Решение по дело №221/2023 на Административен съд - Силистра

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Производството е образувано по жалба на И. К. А. против Заповед №РД-05-01-09/22.02.23г. на Директора на Областна дирекция „Земеделие“ (ОДЗ) гр. Силистра, подадена чрез представител по пълномощие адв. Ст. Н. от АК-Силистра, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на жалбоподателя, заемащ длъжността „старши експерт“ в ГД “Аграрно развитие“ (чл. 14 и сл. от Устройствен правилник на областните дирекции „Земеделие“ – Обн. ДВ, бр. 7/10 г., посл. изм. ДВ, бр. 41/22г.), за няколко отделни нарушения, квалифицирани по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 ЗДСл, е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“.

Жалбоподателят счита, че органът на дисциплинарната власт е издал процесния акт без да е изяснил относимите към отговорността му факти и обстоятелства, както и че била нарушена процедурата по чл. 91 - чл. 97 ЗДСл. Акцентира върху нарушение на изискванията от чл. 91, ал. 1 ЗДСл, тъй като неизменно от първоначалното му назначаване на държавна служба (Заповед № РД-11-032/07.08.15г. – л.217) до настоящия момент бил изпълнявал съвестно служебните си задължения и не бил получавал негативни отзиви от ръководния състав на ОДЗ или ГДАР, което се потвърждавало от получаваните високи атестационни оценки през прослужените години. Твърди, че оспорената заповед не отговаряла на минимално необходимите, съгласно чл. 97 ЗДСл, съдържание и форма, което я опорочавало до степен такава, че следвало да бъде отменена от съда, тъй като от една страна било нарушено правото му на защита, а от друга - не бил ясен предметът на доказване в процеса, съответно съдът бил лишен от възможността да провери законосъобразността ѝ при липсата на ясни фактически основания за нейното издаване, вкл. време, място, обстоятелства и др., при които били извършени дисциплинарните нарушения.

Оспорва осъществяването на релевираните деяния, които освен всичко друго не кореспондирали със задълженията му по длъжностна характеристика, а и за тях бил давал в хода на дисциплинарното производство писмени обяснения, необсъдени в оспорената заповед. Доминира твърдение за нарушение на чл. 91 ЗДСл, което опорочавало крайния акт в материалноправен аспект, вкл. и като несъответен на целта на закона, изведена от чл. 4 ЗДСл. Ето защо счита, че обжалваната заповед следвало да бъде отменена поради проявление на основанията по чл. 146 т. 2 - т. 5 от АПК. Претендира присъждане на съдебни разноски.

Ответникът - Директорът на Областна дирекция „Земеделие“ гр.Силистра, чрез упълномощен представител адв. И. Р. от АК-Силистра, в писмено становище (л. 419–л. 420) и в съдебно заседание, поддържа неоснователност на оспорването. Твърди, че релевираните нарушения на служебната дисциплина от страна на жалбоподателя, вкл. вменените му задължения по длъжностна характеристика, довели до пълен провал тръжната сесия за отдаване под наем/аренда на земеделските земи от Държавния поземлен фонд (ДПФ), което е повлякло крайно неблагоприятни последици както за държавата, така и за земеделските стопани в област Силистра. Поддържа, че съдържанието на заповедта съответства на нормативните изисквания и при издаването ѝ не са допуснати нарушения на процедурните правила на дисциплинарното производство. Посочва, че извършването на нарушенията е безспорно установено, а наложеното наказание е съответно на тяхната тежест. Претендира за отхвърляне на жалбата, както и за присъждане на съдебни разноски.

