РЕШЕНИЕ
№ 571
гр. Пловдив, 05.04.2022 год.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД - ПЛОВДИВ, І отделение, XXVII състав в публично заседание на осми
март през две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПЕТЪР КАСАБОВ
при
секретаря ПЕТЯ ДОБРЕВА, като разгледа докладваното от
Председателя адм. дело № 2669 по описа за 2021 год., за да се произнесе взе предвид следното:
І. Производството и исканията на
страните:
1. Производството е по реда на чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с във връзка с чл. 124,
ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.
2. Образувано е по жалба на К.Т.А., ЕГН **********,
адрес: ***, чрез адвокат К.Г., срещу заповед № ЧР-02-101/05.10.2021г., издадена
от областен управител на област Пловдив, с която на основание чл. 12, ал. 1 от
ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя.
В
жалбата са изложени съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед и се иска
нейната отмяна. Поддържа се, че служебното правоотношение на оспорващата е
прекратено
незаконосъобразно,
тъй като преди заемане на настоящата й позиция А. е била държавен служител на
длъжности - „младши дознател“, „разследващ полицай“ и старши разследващ
полицай“ в системата на Министерство на вътрешните работи, поради което по
отношение на нея вече е изтекъл, предвидения в закона срок за изпитване,
обстоятелство което изключва последващо прекратяване на служебното
правоотношение на осн. чл. 12, ал. 1 от ЗДСл. Иска
се присъждане на сторените в съдебното производство разноски.
3. Ответникът – областен управител на област Пловдив,
чрез процесуалния си представител - адвокат Т.Д., поддържа становище за неоснователност
на жалбата. Твърди се, че предходният стаж като държавен служител на
оспорващата не изключва приложимостта на срока за изпитване по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл за настоящото й
служебно правоотношение, тъй като между заеманите длъжности в структурата на
МВР и в държавната администрация липсва идентичност. В този смисъл възникналото
за оспорващата служебно правоотношение по Закона за държавния служител се явявало
първо и за нея бил в сила изпитателен срок. Сочи се, че А. е постъпила
недобросъвестно, тъй като при постъпването си на работа в администрацията не е
уведомила органа по назначаване, че преди това е заемала други длъжности като
държавен служител. Приемайки да бъде назначена за пръв път като държавен
служител, оспорващата следвало да търпи последиците на изпитателния срок без
право да възразява в по - късен момент. Този извод се подкрепял и от целта на
срока за изпитване, да защитава обществен интерес от по - висока степен спрямо
частния интерес на недобросъвестния държавен служител. Отделно по отношение на
оспорващата бил прекъснат и континуитетът на държавната служба, тъй като от
периода на работата й в МВР (2007г. - 2017 г.) до постъпването й на работа в
държавната администрация същата е упражнявала свободна професия и е заемала
длъжност по трудово правоотношение. Твърди се, че в хипотезата на чл. 12, ал. 1
от ЗДСл в условията на оперативна самостоятелност органът по назначаване има
правомощието да отчита как назначеното лице се справя с държавната служба като прави
нова преценка за новата длъжност, а не по принцип. Прилагането на изпитателен
срок в случая се налагало и от обстоятелството, че при предходното заемане на
държавна служба оспорващата не била преминала през задължителен конкурс по
ЗДСл.
Претендира
са присъждане на съдебни разноски.
4. Окръжна прокуратура - гр. Пловдив,
редовно уведомена за възможността за встъпване в настоящото производство, не
взема участие.
ІІ. По
допустимостта:
5. Жалбата е подадена в предвидения за
това преклузивен процесуален срок и при наличието на правен интерес, поради
което се явява ДОПУСТИМА.
