.о.х.д. № 120/22 г., са постановени при допуснати съществени процесуални нарушения, в
нарушениe на материалния закон, а наложеното наказание е явно несправедливо.
С въззивното решение е потвърдена осъдителната присъда на Районен съд -
Перник по н.о.х.д. № 01771/20 г., с която осъденият е бил признат за виновен в извършване
на престъпление по чл. 355, ал. 2, вр. ал. 1, вр. чл. 26, ал. 1 НК, за което е санкциониран, при
условията на чл. 54 НК, с наказание лишаване от свобода за срок от шест месеца, чието
изпълнение е било отложено по реда на чл. 66, ал. 1 НК с изпитателен срок от три години, и
с глоба в размер на 10 000 лева.
В подробно мотивираното искане, изготвено от адвокат М. П. и от адвокат Ю. Д.,
се поддържа, че: въззивното решение не съдържа мотиви, тъй като в него не били дадени
отговори на множество от поставените от защитата възражения във въззивната жалба;
решението на окръжния съд е постановено от незаконен съдебен състав, който не е бил
подчинен само на закона, доколкото се считал обвързан от заповед на министър, чиято
валидност обаче отказал да подложи на контрол; във връзка с последното – възниквало
1
обосновано съмнение в безпристрастността на съдебния състав, с оглед което било
нарушено правото на справедлив процес на осъдения; правото на защита на осъдения е било
нарушено, тъй като нито той, нито защитниците му са били в състояние да разберат в какво
точно е бил обвинен, как тези факти се субсумират под състава на престъплението и защо е
бил осъден за неизпълнение на предписание, при положение че обективната съставомерност
на деянието изисква осъществяването на нарушение на наредба, правила или мерки; волята
на въззивния съд била противоречива, тъй като в мотивите си приел, че престъплението е
продължено, при все че възприел правната квалификация за продължавано престъпление по
чл. 26, ал. 1 НК. С тези съображения, накратко, е мотивирано оплакването за допуснати
съществени процесуални нарушения.
В подкрепа на довода за нарушение на материалния закон са изложени обстойни
съждения за несъставомерност на поведението, за което В. е бил признат за виновен и
осъден. В тази насока се поддържа, че: към инкриминирания период за осъдения не е било
установено със закон ограничение в основното му право на придвижване, както и че спрямо
него е била приложена непредвидена административна мярка, тъй като дефиницията за
„карантина“ е въведена в Закона за здравето с допълнение, влязло в сила на 14.5.2020 г.;
присъдата и въззивното решение почиват на непровереното предположение, че заповед №
РД – 01 – 183 и предписанието на РЗИ са валидни и законосъобразни въпреки отмяната на
чл. 29 от Наредба № 21/2005, представляваща правното основание за издаването на
заповедта. Подробно е мотивирано виждането за незаконосъобразността на посочената
заповед за твърдяната липса на ограничение със закон на правото на осъдения да се
придвижва свободно.
Не са изложени съображения за явната несправедливост на наказанието, но е
заявено наличието на предпоставките на чл. 9, ал. 2 НК, в случай че съдът не приеме за
основателни горните доводи.
Отправено е искане за отмяна на въззивния и първоинстанционния съдебен акт и
постановяване на нов с оправдателен характер, а алтернативно – за връщане на делото за
ново разглеждане на някоя от двете инстанции.
В хода на съдебните прения упълномощеният защитник на осъдения – адвокат
Д., поддържа искането по изложените в него съображения. Допълва, че в разглеждания
случай заповедта на министъра на здравеопазването не е противоепидемична мярка, а е
административна мярка, защото е приложена спрямо здрав човек, който не е бил
интервюиран дали е имал контакт със заразноболни лица. Защитникът изтъква, че правото
на Европейския съюз забранява да се ограничава движението на хора на общо основание.
Посочва, че чл. 29 от Наредба № 21 е отменен от ВАС като съдът е приел, че министърът не
е бил оправомощен да урежда със заповеди въпросите, свързани с пандемията. Въпреки
последното обаче министърът и до днес не бил издал актове, с които да уреди правните
последици от собствените си противоправни действия, в съответствие със задължението си
по чл. 195, ал. 2 АПК. Като подчертава, че по същината си заповедта на министъра е
представлявала акт с нормативно естество, а не общ административен акт, който обаче не е
2
бил издаден в законова форма, адвокат Д. заключава, че осъденият е бил признат за виновен
незаконосъобразно. Във връзка с последното изразява несъгласие с подхода на съдилищата
да определят като недопустим косвения контрол върху административния акт. В подкрепа
привежда примери с по-стара съдебна практика, където този въпрос е бил еднозначно
разрешаван – за да съществува нарушение или неизпълнение е нужно като предпоставка да
има законно разпореждане, заповед или наредба на орган на власт. Защитникът подлага на
критика актуалната съдебна практика, на която се е позовал и въззивният съд. Мотивира се с
това, че нормата на чл. 355 НК е бланкетна и диспозицията й следва да се попълни с
разпоредба от нормативен акт, тъй като субект на това престъпление е всеки, а не
длъжностно лице, действащо по служба. С аргумент за приложимост във вътрешното право
на Международните здравни правила 2005, адвокат Д. се основава на тях, за да определи
като недопустимо прилагането на подобни административни мерки. Наред с това
защитникът подчертава, че съдът е ограничил неправилно преценката си до декларираната
обществена опасност на деянието без да отговори на важния въпрос дали същото е било
противоправно. На следващо място – че не е изследвал въпроса с обществената опасност в
аспекта на прогласеното с чл. 209а от Закона за здравето идентично деяние, дефинирано
като административно нарушение. Отделно – че в последната норма е предвидена и форма
на изпълнителното деяние „не изпълни“, която именно би могла да се отнесе до
предписанието, което поначало не можело да бъде нарушено, а единствено неизпълнено.