Първоначално по жалбата е било образувано производството по адм. д. № 59 / 2023 г. на АдмС – Силистра. При касационното обжалване на съдебния акт по посоченото дело с решение № 13028/ 22.12.2023 г. по адм. д. № 7724/ 2023 г., II о. на ВАС решението на АдмС – Силистра е отменено и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав с указания за извършване на проверка на оспорения акт за спазването на необходимата форма, съответствието му с материалния закон и неговата цел, доколкото е приета за неправилна преценката на първоинстанционния съд, че административният орган не е изпълнил вмененото му задължение от чл. 93 от ЗДСл преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените доказателства. Видно е, че установените от касационната инстанция пороци са допуснати при постановяването на първоинстанционния акт, поради което извършените процесуални действия при първото разглеждане на делото до даването на хода по същество в с. з. на 21.06.2023 г. следва да се счетат за валидно и правилно извършени. С оглед дадените указания от касационната инстанция и на основание чл. 226, ал. 1 от АПК, настоящият състав приема за установено следното:

От служебното досие на жалбоподателя се установява, че първоначалното му назначаване на държавна служба в системата на ОДЗ-Силистра е станало със Заповед № РД-11-032/07.08.2015 г. (л. 217) на длъжност „старши експерт“, с ранг V младши в ГД “Аграрно развитие“ (ГДАР), Общинска служба по земеделие гр. Главиница. Със Заповед № РД-11-087/20.09.2017 г. (л. 155) е преназначен на същата длъжност, с ранг IV младши, в ГДАР при Областна дирекция „Земеделие“ Силистра. През периода на изпълняваната от него държавна служба е бил регулярно атестиран и получавал високи оценки, видно от приложените Формуляри (Приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Обн. ДВ, бр. 49/12 г., посл. изм. ДВ, бр. 29/21 г.) за оценка изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служителите заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични или контролни функции, в която последна хипотеза попада оспорващият.

Със Заповед № РД 04-61 / 22.06.2022 г. на директора на ОДЗ-Силистра е обявен търг за отдаване под наем и аренда на земеделски земи от ДПФ (л. 269), а със Заповед № РД 04-75/27.07.22 г. на директора на ОДЗ-Силистра е определен състав на тръжна комисия за провеждане на първа тръжна сесия за отдаване под наем или аренда на земеделски земи от ДПФ в област Силистра (л. 268), в чиито състав, като основен член е включен жалбоподателят. По повод цялостната тръжна процедура, вкл. оповестяването на имотите от ДПФ, включени в списъка на обявения търг, приемането на документите за участие на кандидатите, самото провеждане и финализиране на тръжните сесии за землищата в различните общини и т.н., са постъпили жалби в Министерството на земеделието и в районните съдилища от Силистренския съдебен район (в 14-дневен срок от приключване на съответната тръжна сесия, защото Протоколите за същата са били съставени значително по-късно), което е провокирало извършване на нарочна проверка, разпоредена със Заповед № РД 09-1114/04.10.22 г на министъра на земеделието, приключила с приложения на л. 311 – л. 343 Доклад № 93-5840/25. 10.2022 г., одобрен на същата дата от едноличния централен орган на изпълнителната власт. Изпратено е Писмо № 66-4250/31.10.2022 г. от Инспектората на МЗем. до директора на ОДЗ-Силистра, с приложен посочения по-горе Доклад и с указания за предприемане на действия по ангажиране на дисциплинарната отговорност на виновните служители за констатираните тежки нарушения на тръжната процедура. Към датата на получаването му, ответният орган, персонализиран в лицето на д-р Р. С., не е бил на работа. Впоследствие, на длъжността е назначена Г. К., която освен предприетите действия по раздел II „Дисциплинарна отговорност“ на глава пета от ЗДСл, е сезирала и Районна прокуратура Силистра, с оглед наличието евентуално на данни за извършено престъпление по служба. С Постановление изх. № 146/23 от 22.02. 2023 г. Районният прокурор е отказал образуване на наказателно производство.

Със Заповед № РД 04-106/23.11.2022 г. (л. 248) ответният орган (персонализиран в новоназначен директор), след запознаване със съдържанието на горепосочения доклад на МЗем. и наличната документация в дирекцията, е изискал до 30.11.2022 г., всички служители, определени със Заповед № РД 04-75/27.07.22 г. на директора на ОДЗ-Силистра за членове на тръжна комисия, да представят писмени обяснения за описаните в доклада на Инспектората при министерството нарушения на ППЗСПЗЗ при провеждането на тръжната сесия за отдаване под наем/аренда на земеделски земи от ДПФ в област Силистра за стопанската 2022/2023г. Такива са били подадени колективно от трима членове на тръжната комисия, вкл. и жалбоподателя (л. 250 – л. 251). Преценявайки наличните документи, депозираните становища и създаденото напрежение, проявило се в множеството жалби срещу въпросните тръжни сесии до Министерството на земеделието и до Районните съдилища в Силистренския съдебен район, със Заповед № РД 04-116/16.12.2022 г., ответният орган е разпоредил образуване на дисциплинарно дело срещу И. К. А.. Със същата е определил персоналния състав на Дисциплинарния съвет (наложили са се изменения в предходни заповеди предвид провинения на определени членове на ДС и предстоящото им разследване, в рамките на мандата им, съгласно чл. 95, ал. 3 ЗДСл); индивидуализирал е действията/бездействията на държавния служител и е предоставил, наличните при него, писмени доказателства на дисциплинарния орган. Изрично му е указал, че съгласно чл. 96, ал. 4 ЗДСл в 7-дневен срок от приемане на крайното решение, следва да го представи на ДНО, ведно с преписката.

Видно от Протокол № 1 от 19.12.22 г. ДС е провел заседание, на което е взел решение за образуване на дисциплинарно дело срещу настоящия жалбоподател, а председателят му е насрочил заседание на 23.12.2022г. от 11:00 часа, за която дата е поканен да присъства и И. К. А., с Писмо изх.№ ЧР-14-39/22.12.22г. (л. 252), в което са посочени въпросите, по които следва да даде обяснение, както и да пред-стави доказателства (ако разполага с такива). Писмото е връчено лично на служителя, видно от саморъчното записване непосредствено под текста му. Оспорващият е депозирал писмени обяснения пред ДС (л. 245) и е взел лично участие в заседанието му на 23.12.2022 г., видно от Протокол № 2 (л. 241 – л. 244). След изслушването му ДС е продължил своята работа в закрито заседание, формирайки изводи за допуснати множество нарушения на служебната дисциплина, вкл. на задължения от длъжностната характеристика, от старши експерт И. К. А., които квалифицирал по чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 ЗДСл и е предложил на ДНО да му наложи дисциплинарно наказание „уволнение“. Протоколът, обективиращ решението, ведно с преписката по дисциплинарно дело № 2/2022 г., водено срещу жалбоподателя, с вх. № ЧР-14-39-2/29.12.2022 г. са постъпили при ДНО, който в нормативния двумесечен срок е издал процесната по делото заповед № РД-05-01-09/22.02.2023 г. (л. 238), с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл на И. К. А., на длъжност „старши експерт“ в ГД “Аграрно развитие“, за няколко отделни нарушения, квалифицирани по чл. 89, ал.2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 ЗДСл, е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“. Като фактически състав процесните нарушения на служебните задължения са описани:

“… е допуснал да не се реализира процедура по 29 броя възражения…“,

„… допуснал е да не се реализира законосъобразно тръжна процедура през м. юли 2022 г. за отдаване под наем на земеделски земи от ДПФ за срок от 10 години …. Тръжната комисия не е приключила своята работа с изготвянето на протокол“. Като отделно фактическо основание в заповедта е посочено също, че не е имало правна възможност за сключване на доброволни споразумения между ползвателите на земеделски земи на територията на област Силистра до 31.08.2022 г., което е причинило за вреди не само за държавата, но и за самите земеделски стопани, като нарушението е обективирано в протокол от 23.06.2022 г., с който комисия, в която участва като член И. К. А., е изключила имоти от списъка, предложен за съгласуване до министерството за обявяване на първа тръжна сесия за отдаване чрез търг, под наем или аренда на земи от ДПФ, независимо че предходния ден - на 22.06.2022 г. е издадена заповед за откриване на тръжната процедура, в чиито обхват попадат и изключените имоти. Посочено е също, че протоколът не е регистриран в деловодната система, както и липсва заповед, с която тази комисия е назначена.

Оспорването на посочената по-горе заповед за налагане на дисциплинарно наказание е повод за инициирането на настоящото производство, в което съгласно чл. 168 АПК съдът следва да провери законосъобразността на издадения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, като установи дали актът е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправни разпоредби по издаването му и съответен ли е същия с целта на закона.

Обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган. Съгласно чл. 92 ЗДСл дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването, какъвто е директорът на Областна дирекция „Земеделие“ Силистра, видно от чл. 3, ал. 3, т. 21 от Устройствен правилник на областните дирекции „Земеделие“ (Обн. ДВ, бр. 7/10 г., посл. изм. ДВ, бр. 3/09.01.24 г.). Следователно, заповедта е издадена от материално, териториално и по степен компетентен орган.

Що се касае до формата на акта, същата е писмена, но не отговаря на изискванията за съдържание съгласно чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 ЗДСл. Това е така защото всички описани в заповедта действия и бездействия са подведени общо като неизпълнение на служебни задължения, без каквато и да е конкретизация кой член на тръжната комисия каква част и какъв вид от тях е извършил/пропуснал да извърши, респ. без посочване на правно дължимото поведение на жалбоподателя. Фактическите дисциплинарни обвинения са изложени иносказателно, респ. не могат да бъдат свързани с конкретни служебни задължения на жалбоподателя в нарушение на които ги е допуснал. От една страна, той не е в служебна позиция да назначава комисии и да определя техните задачи; от друга - налице е съвместно волеизявление на колективен орган, като липсва конкретизация на действията/бездействията на оспорващия като негов член. Нещо повече в кориците на настоящото дело не е приложен цитирания протокол от 23.06.2022 г. на комисия, в която е участвал жалбоподателя. За този протокол изрично е посочено, че не е регистриран в деловодната система, както и липсва заповед за назначаването му, като при тези факти изобщо съществуването на такъв протокол е поставено под съмнение. Същият протокол е посочен като обективиращ нарушение, изразяващо се в това, че не е имало правна възможност за сключване на доброволни споразумения между ползвателите. Поради каква причина поведението на жалбоподателя е посочено като пречка за сключване на такова споразумение и какво конкретно свое служебно нарушение е нарушил в заповедта не е коментирано.

Относно дисциплинарното обвинение, посочено на първо място и очевидно претеглено от ДНО с най-голяма тежест – че жалбоподателят е допуснал да не се реализира законосъобразно тръжна процедура през м. юли 2022 г. за отдаване под наем на земеделски земи от ДПФ … Тръжната комисия не е приключила своята работа с изготвяне на протокол.…“, отново се установява процесуално нарушение от обсъждания вид - на изискванията на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т.5 ЗДСл, тъй като не са посочени обстоятелствата,при които са извършени въпросните действия/бездействия от оспорващия, както и служебните задължения, които виновно е нарушил.

За осъществяване на съдебния контрол посредством изясняване на фактите във връзка с извършване на описаното нарушение е необходимо посочването на правно дължимото поведение, което служителят е следвало да реализира, както и конкретизация в какво се състои то, каквато липсва в оспорената заповед. Отсъства и обосновка относно фактическите действия и бездействия, попадащи под хипотезите на чл. 89, ал. 2, т. 1, т. 2, т.3 и т. 5 ЗДСл, без да са посочени конкретни (доразвиващи уредбата) задължителни правила за поведение, нарушаването на които да води до обосновано ангажиране на дисциплинарната му отговорност. Препращането към длъжностната характеристика, действащото законодателство и вътрешните правила на дирекцията, прави заповедта немотивирана, което препятства и проверката относно обосноваността на наложеното наказание. В същата дори няма абстрактно посочване на Кодекс за поведение на служителите в държавната администрация (Обн. ДВ, бр. 33/20 г.), въпреки наличието на квалификация на процесната деятелност и по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл, без визиране на конкретни текстове, които ДНО счита за нарушени.

При пълно отсъствие на фактически обстоятелства относно вмененото във вина на жалбоподателя дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл, както и на такива по чл.89, ал. 2, т. 3 с.з. (за изпълнението на кои служебни задължения със забава е наказан оспорващия) съдебният контрол е неосъществим Ако става въпрос за забавено изготвяне на протоколът от тръжната сесия, то липсва каквато и да е индиция по делото, че жалбоподателят именно е следвало да го напише (изобщо, не само в срок), при безпротиворечивите свидетелски показания, че този ангажимент е бил възложен на юристите - членове на тръжните комисии (видно от показанията на свидетелите Т. П., Е. П. и М. Н., разпитани в с.з. на 21.06.2023 г.). При отсъствието на три от четирите възведени дисциплинарни нарушения (като юридическа квалификация), оспорената заповед се явява незаконосъобразна и следва да бъде отменена, тъй като наложеното наказание се явява несъответно на извършеното от оспорващия.

Необходимо е да се изтъкне също, че нито в заповедта, нито в преписката по нейното издаване, вкл. в решението на ДС, не е обсъждана тежестта на всяко от нарушенията (те са останали точно толкова неясни и неконкретизирани през цялото дисциплинарно производство), като не е анализирано и цялостното поведение на държавния служител във връзка с данните от годишните му атестации (чл. 76 ЗДСл), съдържащи възможно най-високите оценки. Допълване на мотивите на органа, както и въвеждането на факти и обстоятелства, на които не се основава взетото от него решение за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание, е недопустимо да се прави в съдебното производство. Следователно, наложеното наказание „уволнение“ е немотивирано и спрямо изискванията на чл. 91, ал. 1 ЗДСл, защото в процесната по делото заповед липсват съображения за тежестта на всяко от релевираните нарушения на служебната дисциплина, а самите те - не са посочени по своя вид и източник, както и няма преценка за формата на вина (съгласно дефиницията от чл. 89, ал. 1 ЗДСл дисциплинарно нарушение може да бъде извършено само виновно). Без анализ на поведението на служителя, дисциплинарния съвет декларативно в Протокол № 2/23.12.2022 г. (л. 243-гръб) е приел, че нарушението е тежко, независимо от обсъжданите в мотивите му „множество нарушения“, както и, че е било извършено при форма на вина небрежност, без анализ на вида и елементите на „небрежността“. Отделен е въпросът, че относно виновното или безвиновно поведение на служителя в процесната пред съда заповед няма никакво обсъждане. В горния смисъл, относно мотивираността на заповедите за уволнение по ЗДСл, е трайната съдебна практика, като от най-новата могат да бъдат посочени Решение № 4198/08.04.24 г., адм. д. № 11731/23 г.; Решение № 4461/10.04.24 г., адм. д. № 507/24 г.; Решение №4 880/17.04.24 г., адм. д. № 989/24 г.; Решение № 4879/17.04.24 г., адм. д. № 506/24 г. и много други на Второ отделение на ВАС.

С оглед изхода на делото на жалбоподателя следва да се присъдят направените по делото разноски, в това число и пред касационната инстанция на осн. чл. 226, ал. 3 АПК и за първото разглеждане на делото. За адвокатско възнаграждение с включен ДДС за трите инстанции е платена сума в общ размер на 2992. 00 лева. Допълнително следва да се присъдят и 90 лева (л. 456 и л. 482) - депозити за призоваване на свидетели от съда. Разноските в общ размер на 3082 лева, съгласно чл. 143 ал.1 АПК, във вр. с §1, т. 6 ДР АПК, следва да бъдат възложени в тежест на бюджета на юридическото лице, в структурата на което се намира ответният орган, т. е. в тежест на Областна дирекция „Земеделие“ Силистра, съгласно чл. 2, ал. 2 УПОДЗ.

Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд гр. Силистра

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ по жалба на И. К. А. от гр. Силистра, Заповед № РД-05-01-09/22.02.202 3г. на Директора на Областна дирекция „Земеделие“ гр. Силистра, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител му е наложено дисциплинарно наказание „уволнение“.

 

ОСЪЖДА Областна дирекция „Земеделие“ гр.Силистра, с ЕИК:********* и административен адрес: гр. Силистра, ул. “Христо Смирненски“ № 2, ет. 3, да заплати на И. К. А. с [ЕГН] от гр. Силистра, [улица],  разноските по делото в общ размер на 3082. 00 (три хиляди осемдесет и два) лева.

 

Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му пред Върховния административен съд.