ІІІ. Фактите
по делото:
6. К.Т.А. подала заявление вх. № ЧР-23-18/07.07.2021г. до областен
управител на област Пловдив да бъде назначена на длъжност „главен юрисконсулт“
в отдел ДСРР. Към заявлението били приставени документи, удостоверяващи
професионален опит, сред които и удостоверение рег. № 164/16.10.2017г. от
Областна дирекция на Министерство на вътрешните работи /ОДМВР/ - Пловдив, според
което А. има прослужено време в структурите на МВР на длъжност държавен
служител по ЗМВР от 15.08.2007г. - 04.10.2017г. Заеманите от лицето длъжности
бил удостоверени по структури, звена и периоди в удостоверение №
317000-10699/05.10.2017г., издадено от ОДМВР - Пловдив. Удостоверените от МВР
обстоятелства били отразени и в приложената към заявлението автобиография на А..
7. Със заповед № ЧР-02-93/09.07.2021г. на областен управител на област
Пловдив на основание чл. 15, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл, считано от 12.07.2021г., К.Т.А.
била назначена като младши държавен служител на длъжност - „главен юрисконсулт“
в отдел „Държана собственото и регионално развитие“ в дирекция „Административен
контрол, регионално развитие и държавна собственост“ при Областна администрация
- Пловдив.
8. Със заповед № ЧР-02-101/05.10.2021г. областният управител на област
Пловдив на основание чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, считано от 06.10.2021г., прекратил
служебното правоотношение на А. - заемаща длъжност - „главен юрисконсулт“ в
отдел „Държана собственото и регионално развитие“ в дирекция „Административен
контрол, регионално развитие и държавна собственост“ при Областна администрация
- Пловдив.
Като причина за прекратяване органът посочил, че
служебното правоотношение се прекратява в срока за изпитване без предизвестие.
9. В хода на съдебното дирене по преписката са приобщени справки от ОДМВР -
Пловдив и ОДМВР - Габрово, за всички заемани от К.А. длъжности
(младши дознател, разследващ полицай и старши разследващ полицай) в системата
на МВР по периоди, структури и актове за назначаване, ведно със съответни
актове за встъпване в длъжност и типови длъжностни характеристики.
10. От страна на ответника бе представена заповед №
ЧР-05-340/02.12.2021г. на областен управител на област Пловдив, с която се
прекратява разрешен неплатен отпуск на държавен служител със заповед №
ЧР-05-179/01.07.2021г., заемащ длъжността „главен юрисконсулт“ в отдел „Държана
собственото и регионално развитие“ в дирекция „Административен контрол,
регионално развитие и държавна собственост“ при Областна администрация -
Пловдив.
IV. От правна
страна:
11. Според чл. 2 от ЗДСл държавен
служител е лице, което по силата на административен акт за назначаване заема
платена щатна длъжност в държавната администрация и подпомага орган на
държавната власт при осъществяване на неговите правомощия. Понятието "длъжност
в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от
Наредбата за прилагане на Класификатор на длъжностите в администрацията /НПКДА/
и се характеризира като нормативно определена позиция, която се заема по
служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение,
възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на
Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за
изпълнение на наказанията и задържането под стража, на Закона за митниците или
на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и
критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се
изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна
характеристика.
Нормата на
чл. 12, ал. 1 от ЗДСл предвижда, че органът по назначаването може да прекрати
служебното правоотношение без предизвестие, когато кандидатът се назначава за
първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на
встъпване в длъжност. Посоченият ред за прекратяване на служебното правоотношение
е специален, извън приложното поле на хипотезите предвидени в Глава VI - та на
ЗДСл, т.е. разпоредбата на чл. 12, ал. 1 ЗДСл дава право на работодателя при
назначаване за първи път на държавна служба, в рамките на едногодишен срок, да
прекрати служебното правоотношение без да са налице условията на чл. 103 от
ЗДСл. В тази хипотеза възможността за прекратяване на правоотношението е въпрос
на преценка по целесъобразност от страна на органа по назначаването, която не
подлежи на съдебен контрол. Тази преценка се основава на качеството на
изпълнение на работата от служителя и е изцяло в оперативната самостоятелност
на административния орган. За да може органът по назначаването да упражни това
свое право, е необходимо наличието на една позитивна предпоставка - назначаване
на държавния служител за първи път на държавна служба и една отрицателна
предпоставка - да не е изминала една година от датата, на която държавният
служител е встъпил в длъжност.
