Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 118 24.03.2022 г. град Стара Загора
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р
О Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на десети март две
хиляди двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретар Зорница Делчева и с
участието
на
прокурор Гриша Мавров като
разгледа
докладваното от
съдия ИРЕНА ЯНКОВА административно дело
№ 771 по описа
за 2021г.,
за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда
на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура
– Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.13,ал.1 т.1, чл.14, чл..15,
чл.чл.15а и чл.18,ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет Гълъбово, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 53/ 27.02.2020
г., изменен и допълнен с Решение № 126/ 15.12.2020 г. на Общински съвет – Гълъбово.
В
протеста са изложени доводи за материална незаконосъобразност на оспорените
разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Гълъбово
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Поддържа се,
че тъй като приетият на основание и по силата на законовата делегация на чл.21,
ал.3 от ЗМСМА Правилник, представлява подзаконов нормативен акт по см. на чл.7,
ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.75, ал.1 от АПК, същият следва
да се основава на нормативните актове от по-висока степен. Обосновава се, че съдържащата
се в протестираните разпоредби правна регламентация, се създавана
„Председателския съвет“ и уреждаща
неговите функции и правомощия, е в противоречие с материалноправните разпоредби
на ЗМСМА и е в несъответствие с целта на закона. Изложени са съображения, че
доколкото в специалния закон /ЗМСМА/, Председателският съвет не фигурира като
орган на управление на местния орган на власт, е недопустимо създаването на
такъв орган. Поддържа се и че с определените и предоставени на Председателския
съвет функции се делегират правомощия, нормативно предвидени в ЗМСМА като
компетентност на други органи, с което се нарушава принципа за определяне
компетентността на органа в съответствие с материалния закон. Направено е искане
протестираните разпоредби от Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Гълъбово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация /ПОДОбС – Гълъбово/, да бъдат отменени, като незаконосъобразни.
Представителят на Окръжна прокуратура
- Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения протест и обективираното в
него оспорване по изложените съображения.
Ответникът - Общински съвет Гълъбово, не изпраща
представител и не взема становище по подадения
протест.
Въз основа на представените по
делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:
Правилникът
за организацията и дейността на Общински съвет Гълъбово Загора, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е приет на основание
чл.21, ал.3 от ЗМСМА с Решение № 53 по Протокол № 8 от проведено на 27.02.2020г.
заседание на Общински съвет – Гълъбово. В проведеното гласуване са участвали 16
общински съветници и всички 16 за гласували „за“
Съгласно протестираната разпоредба на чл.13,
ал.1, т.1 от приетия от ОбС – Гълъбово ПОДОбС, заместник председателя на съвета
участва в председателския съвет., в чл. 14 е определен състава на
Председателския съвет, включващ Председателя и заместник председателя на
общинския съвет, ръководителите на групи
общински съветници и от общински съветник , който сам представлява политическа
партия в състава на общинския съвет. Съгласно
чл.18,ал.2 председателят на общинския съвет обявява състава и ръководителите па
политическите партии общински съветници с оглед участието им в общински съвет.В
чл. 15 от правилника са описани функциите , които той изпълнява а именно по т.1
изготвя и утвърждава план на заседания на общинския съвет 2. при необходимост
оказва съдействие на председателя при съставяне на дневния ред 3.провежда
политически консултации във връзка с дейността на съвета 4. Предлага състав на
делегации за международни контакти 5.
Разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения на граждани и обществени организации
6. Съдейства за постигане на съгласие при възникнали спорове и конфликти между
различните групи общински съветници 7. Разглежда и други въпроси по
компетентност и при необходимост от дейността на общински съвет 8. За
заседанията на председателския съвет се води протокол от служители в звено по
чл.29“а“от ЗМСМА , в който се отбелязва дата , час и място на заседанието,
присъствалите, дневен ред и взетите решения. Протоколът се подписва
задължително от протоколиста и от председателя на ОбС. 9. В изпълнение на
своите правомощия председателския съвет приема решения с мнозинство повече от
половината от броя на присъстващите лица , освен ако в този правилник не е
предвидено друго
Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет – Гълъбово неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, е изменен и допълван с Решение
№ 126/15.12.2020 година, при което е приета е и разпоредбата на чл.15а според която председателският съвет провежда
заседанията по реда на чл. 41а от настоящия правилник
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК
овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като
според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването
на чл.13,ал.1 т.1, чл.14, чл..15, чл.чл.15а и чл.18,ал.2 от Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Гълъбово, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация, обективирано в
подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е
процесуално допустимо.
Съдът, като обсъди
събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на
законосъобразността на оспорените разпоредби от ПОДОбС – Гълъбово, намира за установено следното:
Упражнената от Общински
съвет – Гълъбово компетентност по приемането на Правилника
за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, е при осъществяване на
правомощието по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. С оглед на което съдът приема, че
протестираните разпоредби от ПОДОбС – Гълъбово
са приети от материално и териториално компетентен административен орган, в
рамките на неговите правомощия.
При извършената проверка досежно спазването на
административно-производствените правила при приемането на ПОДОбС - Гълъбово,
както и при последващо изменение и допълнение на ПОДОбС, съдът не констатира допуснати нарушения на процедурата по внасяне,
разглеждане, обсъждане и приемане, вкл. на изискванията по чл.26 и чл. 28 от
ЗНА, като ПОДОбС, респ. неговите изменения и допълнения, са приети при спазване
на изискванията за кворум и мнозинство.
Обществените отношения,
свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със
ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на
общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за
изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите
от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В
изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема
правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно
разпоредбата на чл. 21, ал.3 от ЗМСМА Общинският съвет приема правилник за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. Този правилник, по аргумент от
чл.7, ал.1 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК, представлява подзаконов нормативен акт.
Общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда че всеки
нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни
актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална
законосъобразност на оспорените разпоредби от ПОДОбС – Гълъбово следва да
обхване преценката дали същите съответстват на съдържащата се правна
регламентация в нормативни актове от по-висока степен и дали не противоречат на
императивни законови норми.
При така извършената
преценка съдът приема следното:
С протестираната разпоредба на чл.13, ал.1, т.1 от ПОДОбС
- Гълъбово предвижда участието на заместник-председателя
на общинския съвет в председателския съвет. В чл. 14 е определен съставът на Председателския
съвет, включващ Председателя и заместник председателите на общинския съвет, , ръководители
на групи общински съветници и от общински съветник , който сам представлява
политическа партия в състава на
общинския съвет. В чл.15а е отразено как се провежда заседанията си този орган. А според чл.18,ал.2 председателят на общинският съвет обявява
състава и ръководителите на политическите групи с оглед на участието им в
председателския съвет Оспорването на тези разпоредби се основа на
съображения, че в специалния закон уреждащ отношенията, свързани с местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, „Председателският съвет не
фигурира като орган на управление на орган на местна власт“, както и че
Председателският съвет не е посочен в структурата на общинския съвет. Тези
доводи, с които се обосновава подадения протест, съдът приема за неоснователни,
по следните съображения:
Съгласно чл.138 от Конституцията на РБългария и чл. 18, ал.1 от ЗМСМА, общинският съвет е орган на
местното самоуправление, като правомощията на общинския съвет са законово
регламентирани в чл.21 от ЗМСМА. Едно от тези правомощия се свързва с правото
на общинския съвет нормативно да регулира, чрез приемането на Правилник по
чл.21, ал.3 от ЗМСМА, организацията и дейността на общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация. По своята правна
същност и по аргумент от разпоредбата на чл. 7, ал.1, предл. второ от ЗНА,
ПОДОбС е подзаконов нормативен акт, като предмет на правна регламентация са
въпросите, свързани с вътрешната организация на дейността и начина на
функциониране на общинския съвет и неговите комисии при упражняване на законово
регламентираните правомощия. В Европейската Харта за местно самоуправление
/ЕХМС/, ратифицирана от РБългария със закон, обн. ДВ бр.28 от 28.03.1995г., е
предвидено, че органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона
с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от
тяхната компетентност или предоставен на друга власт /чл.4.2/, като без да се изключва
приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление
трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които
смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и
за да осигурят ефективно управление /чл.6.1/. Съгласно съображение последно от
преамбюла от ЕХМС, държавите, подписали хартата, потвърждават, че местното
самоуправление предполага наличие на местни власти, притежаващи демократично
конституирани решаващи органи, разполагащи с широка автономия и правомощия,
начините на тяхното упражняване и средствата, необходими за осъществяване на
тяхната задача. Въз основа на изведените от Конституцията на РБългария, ЗМСМА и
Европейската Харта за местно самоуправление, принципи, на които се основава
местното самоуправление и дейността на органите на местно самоуправление,
следва извода, че въпрос на суверенна преценка на органа на местно
самоуправление, с оглед създаването на максимално ефективна и ефикасна
организация на дейността и за обезпечаване на нормалното и оптимално
функциониране на общинския съвет при упражняване на неговите правомощия, е
каква вътрешна организация и вътрешни административни структури ще създаде, за
постигане на горепосочените цели. Автономността на органа на местно
самоуправление при решаването на въпроси, свързани с вътрешната организация, с
функционирането и с начина на осъществяване на неговата дейност, може да бъде
ограничена единствено по съображения за съответствие с императивни правни норми
и със съдържаща се правна регламентация в нормативни актове от по-висока степен
В този смисъл е допустимо създаване на такъв орган , но той не трябва да
изземва функциите на другите органи за местно самоуправление.
Според чл. 15,т.1 председателският съвет изготвя и утвърждава
план на заседанията на общинския съвет , 2.при необходимост оказва съдействие
на председателя при съставяне на дневния ред 4. предлага състав на делегации за
международни контакти 5. Разглежда
постъпили сигнали, жалби и предложения на граждани и обществени организации 7.
Разглежда и други въпроси по компетентност и при необходимост от дейността на общински
съвет 9. На заседанията на Прдеседателския съвет се води протокол от служителя
в звеното по чл.29“а“ от ЗМСМА, в който се отбелязва дата, час и място на
провеждане на заседанието, присътващи, дневен ред и взетите решения. Протоколът
се подписва задължително от протоколиста и от председателя на ОбС 9. В изпълнение на своите правомощия
председателският съвет приема решения с мнозинство повече от половината от броя
на присъстващите членове, освен ако в този правилник не е предвидено друго.
. От оспорените разпоредби не
може да се приеме, че в случая на този орган не
се възлагат помощни и консултативни функции. Процесният
правилник се е опитал да дефинира самостоятелни правомощия на председателския
съвет в оспорените разпоредби, които да оправдаят съществуванието му. Голяма
част от тях обаче, изземват чужди такива, а други нямат изобщо правен характер
и не представляват „правомощия“ по смисъла на административното право и АПК.
С оспорените разпоредби се създават задължения
за председателския съвет по отношение на подготовката и провеждането на
заседания, предлагането на състави на делегации за международни контакти.
Дадени са му правомощия да взема решения при липса на разписана за това
процедура, вкл. такива, каквито не са предвидени в закона. Предвидено е да
разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани,
С оглед на това се налага извода, че е налице
изземване на функции на общинския съвет или на неговия председател, тъй като от
съдържанието на оспорените разпоредби е видно, че на председателския съвет са
предоставени правомощия по ЗМСМА, които са от компетентността на председателя
на общинския съвет, неговите комисии, и на самия общински съвет / чл. 25, чл.
49 и чл. 50 от ЗМСМА/. Компетентността на органите винаги се определя от
материалния закон, което е пряко следствие от нормите на чл. 4, ал. 1 от КРБ и
чл. 4, ал. 1 от АПК. На практика, неправомерно, с приетия Правилник се
доразвива закона и се създават допълнителни органи със съответните правомощия.
В ЗМСМА са регламентирани обаче
правомощия на председателя и на заместник - председателите на
общинския съвет, както и на комисиите към него (чл. 23, ал. 4, чл. 24,
чл. 25, чл. 48 и сл. от закона и др.). Правомощията на председателя на общинския съвет са изчерпателно
изброени в чл.
25, т. 1-6 от
ЗМСМА, като според т. 2 на чл. 25 от закона председателят (а не председателския съвет) ръководи
подготовката за заседанията на съвета, която по определение вкл. и изготвяне на
проект за дневен ред на това заседание. Подготовката за всяко едно от
заседанията на общинския съвет по принцип изисква и изготвянето на проектоплан,
в т. ч. и дневен ред за въпросите от местно значение, които ще бъдат разгледани
и решени на предстоящото заседание и с чл.
25, т. 2 от ЗМСМА това е възложено именно на председателя на съвета. В случай че председателят на Общински съвет –Гълъбово
при осъществяване на правомощията си по чл.
25, т. 2 от ЗМСМА се нуждае от съдействие по организационни въпроси,
служителите от създаденото на основание чл.
29а, ал. 1 от ЗМСМА самостоятелно звено в структурата на общинската
администрация, съгласно изричния текст на чл.
29, ал. 3 от ЗМСМА, могат да подпомагат дейността му при
подготовката, свикването и провеждането на заседанията на общинския съвет и на
неговите комисии. Но това не може да е правомощие на Председателския
съвет.
Възлагането на
председателския съвет на
правомощието да предлага състав на делегации за международни контакти изземва
или поне поставя под съмнение правомощието на всеки отделен общински съветник
(самостоятелно) да предлага всякакви въпроси от компетентността на общинския
съвет за решение на последния пряко и непосредствено. Съгласно чл. 22, ал. 1,
т. 2 от правилника общинският съветник
има право да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския
съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти
за решения. След като това е така, не може отделният общински съветник или група
такива да се лишат от тези им лични правомощия и да се делегира конкретно
предложение за състава на международните делегации само на председателския съвет.
На четвърто място, предвидено
е председателският
съвет да разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по
обществено значими въпроси на Общината. Разпоредбата е крайно непрецизна,
доколкото касае "разглеждане" на сигнали, предложения и жалби, а
правилото е, че всяко производство по разглеждане приключва с акт, който произвежда
правни последици. В случая не е предвидено председателския
съвет да взема решения по сигнали, предложения и жалби, а това е и
изключено по общите правила на АПК, доколкото същият не компетентен орган по
тези въпроси. Съгласно чл.
117, ал. 1 от АПК, предложенията се правят пред органите,
компетентни да решат поставените в тях въпроси. Съгласно чл.
119, ал. 1 от АПК, сигналите се подават до органите, които
непосредствено ръководят и контролират органите и длъжностните лица, за чиито
незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия се съобщава.
Съгласно чл. 81 от АПК жалби по административен ред се подават пред непосредствено
по-горестоящия административен орган. Очевидно е че председателския
съвет не е нито орган компетентен да реши въпрос от местно значение,
нито ръководи и контролира такъв, още по-малко е горестоящ на Общинския съвет
или на своите членове. След като е така е ясно, че той не може да формира
решения по нито едно от тези сезирания – сигнали, предложения и жалби, и след
като е така възниква въпроса защо и как ще "разглежда" същите. А да
се приеме, че в използваното понятие "разглеждам" се включва и
приемане на акт е абсолютно неприемливо, защото както се каза, се касае за
чужди правомощия.
Съгласно чл.75, ал.2 от АПК нормативните
административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов
нормативен акт от по-висока степен. Когато общинските съвети издават нормативни
актове, за да уредят обществени отношения с местно значение, те имат
задължението по чл.76, ал.3 от АПК да уредят тези отношения съобразно нормативните
актове от по-висока степен. В този смисъл е и разпоредбата на чл.15, ал.1 от
ЗНА. Недопустимо е общинските съвети да приемат нормативни административни
актове, които са в противоречие със закона, както и да преуреждат по различен
начин вече уредени от закона обществени отношения.
Въз основа на така изложените фактически и
правни съображения съдът намира, че оспорените разпоредби на 15, т.1 , т.2,т.4 , т.5 и т.7 ,т. 8 и т. 9 от от Правилника
за организация и дейност на Общински съвет Гълъбово,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, се явяват
незаконосъобразни, като приети в нарушение на чл.15, ал.1 от ЗНА. Същите
противоречат на нормативен акт от по-висока степен и следва да се отменят.
В разпоредбите на чл.
15 т.3 и т. 6 от правилника на председателския съвет му се възлагат консултативни и съвещателни функции,.. Вида, съдържанието и предметния обхват
на предвидените в чл.15 т.3 и т6 от
ПОДОбС – Гълъбово функции на Председателския съвет /провеждане на консултации
във връзка с дейността на съвета и съдействие за постигане на съгласие при
възникнали спорове и конфликти между различните групи общински съветници и по
процедурни и организационни въпроси от дейността на Общинския съвет/, изцяло са
насочени към подпомагане дейността на председателя на общинския съвет при
упражняване на неговите организационни правомощия по чл.25 от ЗМСМА, което
определя и помощния консултативно-съвещателен характер на тези функции. Така
определените функции на Председателския съвет не дават основание да се приеме,
че в тази си част на този орган се възлага „самостоятелна
компетентност“, или се предоставят права, или се делегира упражняването на
правомощия и вземането на решения по въпроси от компетентността на други
органи. Въпрос на суверенна преценка на органа на местно самоуправление е дали
с оглед оптималната организация на дейността и с цел обезпечаване на нормалното
функциониране на общинския съвет, е необходимо възлагането на консултативни и
съвещателни функции на създадена на структура, включваща Председателя и
заместник председателите на общинския съвет, председателите на групи и
представители на политически партии и коалиции, представени в съвета. Поради
което в тази си част протеста се явява
неоснователен
С оглед на гореизложеното съдът приема,
че оспорените разпоредбите на чл..15, т.1 , т.2, т.4.т.5, т.7, т.8 и т.9
от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет
Гълъбово, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, следва да бъдат отменени , а в
останалата си част протеста, касаеща
разпоредбите на чл.13,ал.1 т.1, чл.14, чл..15, т. 3 и т.6 чл.чл.15а и
чл.18,ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Гълъбово, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация , които нито нарушават общия принцип по чл.15, ал.1 от
ЗНА; нито противоречат на императивни правни норми на ЗМСМА; нито е налице
друго основание за отмяната им като материално незаконосъобразни се явява
неоснователен и следва да бъде отхвърлен . На окръжна прокуратура на основание
чл.143,ал.1 от АПК следва да се присъдят разноски в размер на 20 лева
Водим от горните мотиви и на
основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара
Загора разпоредбите на чл..15, т.1 , т.2, т.4.т.5, т.7, т.8 т.9 от Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Гълъбово, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация, като незаконосъобразни.
ОТХВЪРЛЯ подадения от
прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора протест в частта, с която са
оспорени като незаконосъобразни разпоредбите чл.13,ал.1 т.1, чл.14, чл.15, т. 3
и т.6,чл.15а и чл.18,ал.2 от Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Гълъбово, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация, като
неоснователен.
ОСЪЖДА Община Гълъбово да заплати на Окръжна
прокуратура гр. Стара Загора направените по делото разноски в размер на 20/
двадесет/ лева.
Решението подлежи на
обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.