Вторият защитник на осъдения – адвокат П., се присъединява към изложеното от
колегата си, което не допълва.
Осъденият се присъединява към позицията на защитниците си, която не допълва.
Прокурор Т. от САП изразява становище за неоснователност на искането и моли
то да бъде оставено без уважение.
В предоставената му последна дума осъденият заявява, че не мисли, че е
извършил престъпление и не е престъпник, а обикновен човек, който работи.
След като прецени изложените в искането доводи, наведените за възобновяване
основания и становищата на страните, Софийският апелативен съд (САС) намери за
установено следното:
С Присъда № 260001 от 31.1.2022 г. по н.о.х.д. № 01771/21 г. на РС – Перник Х.
Ю. В. е признат за виновен в това, че в периода от 16 до 22 април на 2020 г., в гр. Перник, в
условията на продължавано престъпление, по време на пандемия и по време на извънредно
положение, свързано със смъртни случаи е нарушил Предписание № 1019/11.4.2020 г. на
Регионална здравна инспекция – Софийска област, за поставяне под карантина, издадено в
изпълнение на въведените съгласно Заповед № РД-01-183/6.4.2020 г. на министъра на
здравеопазването противоепидемични мерки против разпространяването на заразна болест
по хората във връзка с усложняващата се противоепидемична обстановка, свързана с COVID
3
– 19, като не изпълнил задължението си да не напуска адреса в 14-дневния срок и го
напуснал на три дати (16.4.2020 г., 18.4.2020 г. и 22.4.2020 г.), поради което и на основание
чл. 355, ал. 2, вр. ал. 1, вр. чл. 26, ал. 1, вр. чл. 54 НК е осъден на лишаване от свобода за
срок от шест месеца, чието изпълнение е отложено по реда на чл. 66, ал. 1 НК с изпитателен
срок от три години, и на глоба в размер на 10 000 лева.
Присъдата е проверена по въззивен ред по жалба на осъдения и с Решение № 47
от 21.6.2022 г. на ОС – Перник, постановено по в.н.о.х.д № 120/22 г. – потвърдена.
Искането за възобновяване е допустимо – депозирано е от
процесуалнолегитимирана страна, в рамките на предвидения 6 – месечен срок от влизане в
сила на въззивното решение (искането, подписано с валиден КЕП, е депозирано на
21.12.2022 г. по електронен път) и срещу акт, непроверен по касационен ред.
Разгледано по същество е и основателно, макар и не по всички съображения,
изложени в него.
По довода за допуснати съществени процесуални нарушения
Предмет на проверката за възобновяване е въззивният съдебен акт. Обсъждането
на първоинстанционния поначало е през призмата на решението, с което е извършена
въззивната проверка.
Оплакванията за допуснати съществени процесуални нарушения следва да бъдат
обсъдени приоритетно, доколкото евентуалната основателност на някое от тях би
определила като безпредметно обсъждането на тези за нарушение на материалния закон.
Апелативният съд намира, че въззивната инстанция не е допуснала заявените с
искането като съществени нарушения на процесуалните правила.
От решението на въззивния съд е видно, че то е обстойно мотивирано,
включително и в отговор на защитните възражения. Действително, окръжният съд не е
обсъдил всички наведени доводи, касаещи оспорената законосъобразност на заповедта на
министъра на здравеопазването, но това не се дължи на пренебрегването им, а на
възприетата теза, че не е в компетентността на наказателния съд да преценява този въпрос.
Това свое виждане въззивният съд е мотивирал, като го е подкрепил и със съдебна практика,
цитирайки решения на ВКС. Като е приел, че е невъзможен инцидентен контрол на
административния акт, съдът е определил като неотносими наведените в същата насока
оплаквания и затова не ги е и обсъдил. Заключил е, че след като В. не е обжалвал
предписанието по предвидения ред, законосъобразността на последното не може да се
оценява в наказателната процедура. Дали тази теза (за невъзможност да се осъществи
инцидентен контрол) е споделяема е отделен въпрос, но той е относим към приложението на
4
материалния закон. От значение за мотивираността на решението е, че е даден ясен отговор
на довода на защитата. Логично е да не се обсъждат възражения, определени като
неотносими към предмета на обвинението.
Въззивният съд е дал отговор и на повдигнатия въпрос за последвалата отмяна на
чл. 29 от Наредба № 21/2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразни
болести (наричана по-нататък Наредба № 21/2005 г.). Така на стр. 18 е посочил, че
последващото „…дори обявяване за нищожни на част от разпоредбите на заповедта…“ е без
отношение към процесното производство, тъй като към инкриминирания момент те са били
актуални. Следователно е формулирал ясно волята си да отхвърли това защитно възражение.
Приел е, че отмяната на разпоредбата от наредбата е без значение при преценката за
наказателната отговорност на осъдения, тъй като е била действаща към момента на
инкриминираното деяние.
Съставът на съда не е бил незаконен. Това твърдение в искането е аргументирано
с мотивите на окръжния съд да определи като попълнена бланкетната диспозиция на
нормата със заповедта на министъра на здравеопазването, както и с отказа му да се занимае
с оспорената нейна законосъобразност. Апелативният съд намира, че подходът на окръжния
съд по този юридически въпрос не разкрива пристрастност у съдебния състав. Както бе
посочено, съдът е мотивирал разрешението си с убеждението, че законосъобразността на
административните актове може да се преценява само от административните съдилища по
предвидения ред за обжалване. Впрочем, това негово виждане, видно от цитираната в
решението съдебна практика, съвсем не е изолирано. Неправилното разрешаване на
определен юридически въпрос поначало не е основание за нарушаване на принципа на
безпристрастност, освен ако волята на съда не е обективирана по такъв начин, че да издава
пристрастно отношение. В мотивите въззивният съд се е позовал на закона, така както го е
изтълкувал и не е използвал изрази, които да поставят под съмнение дължимата от него
безпристрастност.
Вярно е, че на стр. 13 от решението е употребено „продължено“ вместо
„продължавано“ престъпление, но това не представлява противоречие във волята на съда,
защото непосредствено следва изричното уточнение – „…престъпление, реализирано с три
деяния, в три дни през кратки времеви интервали,…“, което съответства на дефиницията на
чл. 26, ал. 1 НК. Касае се следователно до техническа грешка при употребата на
„продължено“, но не и до неясно формулирана воля на решаващия орган.
Ето защо апелативният съд приема за неоснователна претенцията на молителя за
отмяна на съдебния акт на това основание.
По оплакването за нарушение на материалния закон
Настоящият съдебен състав определя като ключов повдигнатия с искането въпрос
5
за допустимостта на косвения (инцидентен) контрол в наказателния процес и напълно
споделя изложената в искането теза, че такъв не само е допустим, но е абсолютно
задължителен, когато изходът на наказателното дело зависи от преценката за
законосъобразността на акта.
В правната доктрина въпросът е бил изчерпателно изяснен в Студията на пpoф.
К. Л. „Kocвeният ĸoнтpoл нa нaĸaзaтeлния cъд зa зaĸoнocъoбpaзнocт нa aдминиcтpaтивнитe
aĸтoвe“ (пyбл. Извecтия нa Инcтитyтa зa пpaвни нayĸи нa БAH. T. ХХІV (1970) и дocтъпнa и
нa caйтa „Cъдeбнo пpaвo“ г., където е препубликувана). Настоящият съдебен състав застъпва
принципна позиция изцяло съответна на заетата в Студията и в изложението си по-долу се
ползва от нея, като отбелязва, че и цитатите са все от там.
В НПК никога не е била предвидена изрична възможност, но, както е отбелязал
проф. Л., по отношение на косвения контрол в наказателния процес „…почти единодушно (и
някак си направо, без особено теоретическо обосноваване) се признава правото на
наказателния съд да преценява сам и по същество едно действие (акт) на администрацията,
когато „законността на административния акт е условие за осъждането или оправдаването
на подсъдимия“.
Съдът е на становище, че липсата на изрична разпоредба в НПК не е аргумент в
полза на тезата, развита в решението на въззивния съд, съгласно която гражданският съд
можел да осъществява косвен контрол, тъй като това било предвидено в ГПК, а
наказателният – не. Тъкмо обратното – per argumentum a fortiori (по аргумент за по-силното
основание) наказателният съд разполага с повече правомощия от гражданския в
обсъжданата насока и не е обвързан от ограничението, предвидено за косвения контрол в
ГПК. Това произтича от естеството на правораздавателната материя – в наказателния процес
се засягат абсолютни права на гражданите, свързани със свободата им. Ненапразно в
наказателния процес не е предвидена нито една възможност за спиране на делото в
изчакване на решението на друг съд (с изключение на преюдициалните запитвания до СЕС
за съответствие на българска норма с правото на ЕС, което обаче няма общо с обсъжданата
проблематика). Логиката на това законодателно разрешение е, че преценката на
наказателния съд е изцяло автономна и всеобхватна и всички въпроси, поставени пред него
съдът следва да реши сам. Тук е удачно да се посочи, че в случай на обжалване на
административния акт наказателният съд не би имал основание да спре делото и да изчака
приключването на административния процес, а и не би следвало, защото решението на
административния съд поначало не го обвързва.
Съдът е длъжен да се подчинява само на закона, от което логично се извежда, че
няма как да е обвързан с презумптивна законосъобразност на административния акт, дори и
да е нормативен и без значение от издателя му. Без наказателният съд да провери
законосъобразността на административния акт, чието неизпълнение/нарушение е
инкриминирано на изправения пред правосъдието, няма как да се даде верен отговор дали
поведението му е противоправно. Оттук – не би могло да се реши законосъобразно дали
деянието му е престъпно. Изобщо, правомощието на наказателния съд да реши автономно и
6
суверенно всички въпроси за виновността на предадения на съд включват и това да извърши
косвен контрол върху административен акт, когато изходът на процеса зависи от това дали е
законосъобразен.
В цитираната студия, обобщено, е аргументирано становището, че това
правомощие обхваща всички видове административни актове (индивидуални, общи,
нормативни) и всички видове пороци – нищожност (некомпетентност на органа и/или
непредвидена от закона форма) и унищожаемост (контрол за законосъобразност по
същество). Това виждане се споделя изцяло от настоящия съдебен състав.
Издаденият индивидуален административен акт при осъществяване на
изпълнително-разпоредителната дейност на съответния държавен орган в изпълнение на
незаконосъобразен административен акт също се явява незаконосъобразен. При това –
„Нередовностите на акта се отразяват и върху действията, предприети за неговото
изпълнение. Колкото и сами по себе си да са коректни, даже и да отговорят напълно на
изискванията за тяхната собствена редовност, те не могат да имат някакво валидиращо
въздействие върху акта. Главното си остава административният акт. И ако поради негови
собствени недостатъци не му се дължи подчинение, такова не се дължи и на материално-
техническите действия (или тези на административна принуда), които го съпровождат или
изпълняват“.
Досега не е било поставяно под съмнение (нито в теорията, нито в практиката),
че при престъпленията по служба, например, когато
законосъобразността/незаконосъобразността на действията и актовете на
административните органи е елемент от състава на престъплението, за да реши делото съдът
по необходимост следва да извърши проверка дали актът е бил валиден и годен да породи
правни последици. Без тази проверка съдът не би могъл да реши въпросите по чл. 301 НПК.
Същото положение е валидно и за всички състави от Особената част на Наказателния
кодекс, чието изпълнително деяние е свързано с нарушаване или неизпълнение на актове
или действия на представители на властта/обществеността, сред които попада и този на
престъплението по чл. 355 НК в основния и квалифицираните му състави.
Защитата с основание се позовава на цитираната от нея съдебна практика,
съгласно която под защита в НК попада само правомерната дейност на органите на власт.
Например в Решение № 609/60 г. на първо наказателно отделение на ВС е
прието, че „За да е налице престъпление по чл. 206 НК, необходимо е деецът да се е
противопоставил на орган на властта, който правомерно осъществява служебните си
задължения. Гражданите не са длъжни да търпят и да се подчиняват на противозаконната
дейност на органа на властта. Когато деецът се противопоставя на незаконната дейност на
органа на властта, не извършва противоправно, обществено опасно деяние, поради което
това деяние не съставлява престъпление.“
Съобразно цитираното в Студията на проф. Л., с Решение № 790/68 г. на второ
наказателно отделение на ВС, по реда на прегледа, както присъдата, така и наказателното
7
постановление са били отменени, тъй като наказателното постановление е било издадено в
нарушение на закона, поради което е прието, че неизпълнението на незаконосъобразния
административен акт не съставлява престъпление.
Тази, както и новата съдебна практика на върховната инстанция не са
задължителни за съдилищата, защото с тях не се отправя задължително тълкуване.
Апелативният съд обаче реферира към цитираната тук практика в подкрепа на тезата си,
която се различава от тази на въззивния съд (пред първоинстанционния проблемът не е бил
поставен въобще). Освен това – в ТР № 2 от 14.2.2023 на Конституционния съд на
Република България въпросът с косвения контрол е обсъден изрично: „В обобщение на
изложеното дотук Съдът намира, че косвеният (инцидентен) съдебен контрол по отношение
на актовете и действията на административните органи е форма на съдебен контрол за
законност по смисъла на чл. 120, ал. 1 от Конституцията, при който съдът, независимо от
вида на разглеждания правен спор и приложимия процесуален ред, извършва преценка за
законност на административните актове и действия, когато това е необходимо за
осъществяване на правораздаването.“ Подчертано е още, че конституционното основание за
косвения контрол, „чрез който се проявява принципът на правовата държава по чл. 4, ал. 1
от Основния закон и се обезпечава едновременно както защитата на конституционните
права на гражданите и юридическите лица, така и законността при осъществяване на
държавното управление, е именно общата разпоредба на чл. 120, ал. 1 от Конституцията“.
Като приема за задължителен инцидентния косвен контрол в настоящата
хипотеза, апелативният съд смята за основателно оплакванията в искането. Така е, защото
процесната заповед на министъра на здравеопазването е била нищожна, респективно -
издаденото в нейно изпълнение предписание също се е явявало незаконосъобразно.
Релевантна за тази преценка на съда е законовата уредба към датата на издаване на
заповедта на министъра на здравеопазването, към който именно момент следва да се
отсъжда за законосъобразността на административния акт. В случая инкриминираният
период е от 16 до 22 април 2020 г., но заповедта на министъра, въз основа на която е
издадено предписанието, е от 6.4.2020 г.
С Решение на Народното събрание (НС) на Република България от 13 март 2020
г., обнародвано в Държавен вестник същия ден, е обявено извънредно положение на
територията на цялата страна, считано от датата на решението до 13 април 2020 г. С
Решение от 3 април 2020 г. на законодателния орган срокът на извънредното положение е
удължен до 13 май 2020 г. С Решението за обявяване на извънредно положение е възложено
на Министерски съвет (МС) да предприеме всички необходими мерки за овладяване на
извънредната ситуация във връзка с пандемията от COVID-19 и в съответствие с чл. 57, ал. 3
от Конституцията на Република България (КРБ).
Видно е, че инкриминираният период е включен в обхвата на обявеното на
основание чл. 84, т. 12 КРБ извънредно положение.
В искането се настоява, че издадената от министъра на здравеопазването заповед
не е била съобразена с конституционното изискване на чл. 57, ал. 3 КРБ временното
8
ограничаване на упражняването на отделни права на гражданите с изключение на правата,
предвидени в чл. 28, 29, 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 1 и чл. 37, да е наложено със закон.
На 13 март 2020 г. е приет Закон за мерките и действията по време на
извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г.
(заглавието на закона е допълнено впоследствие с изменение, в сила от 14 май 2020, като е
допълнено с „и за преодоляване на последиците“). Законът е влязъл в сила на същата дата.
С § 22, т. 1 ПЗР на цитирания закон е направено изменение в разпоредбите на Закона за
здравето. Конкретно – в чл. 61, ал. 2 ЗЗ, в сила от 13 март 2020 до отмяна на извънредното
положение, е предвидена възможността министърът на здравеопазването да разпореди
задължителна изолация (освен на болни, на заразоносители и на контактни лица) и на лица,
които са влезли на територията на страната от други държави (курсивът – мой). От тази
формулировка е изводимо, че министърът е бил овластен по силата на закон да ограничи
правото на свободно придвижване и други основни права, чието упражняване неминуемо се
препятства с факта на поставянето в изолация, и на лица, за които не е установено да са
болни или да са били в контакт с болни. В цитираната разпоредба е изрично отбелязано
приложението й при съществуваща заплаха за здравето на гражданите от болести извън
посочените в алинея първа на чл. 61 ЗЗ.
Същевременно с § 22, т. 1 ПЗР на закона е внесено изменение и в разпоредбата
на алинея четвърта на чл. 61 ЗЗ, също в сила от 13 март 2020 г. до отмяна на извънредното
положение. Съгласно предвиденото в нея изолация и лечение на лица по ал. 2 може да се
осъществява в домашни условия след преценка на съществуващия епидемичен риск от
лекуващия лекар или след консултация с епидемиолог или специалист по инфекциозни
болести. От тази законова формулировка следва, че изолацията, в това число и на влезлите
на територията на страната от други държави, следва да е предшествана поне от
консултация с епидемиолог или специалист по инфекциозни болести (за лицата, които не са
болни, доколкото е ясно, че за последните рискът би следвало да е в преценката на
лекуващия лекар).
Разпоредбата на чл. 61, ал. 3 от Закона за здравето обаче е останала непроменена.
В нея е предвиден редът и компетентният орган за поставянето в задължителна изолация и
лечение на лицата по ал. 1 и 2 – със заповед на ръководителя на съответното лечебно
заведение по предложение на лекуващия лекар или на лекаря, насочил пациента за
хоспитализация. Нормата очевидно е неприложима за лица, които не са болни.
С § 22, т. 2 ПЗР на закона са създадени две нови алинеи на чл. 63 ЗЗ, в сила от 13
март 2020 г. до отмяна на извънредното положение. Така, с новата алинея 7, предвиденото в
63, ал. 1 ЗЗ правомощие на министъра на здравеопазването при възникване на извънредна
епидемична обстановка да въвежда противоепидемични мерки на територията на страната
или на отделен регион е разширено – предоставена е възможност на министъра да въвежда
мерки, включващи временно ограничаване на придвижването на територията на страната,
както и временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на
обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на
9
гражданите, в случаи на обявено извънредно положение по чл. 84, т. 12 от Конституцията на
Република България.
Прегледът на законовата уредба следователно позволява заключението, че с
конкретен закон е било ограничено временно упражняването на отделни права на
гражданите, сред които и правото на искателя на свободно придвижване. Затова
апелативният съд намира за неоснователно заявеното в искането оплакване за обратното.
Министърът на здравеопазването е разполагал с правомощие да въведе ограничителни
мерки, включващи изолация и на граждани, които не са били болни или контактни с болни,
но са идвали от друга държава. Отделен е въпросът за реда, по който е следвало да го
упражни и спазен ли е бил той. Тук е удачно да се уточни, че разликата между
ограниченията в свободното придвижване и задължителната изолация е в интензитета на
прилаганата интервенция. Временното ограничаване на правото на придвижване (в
определени часове, на определени места и други подобни) не се приравнява на лишаване от
свобода за разлика от задължителната изолация. И двете мерки обаче са били уредени в ЗЗ.
От цитираните разпоредби е изводимо също така, че Законът за здравето
очевидно не е уредил реда, по който се поставят в изолация гражданите, влизащи на
територията на страната от други държави. Разпоредбата на чл. 60, ал. 2 ЗЗ делегира на
министъра на здравеопазването да определя с наредба болестите по ал. 1 и реда за
регистрация, съобщаване и отчет. Алинея първа предвижда, че болните от заразни болести,
контактните с тях лица и заразоносителите подлежат на регистрация, задължително
съобщаване и отчет. Тоест тази разпоредба не касае лица, за които изобщо не е установено
дали са болни, контактни с такива или заразоносители и няма как да бъде отнесена до
„влизащи на територията на страната от друга държава“. Така следва единственият
възможен извод, че по отношение на изолацията на гражданите, пристигащи в страната от
територията на други държави, в закона не е предвиден ред, по който да става това, а на
министъра не е възложена делегация да го уреди.
Наред с това и независимо от горното – разпоредбата на чл. 60, ал. 3 ЗЗ овластява
министъра на здравеопазването да определя и реда и начина за надзор, ранно оповестяване и
предприемане на мерки при случаи на биотероризъм или поява на нови, непознати заразни
болести. Това обаче той може да стори само с наредба, а не и със заповед. Буквалното
тълкуване на нормата на чл. 60, ал. 3 ЗЗ налага извод, че именно с наредба следва да се
уредят реда и начина за надзор, ранното оповестяване и самите мерки. Към 6 април 2020 г.
ЗЗ не е уреждал реда, надзора и мерките относно болестите, регулирани от Наредба №
21/2005 в нейното Приложение № 1. Прибавянето на нова заразна болест в този списък също
е следвало да е по нормативен, а не по ненормативен път. Предвиждането на мерките също
следва да е по такъв ред, а не със заповеди.
Заповед № РД-01-183 за временна забрана за влизане и поставяне под карантина
на влизащите в РБ и за мерки за водачите на товарни автомобили и екипажите на
въздухоплавателните средства (изменена и допълнена с други две заповеди и отменена със
заповед № РД-01-265/14.5.2020 г.) е била издадена на 6 април 2020 г. Като правно основание
10
за издаването й са посочени чл. 61, ал. 2 и чл. 63, ал. 1, 3, 5, 6 и 7 от Закона за здравето (ЗЗ),
чл. 73 от Административно-процесуалния кодекс АПК) и чл. 29 от Наредба № 21/2005 г. С
раздел Втори от заповедта бил въведен ред за поставяне под карантина.
Наредба № 21/2005 (в редакцията й преди изменението в ДВ бр. 33/22 г., в който
е публикувана отмяната на чл. 29 с Решение № 3618 от 15 април 2022, постановено по адм.д.
№ 536/22 на ВАС) постановява (в чл. 1, ал. 1 и ал. 2), че с нея се определят редът за
регистрация, задължително съобщаване и отчет на болните от заразни болести, контактните
с тях лица и заразоносителите, както и списъкът на заразните болести, подлежащи на
задължителна регистрация, съобщаване и отчет, както и че се определят и редът и начинът
за надзор, ранно оповестяване и предприемане на мерки при случаи на биотероризъм или
поява на нови, непознати заразни болести. Раздел IV е озаглавен „Ред и начин за надзор,
ранно оповестяване и предприемане на мерки при случаи на биотероризъм или поява на
нови, непознати заразни болести“. Но вместо така изброените в заглавието да бъдат
уредени, в разпоредбата на чл. 29 от Наредбата, на основание на която е издадена и
заповедта, е предвидено, че при възникване на нови заразни болести с потенциален риск от
епидемично разпространение, както и при случаи на биотероризъм, министърът на
здравеопазването със заповед може да разпореди: задължителна регистрация, съобщаване и
отчет на заболявания извън посочените в приложение № 1 (т. 1) и конкретни мерки, ред и
начин на надзор в съответствие с епидемичната ситуация (т. 2). Или – с Наредбата е
допуснато материя, която законът изрично предписва да се уреди с подзаконов нормативен
акт, да бъде уреждана със заповеди, тоест с ненормативен акт.
Без значение е позоваването в заповедта на разпоредбата на чл. 73 АПК. След
като изискването на закона е материята да бъде уредена с нормативен акт, то тя не може да
се урежда с общ административен акт. Аргумент в подкрепа е и фактът на последвалото
приемане на Наредба № Н-2 от 26 май 2022 г. за условията и реда за провеждане на
диагностика, профилактика и контрол на Covid-19 (в сила от 31.05.2022 г.), която вече
урежда (чл. 1) „условията и редът за провеждане на диагностика, профилактика и контрол на
COVID-19, включително:
1. условията и редът за извършване на задължителна изолация на болни от и
заразоносители на COVID-19;
2. условията и редът за извършване на оценка на съществуващия епидемичен
риск при предписване на задължителна изолация в лечебно заведение за болнична помощ на
лица, болни от COVID-19;
3. условията и редът за извършване на задължителна карантина на лица,
контактни на лица, болни от и заразоносители на COVID-19, както и на лица, които са
влезли на територията на страната от други държави;
4. критериите за определяне на контактните лица по т. 3“.
С посоченото по-горе решение на ВАС разпоредбата на чл. 29 от Наредбата е
отменена като противоречаща на закона (на чл. 11, ал. 3, чл. 12 и чл. 7, ал. 2 от Закона за
11
нормативните актове), но и да не беше, с оглед изложените по-напред съображения за
предела на инцидентния контрол, наказателният съд е в правомощията си да „игнорира“
заповедта на министъра на здравеопазването, въз основа на която е издадено предписанието,
като акт, негоден да породи правни последици. В този смисъл – няма значение, че заповедта
не е била отменена към момента на деянието.
Нищожността на акта (поради липсата на предвидената от закона форма) има за
последица незаконосъобразност на предписанието, издадено въз основа на нея. А щом това е
така, то поведението на осъдения не се явява противоправно. Оттук – деянието му е
несъставомерно от обективна страна. Това основание е напълно достатъчно за уважаване на
отправената претенция за отмяна по реда на възобновяването на съдебните актове и
постановяването на нов, с който осъденият да бъде признат за невинен и оправдан.
Заради значимостта на поставените в искането въпроси съдът обаче намира, че
следва да обсъди и следното:
При все че обвинението действително е „усложнено“ от непрецизната му
словесна формулировка, става ясно, че осъденият е бил привлечен към наказателна
отговорност и признат за виновен за нарушаване на мярка, а не на наредба или правила.
Разбираемо е също така, че мярката се изразява в изолирането му за срок от 14 дни в
домашни условия, а нарушаването й – в това, че е излизал от жилището на трите посочени
дати въпреки наложеното му ограничение. Затова макар обвинението да страда от
объркваща многословност при формулирането на диспозитива, апелативният съд приема, че
осъденият е бил в състояние да разбере фактическите и юридическите му предели.
По същината си тази мярка се приравнява на задържане под домашен арест,
представляващо лишаване от свобода. Така е, защото с поставянето под карантина за срок от
14 дни в домашни условия на гражданина фактически е забранено да излиза от дома си (по
което и да е време и по каквато и да е причина). В заповедта е предвидено изключение за
българските граждани водачи на товарни автомобили, но при условие, че напускат
територията на страната или извършват товаро-разтоварни дейности с цел приключване на
международния превоз. Тези изключения обаче не променят характера на ограничението за
лицата, които не могат да се ползват от тях. Необходима е следователно преценка дали
карантирането на гражданин, за когато не е установено да е болен, да е бил контактен с
болен или да е заразоносител, не представлява намеса в правото на свобода и сигурност,
защитено от чл. 5 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи
(Конвенцията), и законна и пропорционална ли е била. Без съмнение, когато съществува
опасност за живота на гражданите държавата е длъжна, в съответствие с позитивното й
задължение по чл. 2 от Конвенцията, да предприеме превантивни мерки за опазване на
живота им. В самия чл. 5 от Конвенцията е предвидено, че лишаването от свобода е
допустимо в конкретно изброени случаи и само в съответствие с процедури, предвидени от
закона. Сред тях, в чл. 5, т. 1, б. (е), е визирано и законно лишаване от свобода на лице с цел
да се предотврати разпространението на инфекциозни болести, както и на душевноболни
лица, алкохолици, наркомани или скитници. Както бе посочено с разпоредбата на чл. 60, ал.
12
1 ЗЗ законодателят е предвидил в закон възможност за министъра на здравеопазването да
разпореди задължителна изолация на влизащи на територията на страната от други държави.
В закона обаче, освен посочената съществуваща заплаха за здравето на гражданите от
болести извън посочените в алинея първа на чл. 61 ЗЗ, не са въведени предпоставки,
критерии, при които министърът да упражни това свое правомощие спрямо тази категория
лица. Такива няма и в Наредбата. Не е уреден и редът за тази категория лица. Затова съдът
приема, че карантинирането на осъдения не е било в „съответствие с процедури, предвидени
от закона“.
Издаването, изменението, допълването и отмяната на множество заповеди на
здравния министър нарушава принципа на последователност и предвидимост на уредбата. А
както е посочено в ТР № 2 от 14.2.2023 г. „…принципът на правовата държава изисква
условията и редът, при които гражданите упражняват конституционното си право на защита
срещу незаконните актове и действия на администрацията, да бъдат уредени от
законодателя по начин, който да гарантира последователност и предвидимост на уредбата“.
Субект на престъпление по чл. 355 НК е всяко лице. Това предполага, че бланкетните
разпоредби, запълващи диспозицията на нормата, следва да са общоизвестни, ясни,
последователни и предвидими. Изискване, което в случая съвсем не е постигнато, тъй като
материята не е била уредена в нормативен акт, а множеството заповеди и тяхното изменение
и отмени обективно са препятствали гражданите да ги разбират и проследяват.
На следващо място – чл. 5, т. 4 от Конвенцията предвижда, че всяко арестувано
или лишено от свобода лице има право да обжалва законността на неговото задържане в
съда, който е задължен в кратък срок да се произнесе, като в случай, че задържането е
неправомерно, съдът е длъжен да нареди незабавното освобождаване на задържаното лице.
Осъденият практически е бил лишен от това право, въпреки предвидената в АПК
възможност да обжалва предписанието. С Решение от 15.3.2020 г., взето на извънредно
заседание на Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет, е прието да се преустанови
разглеждането на дела за периода на обявеното извънредно положение, считано от 16.3.2020
г. до 13.4.2020 г. като са предвидени изключения за определени видове дела. В т. 3 от
решението са посочени изключенията за административните дела. Оспорването по реда на
146 АПК не попада сред тях. В т. 5 на решението на СК на ВСС е предвидено, че не се
образуват в дела входираните книжа, иницииращи съдебни производства, с изключение на
производствата по т. 1 - т. 3, а в т. 10 и т. 13, съответно – че се забранява достъпа в
съдебните сгради на граждани, страни, вещи лица, преводачи, адвокати и всички други лица,
освен призованите по образуваните и насрочени за разглеждане дела, визирани в
изключенията, както и достъпа на магистрати и служители с изключение на дежурните по
график. Този режим е продължен и след удължаването на извънредното положение.
Предписанието е връчено на осъдения на 11.4.2020 г. Той е разполагал с
възможност да подаде жалба по електронен път или по пощата,оспорвайки заповедта на
министъра и искайки спиране на допуснатото с нея предварителното изпълнение, в който
случай би попаднал в изключенията за разглеждане на административни дела (по чл. 166
13
АПК). Но оспорването на самото предписание към онзи момент не е представлявало
ефективно средство за защита, доколкото произнасянето по него не е било възможно в
кратък срок. Следователно може да се заключи, че стандартът по т. 4 на чл. 5 от
Конвенцията е нарушен.
Съществен е и поставеният в искането проблем, засягащ отново правната
сигурност и предвидимост и касаещ въздигането на едни и същи деяния едновременно за
административни нарушения и за престъпления. Затова и на него следва да се отговори,
въпреки че в случая не е значим за изхода на делото.
Със Закон за мерките и действията по време на извънредното положение,
обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. (§ 22, т. 4 от ПЗР) е внесено
изменение в чл. 215 ЗЗ и текстът е придобил следната редакция: " Болен от заразна болест,
посочена в чл. 61, както и контактно лице, което чрез изследване е с потвърдено носителство
на заразна болест, посочена в чл. 61, който откаже или не изпълнява задължителна изолация
и лечение, се наказва с глоба в размер на 5000 лв. Същото наказание се налага и на
контактно лице, извън посоченото по изречение първо, както и на лица, които са влезли
на територията на страната от други държави, които откажат или не изпълняват
задължителна изолация (курсивът мой), съответно лечение. Лицата, отказали да се явят
доброволно за изолация и лечение, както и лицата, които не изпълняват задължителна
изолация, се довеждат принудително със съдействието на органите на Министерството на
вътрешните работи по искане на органите на държавния здравен контрол, на ръководителя
на лечебното заведение за болнична помощ или на лекаря, насочил лицето за
хоспитализация."
При съпоставка с предходната редакция е видно, че с новата се предвиждат като
субекти на нарушението и контактни лица, извън посочените в първото изречение, а също и
тези, влезли на територията на страната от други държави, които откажат или не изпълняват
задължителна изолация. А при сравнително тълкуване с разпоредбата на алинея първа на чл.
355 НК се установява, че деянието, изразяващо се в отказ или неизпълнение на
задължителна изолация може да е както административно нарушение, така и престъпление.
Принципно това създава предпоставки и за произвол, защото дали идентично иначе
противообществено поведение ще се третира като престъпление или като административно
нарушение зависи от преценката на властовия орган без да са въведени критерии, с които тя
да бъде съобразена. В този смисъл оплакването в искането има своите основания поначало.
Но не и в процесната хипотеза, тъй като деянието е по квалифициращ основния състав -
като извършено по време на епидемия, пандемия или извънредно положение, свързано със
смъртни случаи – и не се припокрива със състава на административното нарушение.
Като приема по изнесените по-напред съображения, че деянието на осъдения е
несъставомерно от обективна страна, Софийски апелативен съд намира, че е налице
основание за възобновяване, намиращо израз в нарушение на материалния закон.
Фактическата обстановка е изяснена без допускането на съществените процесуални
нарушения и апелативният съд се произнася в нейните рамки, но с различни правни
14
съображения по приложението на закона. Ето защо и на основание чл. 425, ал. 1, т. 2 НПК
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по реда на възобновяването Решение № 47 от 21.6.2022 г. на ОС –
Перник, постановено по в.н.о.х.д № 120/22 г. и Присъда № 260001 от 31.1.2022 г. по
н.о.х.д. № 01771/21 г. на РС – Перник и вместо това:
ПРИЗНАВА подсъдимия Х. Ю. В., роден на *** г. в гр. ***, българин, български
гражданин, със средно образование, неженен, неосъждан, шофьор в „И. Т. 95“ ЕООД, с
постоянен и настоящ адрес: гр. ***, ул. „***“ № ***, с ЕГН **********, за НЕВИНЕН в
това, че в периода от 16 до 22 април на 2020 г., в гр. Перник, в условията на продължавано
престъпление, по време на пандемия и по време на извънредно положение, свързано със
смъртни случаи е нарушил Предписание № 1019/11.4.2020 г. на Регионална здравна
инспекция – Софийска област, за поставяне под карантина, издадено в изпълнение на
въведените съгласно Заповед № РД-01-183/6.4.2020 г. на министъра на здравеопазването
противоепидемични мерки против разпространяването на заразна болест по хората във
връзка с усложняващата се противоепидемична обстановка, свързана с COVID – 19, като не
изпълнил задължението си да не напуска адреса, на който посочил, че ще пребивава в 14-
дневния срок, и го напуснал на три дати (16.4.2020 г., 18.4.2020 г. и 22.4.2020 г.), поради
което и на основание чл. 304 НПК го оправдава по повдигнатото обвинение по чл. 355, ал. 2,
вр. ал. 1, вр. чл. 26, ал. 1 НК.
Решението е окончателно.
Страните да бъдат уведомени писмено за изготвянето на решението като се изпратят
съобщения на САП, на осъдения В. и на защитниците му адвокат П. и адвокат Д..
Председател: _______________________
Членове:
1._______________________
2._______________________
15