По правилото
на чл. 12, ал. 3 от ЗДСл срокът за изпитване не тече през времето, през което
държавният служител е бил в законоустановен отпуск. Идеята е да се осигури
достатъчно дълъг срок, през който служителят да осъществява служебните си
задължения и отговорности, с цел установяване наличието на компетентности,
необходими за изпълнение на държавната служба. Следователно, в срока за
изпитване не се включва времето, през което държавният служител е бил в
законоустановен отпуск или не е изпълнявал държавната служба, за която е бил
назначен, по други уважителни причини.
Според
правилото на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, служебното правоотношение се прекратява от
органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма
и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и
придобития ранг на държавна служба - последният в хипотезата на чл. 12, ал. 1
не се запазва.
При тази
фактическа и правна обстановка съдът намира, че процесната заповед е издадена
от материално компетентен орган в предписаната от закона форма, без съществени
нарушения на процесуалните правила, но в пряко противоречие с
материалноправните норми и целта на закона.
Едногодишният
срок по смисъла на чл. 12, ал.1 от ЗДСл се равнява на 365 календарни дни.
Същият започва да тече от датата, на която кандидатът е постъпил за пръв път на
държавна служба. Това обстоятелство следва да бъде удостоверено с акт за
назначаване и акт за встъпване в длъжност.
По делото не
се формира спор, че оспорващата в периода 15.08.2007г. - 04.10.2017г. (10 г., 1
м. и 20 дни) е заемала длъжност държавен служител по ЗМВР в структурата на
ОДМВР - Пловдив и ОДМВР - Габрово като е изпълнявала функциите на
дознател/разследващ полицай. При това положение от очертания по - горе
фактически състав, чието императивно наличие е необходимо за законосъобразното
прекратяване на служебното правоотношение на А., липсва първата
предпоставка - назначаване на държавния
служител за първи път на държавна служба. Последица от тази липса е
неприложимост на реда по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл., предвиждащ едностранно
прекратяване от органа на служебното правоотношение на държавния служител без
предизвестие.
Несъстоятелна
е тезата на ответника за наличие на различен режим по отношение на държавните
служители и осъществяваната от тях държавна служба по смисъла на ЗДСл и
специалния по отношение на него ЗМВР. С изменението на чл. 192, ал. 1 ЗМВР (ДВ,
бр. 29 от 7.04.2000 г.) е въведена организация на личния състав на МВР,
приравнена на организацията на държавната администрация. Нормативно е
установено, че личният състав на МВР се състои от държавни служители, които
могат да бъдат офицери, сержанти и граждански лица, и лица, работещи по трудово
правоотношение. От представените по делото удостоверение от МВР се установява,
че оспорващата е заемала длъжност на държавен служител по служебно
правоотношение. При тази законова регламентация безпочвени са съжденията на
ответника, че служебното правоотношение на лицата, изпълняващи длъжност в
органите на МВР е различно от това, създадено по ЗДСл. Такова разграничение нито
е установено с правна норма, нито може да бъде изведено по тълкувателен път. Напротив
разпоредба на чл. 2, ал. 1 от ЗДСл
изрично предвижда, че държавен служител е и лице, на което специален закон
предоставя статут на държавен служител. Именно такъв статут е бил предоставен
на офицерите, сержантите и гражданските лица със специалния в конкретния случай
ЗМВР.
В тази
насока следва да се съобрази и сложилата се задължителна съдебна практика,
отразена в постановките на Тълкувателно решение № 2 от 26.02.2014 г. на ВАС по
тълк. дело № 2/2013 г., където се сочи, че: "Фактът, че правният статус на
държавните служители в МВР е регламентиран в специален закон, не означава, че
по същността си те са някаква категория служители на държавата, различна от
останалите, които изпълняват държавна служба. Държавните служители в МВР са
част от конституционното понятие държавен служител и с оглед на това смисълът
на относимите към служебното им правоотношение правни понятия, както и
възникването, съдържанието и прекратяването на това правоотношение, с оглед на
чл. 37 от Указ 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА, е в съответствие със
ЗДСл, при отчитане на специфичните изисквания на специалния ЗМВР. И в двата
случая това са административни правоотношения, които възникват от административния
акт за назначаване".
Обратен
извод не следва и от обстоятелството, че държавният служител е приел да бъде
назначен в хипотезата на чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, тъй като изявленията и
действията на същия не освобождават органа по назначаването от задължението да
провери обективирани ли са материалноправните предпоставки на чл. 12, ал. 1
ЗДСл. за постановяване на индивидуалния административен акт, прекратяващ
служебното правоотношение между страните.
Неоснователни
са и възраженията на ответника, че данните за предходен стаж на държавна служба
са били недобросъвестно укрити от жалбоподателя. Тези твърдения се оборват от
доказателствата, които са представени като част от самата административна
преписка. Както в обсъдените удостоверения от МВР, така и в автобиографията на А.
еднозначно и ясно е било отразено, че същата вече е била държавен служител.
Обстоятелството,
че в случая органът по назначаване едностранно е изразил воля за възникване на
служебното правоотношение с оспорващата в хипотезата на чл. 15, ал 1, ал.
2 от ЗДСл (заместване на държавен
служител, който отсъства от работа повече от три месеца) не новира вече
изтеклия срок за изпитване при първото заемане на държавна служба по ЗМВР. Този
срок не се възобновява и поради наличието на прекъсване в стажа на лицето като
държавен служител. Нито упражняването на свободна професия, нито работата по
трудовото правоотношение са предвидени нормативно като юридически факти, които
да водят до заличаване на последицата от вече изтеклия срок за изпитване при
първоначално постъпване на държавна служба. Тези обстоятелства са релевантни
единствено във връзка с ограниченията за заемане на държавна служба, посочени в
чл. 7, ал. 2 от ЗДСл.
По аргумент
от чл. 12, ал 2 ЗДСл, единствената хипотеза, в която е допустимо стартиране на
нов срок за изпитване, е прекратяване на служебното правоотношение преди
изтичане на срока при първоначалното постъпване на държавна служба. Подобно
обстоятелство в настоящия казус нито се твърди, нито се установява от събраните
и неоспорени в хода на съдебното производство доказателства.
За пълнота следва
да се отбележи, че настъпилите след прекратяване на служебното правоотношение факти
- завръщане на заместван държавен служител, отсъстващ от работа за повече от
три месеца, също не обосновават извод за законосъобразност на обжалвания
административен акт. Същите разкриват самостоятелен фактически състав, който
тангира с възможността за прекратяване на служебното правоотношение на
оспорващата в хипотезата на чл. 103, ал. 1, т. 7 от ЗДСл и то само ако тя е
заемала именно временно вакантната длъжност, чиито титуляр се е завърнал.
Подобна конверсия на обжалваната заповед е невъзможна, тъй като за
законосъобразността на административния акт е необходимо съответствие между
фактически и парвани основания и целени правни последици, за която е издаден. Материално
незаконосъобразната заповед не е годна да породи правно допустим резултат, въз
основа на възникнало след издаването й самостоятелно основание за прекратяване
на правоотношението. Да се приеме противното би означавало държавният служител
да бъде лишен от полагащото му се право на обезщетение за периода, в който
прекратяването на служебното му правоотношение е било без правно основание.
Отделно ответникът
не ангажира и доказателства (щатни и поименни разписания), от които по
безспорен начин да се установи, че А. е назначена именно на позицията, за която
е издадена заповед № ЧР-05-340/02.12.2021г. на областен управител на област
Пловдив.
Нарушен в
случая е и принципът за съразмерност, залегнал в нормата чл. 6, ал. 1 от АПК,
тъй като органът по назначаване не е упражнил правомощието си по чл. 12, ал. 1
ЗДСл по разумен начин, добросъвестно и справедливо при съобразяване на
установената фактическа обстановка. Предоставената от закона възможност за
преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на
неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на
власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност
прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително
основание по чл. 146, т. 5 от АПК.
Изрично
посочените в закона изключения, включително по чл. 12 от ЗДСл, се прилагат при
спазване на строго регламентираните изисквания и предпоставки за това, които не
позволяват злоупотреби от страна на органа по назначаване при прекратяване на
служебното правоотношение.
V. По съдебните разноски.
16. Предвид изхода на делото претенцията на процесуалния
представител на жалбоподателя за присъждане на възнаграждение за адвокатска
защита се явява основателна. В случая на основание чл. 38, ал. 2 от Закона за
адвокатурата е заявено възнаграждение в размер на 800 лева. Ответникът е
направил своевременно възражение за прекомерност на претенцията за адвокатския
хонорар. Според чл.78, ал.5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във връзка
с чл.144 от АПК, ако заплатеното от страната възнаграждение за адвокат е
прекомерно съобразно действителната правна и фактическа сложност на делото,
съдът може по искане на насрещната страна да присъди по-нисък размер на
разноските в тази им част, но не по-малко от минимално определения размер
съобразно чл.36 от Закона за адвокатурата (ЗАдв).
Според чл. 38, ал. 2 от ЗАдв, в случаите на предоставена безплатна
адвокатска помощ, ако в съответното производство насрещната страна е осъдена за
разноски, адвокатът или адвокатът от Европейския съюз има право на адвокатско
възнаграждение. Съдът определя възнаграждението в размер не по-нисък от
предвидения в наредбата по чл. 36, ал. 2 и осъжда другата страна да го заплати.
Съгласно чл.8, ал.3 от Наредба №1 от
9.07.2004 г. /ДВ, бр. 10 от 05.02.2016 г./ за процесуално представителство,
защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес
минималното възнаграждение е в размер на
500 лв. Това е именно и размерът под – който съдът не може да определя
възнаграждението по чл. 38, ал. 2 от ЗАдв. Доколкото законодателят в тази
хипотеза не е посочил твърд или максимален размер на възнаграждението, а е
предоставил въпроса за преценка на съда, при същата следва да бъде съобразена действителната
правна и фактическа сложност на делото и извършените от защитника процесуални
действия по предоставяне на правната помощ. В случая процесуалният представител
на жалбоподателя освен подготовката на жалбата е извършил и активни действия по
събиране на доказателства, участие в съдебни заседания и провеждане на защита
срещу предварително изпълнение на административния акт. Отнесени към фактическа
сложност на делото тези обстоятелства обосновават определянето на
възнаграждение над минималния размер. Претенцията
на процесуалния представител на жалбоподателя е за присъждане на разноски за
адвокатска защита в размер на 800 лева. Съдът
намира, че този размер не се явява прекомерен, поради което възражението на
ответника се явява неоснователно На основание чл. 38, ал. 2 от ЗАдв. съдът
определя възнаграждението в размер 800 лева, за указаната на жалбоподателя от
адвокат Кристиян Г. безплатна правна помощ. На основание чл. 143, ал. 1 във вр.
§ 1, т. 6 от ПЗР на АПК разноските следва да бъдат поставени в тежест на
юридическото лице, в структурата на което е ответният административен орган.
Ето защо, Съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ заповед № ЧР-02-101/05.10.2021г., издадена от
областен управител на област Пловдив.
ОСЪЖДА Областна администрация на област Пловдив да заплати
на адвокат Кристиян Д.Г., ЕГН **********, с адрес: ***, сумата от 800 (осемстотин)
лева, представляваща адвокатско възнаграждение. Решението подлежи на обжалване
с касационна жалба пред Върховния административен съд на Република България в
четиринадесет дневен срок от съобщаването на страните за неговото постановяване.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: