Решение по дело №194/2024 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл. 145 – чл. 178 от Административнопроцесуалния кодекс АПК), във вр. чл. 124, ал. 1, във вр. чл. 121, ал. 1, т. 1, във вр. чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

 

Образувано е по жалба, депозирана от А. Д. И., [ЕГН], адрес: [населено място] [улица], вх. **, ап. **, срещу Заповед № ЧР-СП-313/14.02.2024 г. за прекратяване на служебно правоотношение с държавен служител, издадена от Председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“.

 

В жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна, неправилна, необоснована и немотивирана. Същата не съдържала задължителни реквизити на установената форма, била издадена при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, в нарушение на материалния закон и при несъобразяване с целта на закона. Съображенията, които жалбоподателката изтъква в подкрепа на тези си доводи, са следните:

Служебното правоотношение на жалбоподателката в Областно пътно управление при Агенция „Пътна инфраструктура“ възникнало след проведен конкурс по силата на Заповед № ЧР-Хс-15/01.07.2020 г. на В. Г. - Главен секретар на Агенция „Пътна инфраструктура“, считано от 06.07.2020 г., с която заповед жалбоподателката била назначена на длъжност „Финансов контрольор“ в Областно пътно управление - Хасково при АПИ. В периода от 06.07.2020 г. до 06.12.2023 г. жалбоподателката изпълнявала съвестно задълженията си съгласно длъжностната характеристика, както и тези, поставени от ръководителя на ОПУ – Хасково, на когото жалбоподателката била пряко подчинена. В посочения период жалбоподателката била оценявана два пъти - за периода 01.01.2021 г. до 31.12.2021 г. и за периода 01.01.2022 г. до 31.12.2022 г. За периода 01.01.2021 г. до 31.12.2021 г. на жалбоподателката била поставена годишна оценка „Изпълнението надвишава изискванията“ с коментар „Оценяваният притежава необходимите качества и способности да бъде натоварен с още по-големи отговорности“. За периода 01.01.2022 г. до 31.12.2022 г. й била поставена годишна оценка „Изпълнението напълно отговаря на изискванията“ с коментар „Целите, определени в работния план и задълженията от длъжностната характеристика се изпълняват на нивото на изискванията“. За периода от 01.01.2023 г. до 31.12.2023 г. на междинната среща с оценяващия ръководител, проведена на 27.07.2023 г., поставеният коментар бил „Изпълнява задачите“, съответно липсвали възражения или забележки относно изпълнението на служебните й задължения, както и препоръки от страна на прекия ръководител.

В посочения период и към момента на освобождаването й жалбоподателката не била наказвана за нарушение на служебната и трудовата дисциплина.

През месец декември 2022 г. прекият ръководител на жалбоподателката - С. А. пожелала да й вмени функции, несъвместими с длъжностната й характеристика. Последната заявила, че не може да изпълнява тези функции поради характера на длъжността. Впоследствие инж.Я. Й. - Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“, издал на основание чл. 84, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл Заповед № ЧР-СП-661/06.12.2023 г., с която наредил във всички случаи на отсъствие до 30 дни на служителката М. Д. Д., на длъжност главен експерт в отдел „Административно обслужване“, нейните функции да се изпълняват от жалбоподателката. Последната уведомила писмено на основание чл. 24, ал. 2 от ЗДСл инж.Й., че така издадената заповед е незаконосъобразна, доколкото вменените й допълнителни функции били несъвместими със задълженията и функциите, произтичащи от заеманата от нея длъжност и противоречала на утвърдения ред и система за финансово управление и контрол в АПИ. Отделно от изложеното, заповедта била издадена и в нарушение на чл. 84 от ЗДСл. Жалбоподателката не получила отговор на уведомлението, нито била образувана дисциплинарна проверка относно неизпълнение на заповед на ръководител. С така изложеното жалбоподателката обосновавала, че поставената й оценка и последващото прекратяване на служебното й правоотношение се дължали на субективно негативно отношение към нея от страна на директора на ОПУ - Хасково С. А. и инж.Й., а не на обективни факти и обстоятелства, касаещи изпълнението на служебните й задължения и обосноваващи поставяне на възможно най-ниската годишна оценка, като хронологията на събитията доказвала именно това.

На 24.01.2024 г. на жалбоподателката била поставена годишна оценка на изпълнението „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“ от оценяващия ръководител, на която жалбоподателката възразила с писмо изх.№ 66-Хс-148/29.01.2023 г. по описа на ОПУ - Хасково пред контролиращия орган в лицето на инж.Я. Й. - Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“.

На 14.02.2024 г. била издадена обжалваната Заповед за прекратяване на служебно правоотношение на държавен служител № ЧР-СП-313/14.02.2024 г. от инж.Я. Й. - Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“. Преди издаването на тази заповед, жалбоподателката не била уведомена и не била получавала никакви документи, свързани с възражението срещу годишната й оценка, в нарушение на процедурата по чл. 21, ал. 2 и чл. 24 от НУРОИСДА. Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение й била връчена на 15.02.2024 г., а след нея й било връчено уведомление с изх.№ 93-0101250/14.02.2024 г. на Агенция „Пътна инфраструктура“, че оценката е променена от „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“ на „Неприемливо изпълнение“, като след това й бил връчен и Формуляр за оценка на изпълнението Приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от НУРОИСДА, видно от което контролиращият ръководител поставил оценка „Неприемливо изпълнение“ на 15.02.2024 г. или след датата на издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Касаело се за съществено процесуално нарушение, което водело до отмяна на заповедта, защото нямало как основанието за заповедта да е възникнало след нейното издаване.

Жалбоподателката счита, че при тази хронология на събитията при издаване на обжалваната заповед били допуснати съществени нарушения на процесуални правила, вследствие опорочената процедура по оценяване, които по съществото си довели и до неправилно приложение на материалния закон. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 от ЗДСл, държавният служител се оценявал ежегодно за изпълнението на длъжността въз основа на постигането на предварително съгласувани цели и показаните компетентности. Оценяването се извършвало на три етапа, като съдържанието на същите, както и изготвянето и целите на работния план и общата оценка били регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА). Общата оценка следвало да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1; чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 от НУРОИСДА). В случая работният план бил съставен в нарушение на чл. 9, ал. 3 от Наредбата, който изисквал целите в индивидуалния работен план на оценявания да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове. Видно от приложения атестационен формуляр, съдържащ и утвърдения работен план, целите били поставени общо, не били формулирани конкретно, а посочените изисквания/критерии за изпълнението, описани във формуляра, фактически не поставяли отделни задачи за изпълнение от служителя. Ако се приемело, че включените в четвърта графа от формуляра цели определяли конкретните задачи, то в такъв случай в нарушение на изискванията на чл. 9, ал. 4 от НУРОИСДА целите били повече от 7. Описаните нарушения били съществени, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на наредбата, опорочавала следващите етапи от процедурата по атестиране - не била възможна преценка на постигане на целите на междинната среща, както и на заключителната. Констатираните нарушения при съставянето на работния план се отразявали и върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА. Освен това представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че формално регистрирал съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразявал общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителката за оценявания период. Поставената оценка била в нарушение на изискването на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА, съгласно който текст оценяващият ръководител бил длъжен да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, както и да мотивира писмено своята оценка. В случая това не било сторено. Оценката на изпълнението не била изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а била заменена с декларативни изводи и квалификации. Тези констатации не се базирали на конкретно установими факти и обстоятелства, поради което не можело да обусловят изводи относно компетентностите на служителя. Посочва се още, че при проведената на 27.07.2023 г. междинна среща между жалбоподателката и оценяващия ръководител последният направил извод, че същата притежава необходимата компетентност за изпълнение на длъжността и изпълнява задачите. Освен това на тази среща тогавашният оценяващ ръководител, който имал преки и непосредствени впечатления от работата на служителката за изпълняваната от нея длъжност, предмет на атестирането за периода от 01.01.2023 г. до 27.07.2023 г., тоест за период от почти 7 месеца нямал каквито и да е сериозни забележки по изпълнението на длъжността и не били извършвани корекции и допълнения в работния план. За разлика от този първи период, в заключителната среща били направени коментари за изпълнение, отговарящо не напълно на изискванията, без да била обвързана степента на това неизпълнение с отразеното изпълнение през първите седем месеца от едногодишния период на оценяването. Това противоречие водело до липса на мотиви за оценката по чл. 8, ал. 1 от Наредбата и поради това направените коментари не били конкретни и основаващи се на надлежно установени факти. Всички тези нарушения се отразявали и върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА, първият от които бил степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. От друга страна, в годишната оценка на изпълнението по отношение на поставените за изпълнение цели 1-6 не били констатирани неизпълнени цели. В същия формуляр общо и при липса на каквато и да е конкретика от страна на проверяващия било посочено, че служителката не демонстрира по всички компетентности знания, умения и поведение, които да отговарят на изискванията за заемане на длъжността, а именно: управленска компетентност, работа в екип, комуникативна компетентност, ориентация към резултати, фокус към клиента и професионална компетентност. Това били общи, неконкретни и неподкрепени с доказателства твърдения на оценяващия. При това положение поставената оценка „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“ била необоснована и необективна. В още по-голяма степен това важало за оценката, поставена от контролиращия ръководител “Неприемливо изпълнение“, който нямал изложени мотиви за тази оценка. Не била спазена и процедурата по чл. 21 и чл. 24 от НУРОИСДА.

Тези нарушения на материалния закон и производствените правила, предхождащи издаването на заповедта, накърнявали правото и възможността на жалбоподателката да се защити.

По изложените съображения, същата моли да бъде отменена изцяло като неправилна и незаконосъобразна Заповед за прекратяване на служебното правоотношение на държавен служител № ЧР-СП-313/14.02.2024 г., издадена от инж.Я. Й. - Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ и да й бъдат присъдени разноските по делото.

 

В съдебно заседание процесуалният представител на оспорващата поддържа така подадената жалба по подробно изложените в нея доводи.

 

Ответната страна – ПРЕДСЕДАТЕЛ НА УПРАВИТЕЛНИЯ СЪВЕТ НА АГЕНЦИЯ „ПЪТНА ИНФРАСТРУКТУРА“, чрез процесуален представител, в депозирани по делото писмен отговор и писмено становище, моли за постановяване на съдебно решение, с което жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна. Посочва, че процедурата по оценяване на държавния служител е спазена стриктно, което обосновавало законосъобразност на приложението на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от органа по назначението и съответно издаване на оспорената заповед.

 

Съдът, като взе предвид доводите на страните и събраните по делото доказателства, които обсъди поотделно и в тяхната съвкупност, прие за установено от фактическа страна следното:

 

Със Заповед № ЧР-Хс-15/01.07.2020 г. (л. 19), издадена от В. Г. - главен секретар на Агенция „Пътна инфраструктура“, жалбоподателката А. Д. И., [ЕГН], е назначена, считано от 06.07.2020 г., на длъжността „Финансов контрольор“ в Областно пътно управление - Хасково при Агенция „Пътна инфраструктура“.

След възникване на служебното й правоотношение на жалбоподателката е била поставяна два пъти годишна оценка за изпълнението на длъжността - за периода от 01.01.2021 г. до 31.12.2021 г. (л. 17) е поставена годишна оценка „Изпълнението надвишава изискванията“ с коментар: „Оценяваният притежава необходимите качества и способности да бъде натоварен с още по-големи отговорности“ и за периода 01.01.2022 г. до 31.12.2022 г. (л. 15) е поставена годишна оценка „Изпълнението напълно отговаря на изискванията“ с коментар: „Целите, определени в работния план и задълженията от длъжностната характеристика, се изпълняват на нивото на изискванията“.

На 15.01.2023 г. е извършено изготвяне и съгласуване на индивидуалния работен план на жалбоподателката за 2023 година, в който са определени целите и са посочени периодът за изпълнение и изискванията/критериите за изпълнението им (л. 41 и сл.). Индивидуалният работен план е обективиран във Формуляр за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, инкорпориран в Приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА). Съгласуването на плана между оценяващия ръководител и оценявания е потвърдено от положените във формуляра подписи.

След утвърждаването на индивидуалния работен план за периода от 01.01.2023 г. до 31.12.2023 г. на 15.01.2023 г., на 27.07.2023 г. е проведена междинна среща между оценяващия ръководител и служителя (л. 42). При осъществяването на тази междинна среща е направен коментар от оценяващия ръководител: „Изпълнява задачите“.

На 06.12.2023 г. е издадена на основание чл. 84, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл Заповед № ЧР-СП-661/06.12.2023 г. от инж.Я. Й. - Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ (л. 32), с която е наредено във всички случаи на отсъствие до 30 дни на М. Д. Д. – на длъжност главен експерт в отдел „Административно обслужване“ в ОПУ - Хасково, нейните функции да се изпълняват от жалбоподателката. Заповедта е оформена като връчена на жалбоподателката при условията на отказ на 18.12.2023 г., удостоверен с подписа на две лица, като в представения по делото екземпляр на заповедта са налице ръкописно изложени възражения, подписани от жалбоподателката, изразяващи несъгласие със заповедта. Към доказателствения материал по делото е приобщено и писмо до председателя на агенцията (л. 39), в което А. И. развива подробни съображения за незаконосъобразност на горецитираната заповед за възлагане на функции, като заявява, че същите били несъвместими със задълженията и функциите, произтичащи от заеманата от нея длъжност, и противоречала на утвърдения ред и система за финансово управление и контрол в АПИ, като е изложено и твърдение, че заповедта била издадена в нарушение на чл. 84 от ЗДСл.

Видно от т. 3 на Формуляра за оценка, дадената от оценяващия ръководител годишна оценка на изпълнението на длъжността от А. Д. И. за периода от 01.01.2023 г. до 31.12.2023 г. (л. 43) е: „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“. За обосноваване поставянето на тази оценка оценяващият ръководител е изложил следните мотиви:

I. По отношение степента на постигане на целите от индивидуалния работен план:

1. Осъществява предварителен контрол за законосъобразността чрез проверка на представени документи, свързани с поемане на задължения и/или извършване на разходи по утвърдени лимити - описаната цел е изпълнена, има случаи на забавяне при обработката на документите.

2. Предварителен контрол за законосъобразност по приходни дейности в ОПУ - Хасково - приходи от наеми и др. Контролни листове за отчитане на приходи (срок 01.01.2023 - 31.12.2023 г.) - описаната цел е изпълнена.

3. Проверка на размера и характера на задължението с целите, за които са отпуснати средства от ДБ на база счетоводни отчети, справки и анализи изготвени от началник АО, счетоводител и др. - описаната цел е изпълнена.

4. Водене на регистър: Регистър на извършени проверки преди поемане на задължения (срок 01.01.2023 - 12.01.2023 г.); Регистър на извършените проверки преди извършване на плащане (срок 01.01.2023 - 12.01.2023 г.); Регистър на приходите по договорите (срок 01.01.2023-12.01.2023 г.) - описаната цел е изпълнена.

5. Изказва становище относно законосъобразността по финансови въпроси - няма представени писмени становища.

Обща оценка, по отношение степента на постигане на целите от индивидуалния работен план: "Изпълнението отговаря не напълно на изискванията".

II. По отношение на показаните компетентности:

1. Рамки на компетентностите за служители, заемащи длъжности финансов контрольор.

Ориентация към резултати, Постигане на високи резултати в съответствие с поставените цели и изисквания:

Невинаги планира и координира работата си по начин, който води до висок краен резултат; Затруднява се, когато трябва да работи по няколко задачи едновременно; Често пропуска важни срокове и пренебрегва изискванията за качество; Трудно се справя самостоятелно с поставените задачи и често се оправдава с другите или с обстоятелствата; Лесно се отказва при възникнали проблеми и затруднения;

Комуникативна компетентност, Ефективен обмен на информация и ясно изразяване в устна и писмена форма:

Обикновено се изразява неясно както в устна, така и в писмена форма; Обикновено не се уверява, че е разбрал другите правилно или че другите са го разбрали правилно; Субективно интерпретира изказванията на другите или съдържанието на документите, с които работи;

Работа в екип. Участие в екипи, които работят в сътрудничество за постигане на обща цел:

Не споделя информация, знания и опит с колегите; Не използва и подценява опита на другите; Не дава обратна връзка за своята работа; предизвиква конфликти.

Фокус към гражданите и обществеността, като потребители на услугите на ОПУ - Хасково и Агенция „Пътна инфраструктура“:

Няма ясна представа за интересите и очакванията на потребителите на услугите, които звеното предоставя;

Професионална компетентност, Професионални знания и умения, които са необходими за успешно изпълнение на длъжността:

Демонстрира незадоволително равнище на знания и умения, необходими за ефективно изпълнение на длъжността, несигурна в знанията си, изисква допълнителни ненужни документи;

Обща оценка на компетентностите: "Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“.

2. Рамка на дигитална компетентност, като знания и умения за обработване на информация, създаване на съдържание, дигитална комуникация, информационна сигурност и решаване на проблеми, които са необходими за успешно изпълнение на длъжността:

Не осъществява дигитална комуникация чрез използване на функции и инструменти в съответствие с приложимите правила; Няма необходимите знания и умения за решаване на рутинни дигитални проблеми съобразно длъжността си;

Формираната обща оценка на дигиталната компетентност: "Изпълнението отговаря не напълно на изискванията".

Жалбоподателката е получила препис от формуляра за годишна оценка на 24.01.2024 г., което връчване е удостоверено с подписа й (л. 45). В полето за коментар служителят е изразил несъгласие с поставената годишна оценка, като е подал и отделно писмено възражение, в което подробно е изложил мотивите за несъгласието си – Приложение № 4 (л. 46).

В полето „Коментар на контролиращия ръководител“ (л. 45) по отношение на поставената годишна оценка е отбелязано, че „Мотивите на инж. А., в качеството й на оценяващ ръководител, са обосновани и представят възникнали проблеми и слабости в изпълнението на дейностите, извършвани от госпожа И., както и цялостното отношение на служителя към работата в ОПУ – Хасково“.

Окончателната годишна оценка на контролиращия ръководител за изпълнението на длъжността е: Неприемливо изпълнение, с отбелязана дата на промяна на годишната оценка - 15.02.2024 г. Формулярът с поставената окончателна годишна оценка е с положени подписи и от страна на оценяващия ръководител, и на оценявания – 15.02.2024 г.

Към доказателствата по делото е приобщен и Формуляр за корекция на годишна оценка на изпълнението на длъжността от А. Д. И. – Приложение № 5 към чл. 24, ал. 2 (л. 50) с отбелязана дата на изготвяне – 05.02.2024 г. от контролиращия ръководител – инж.Й. В., връчен на оценявания и оценяващия ръководител на 16.02.2024 г., в който е изложен коментарът на контролиращия ръководител по мотивите за обжалване на оценката. По същество, в този коментар се посочва, че доводите във възражението от г-жа А. И. до контролиращия ръководител от дата 29.01.2024 г. относно определената от оценяващия ръководител годишна оценка за изпълнението на длъжността са в голяма степен неоснователни. Още от края на миналата година с доклад от директора на ОПУ - Хасково до председателя на АПИ била дадена индикация за пропуски в компетенциите, отказ за извършване на възложени задачи и необходимост от коригиращи действия от страна на оценяваната. Мотивите на инж. А., в качеството й на оценяващ ръководител, били обосновани и представяли възникнали проблеми и слабости в изпълнението на дейностите, извършвани от г-жа А. И., както и цялостното отношение на служителя към работата в ОПУ - Хасково.

По делото е представено Писмо изх. № 93-01-1250/14.02.2024 г. (л. 53) до С. А. - директор на Областно пътно управление – Хасково и А. И. - финансов контрольор в Областно пътно управление - Хасково, с което адресатите на писмото се уведомяват на основание чл. 24, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация, че инж. Й. В. - член на УС на Агенция „Пътна инфраструктура“ и контролиращ ръководител е променил поставената на А. И. оценка „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“ на „Неприемливо изпълнение“, като оценката е окончателна. Писмото е връчено на жалбоподателката на 15.02.2024 г. Достоверна дата на връчване на писмото на оценяващия ръководител липсва, доколкото е извършена поправка на деня на връчване, без отбелязване от кого е направена поправката.

С Доклад, изготвен от инж. Й. В. - член на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ до председателя на Управителния съвет на Агенцията № 93-01-1243/14.02.2024 г. (л. 51) е отправено предложение да бъде прекратено служебното правоотношение с А. Д. И. - финансов контрольор в Областно пътно управление - Хасково на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител във връзка с Доклад изх. № 66-Хс-2320/13.12.2024 г., изготвен от инж. С. А. - директор на ОПУ – Хасково, за констатирани нарушения и неизпълнение на служебни задължения и във връзка с чл. 17, ал. 1, т. 5, буква „а“ от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация - поставена годишна оценка на изпълнението на длъжността от служител „Неприемливо изпълнение“ - не е изпълнил преобладаващата част от задълженията си на нивото на изискванията за обем, качество и срокове.

Цитираният Доклад изх. № 66-Хс-2320/13.12.2024 г., изготвен от инж. С. А. - директор на ОПУ – Хасково (л. 37), е приобщен към доказателствения материал по делото. В същия е посочено, че служителката А. Д. И. отказва да изпълнява служебните задължения на длъжност „главен експерт“ в отдел „Административно обслужване“ към ОПУ - Хасково. Заявено е, че посочените от нея мотиви за отказ не кореспондирали с нормативната уредба, защото процеса на продажба на електронни винетки и маршрутни карти, както и издаването на ПТР не се контролирал от финансовия контрольор към ОПУ. Вменените задължения по длъжностна характеристика на финансовия контрольор нямали отношение към задълженията на служителката, която следвало да бъде замествана съгласно Заповед № ЧР-СП-661/06.12.2023 г. Това обстоятелство било преценено още при подаването на доклада за издаване на заповед за заместване. Заявено е, че всеки опит да бъдат възложени задачи на служителката А. Д. И. завършвал с неуспех, като тя категорично отказвала да извършва каквато и да е работа и по всякакъв начин саботирала работата на инж.С. А. като директор на ОПУ - Хасково.

Със Заповед № ЧР-СП-313/14.02.2024 г., издадена на основание чл. 107, ал. 2, във връзка с чл. 108 от Закона за държавния служител и Доклад с вх. № 93-01-1243/14.02.2024 г. е прекратено служебното правоотношение с А. Д. И., на длъжност - финансов контрольор в Областно пътно управление - [населено място], с ранг IV младши, считано от 15.02.2024 г. Като причини за прекратяването на служебното правоотношение е отбелязано: Прекратяване на служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.

Заповедта е връчена на жалбоподателката лично, срещу подпис, на 15.02.2024 г.

Жалбата срещу заповедта е подадена в Административен съд – Хасково на 22.02.2024 г. и заведена с вх.№ 1498/22.02.2024 г. по описа на съда.

 

Така възприетата фактическа обстановка налага следните правни изводи:

 

Жалбата е процесуално допустима – подадена е в предвидения 14-дневен срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, във вр. чл. 124, ал. 1 от ЗДСл, от легитимирано по смисъла на чл. 147, ал. 1 от АПК лице – адресат на оспорения и подлежащ на съдебен контрол административен акт.

С оглед разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК, съгласно която съдът е длъжен служебно да провери наличието на всички основания за незаконосъобразност на оспорения административен акт, посочени в чл. 146, т. 1 – т. 5 от АПК, настоящият съдебен състав приема, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган – председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“, който е орган по назначаването, съгласно чл. 11, ал. 1 от Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на Агенция "Пътна инфраструктура", обн. ДВ, бр. 100 от 15.12.2009 г.

Оспорената заповед е издадена в предвидената от закона форма и съдържа всички изискващи се, съгласно чл. 108, ал. 1, изр. първо от ЗДСл, реквизити – правното и фактическото основание за прекратяване на служебното правоотношение, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба.

По отношение спазването на определения в чл. 107, ал. 2 от ЗДСл едномесечен срок следва да бъде отбелязано, че оспорената заповед е издадена, преди жалбоподателката да е била уведомена за окончателната оценка (същата е запозната с окончателната оценка на контролиращия орган на 15.02.2024 г., а процесната заповед е издадена ден по-рано - на 14.02.2024 г.), но това обстоятелство не съставлява съществено процесуално нарушение, доколкото е изпълнено изискването за прекратяване на служебното правоотношение със служителя преди изтичането на едномесечния срок от датата на получаване на оценката.

 

По отношение на материалната законосъобразност на оспорената заповед следва да бъде отбелязано следното:

В случая фактическото основание за издаване на Заповед № ЧР-СП-313/14.02.2024 г. е получаването на възможно най-ниската оценка на изпълнението на длъжността от жалбоподателката за периода от 01.01.2023 г. до 31.12.2023 г., а посоченото правно основание е чл. 107, ал. 2 от ЗДСл.

Съгласно тази разпоредба, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнение на длъжността, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка. Следователно преценката за законосъобразност на оспорения административен акт изисква да се извърши проверка относно законосъобразността на извършеното оценяване на изпълнението на длъжността, която е заемала жалбоподателката, съгласно разпоредбата на чл. 76 от ЗДСл. Следва да се има предвид, че държавният служител трябва да отговаря на нормативно установените изисквания за заемане на държавна служба не само към момента на назначаването, но и във всеки един момент, докато трае служебното правоотношение. Едно от изискванията, на които държавният служител трябва да отговаря във всеки един момент, е професионалната му пригодност да изпълнява служебните си задължения. Тогава, когато държавният служител престане да изпълнява задълженията си, свързани със заеманата длъжност, по начин, който държавната служба изисква, той престава да бъде адекватен на потребностите на тази служба. Средството, чрез което се осигурява периодична преценка на професионалната пригодност, на компетентностите на държавния служител, е оценяването на изпълнението. Резултатите от него демонстрират приноса на съответния служител за ефективно изпълнение на държавната служба. Поради това законодателят, в чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, е предвидил получаването на най-ниска оценка на изпълнението - "неприемливо изпълнение", като основание за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването. В този смисъл резултатите от оценяването на държавния служител са материалноправна предпоставка за прекратяване на служебното правоотношение. С оглед на това процеса на оценяване, като елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 2 ЗДСл, подлежи на контрол за законосъобразност. Действително правилността на оценката не подлежи на съдебен контрол, но условията и редът за оценяване, както и наличието на установената нормативно оценка са елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение и съдът е длъжен да извърши контрол за тяхното спазване. Получената в нарушение на административно-производствените правила и на материалния закон оценка не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл и прави акта незаконосъобразен. В този смисъл Решение № 6627 от 5.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 401/2015 г., 5-членен с-в.

Спорът в настоящото производство касае именно съобразяването на процедурните и материалноправните правила при изготвянето на годишната оценка на жалбоподателката за 2023 година.

В тази връзка съдът намира, че процедурата по оценяването на служителя действително е опорочена, което представлява съществено нарушение на административно-производствените правила и като такова, същото съставлява самостоятелно основание за отмяна на заповедта. Съображенията в тази насока са следните:

Процедурата по годишно оценяване на изпълнението на функционалните задължения на служителите от държавната администрация има за основни цели - създаване на условия за ефективно управление на изпълнението на ниво администрация, административно звено и отделен служител за постигане целите на съответната административна структура - оценяване приноса на отделния служител за изпълнението на целите на съответното административно звено и административната структура. Процедурата протича в рамките на цялата година при ефективно изпълнение на функциите, преминавайки през различни етапи. Предвиденият съдебен контрол за законосъобразност е гаранция за обективност, безпристрастност и проследимост на изпълнението на задълженията през целия оценяван период не само на подлежащия на оценка държавен служител, но и на оценяващия го, което изключва формалното провеждане на процедурата.

Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл, държавният служител ежегодно се оценява за изпълнението на длъжността, като оценяването обхваща периода от 1-ви януари до 31-ви декември на съответната година. Ал. 4 и ал. 5 на чл. 76 от ЗДСл определят, че оценяването на изпълнението на длъжността на служителя се извършва от оценяващ ръководител, на когото служителят е непосредствено подчинен, въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показани компетентности. Идентично е съдържанието и на разпоредбата на чл. 2 от НУРОИСДА. Оценяването се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са подробно регламентирани с разпоредбите на чл. 9 – 11 от НУРОИСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности на служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19а, ал. 1 от НУРОИСДА).

В този аспект, от съществено значение за процеса на оценяване е изначалното формулиране на конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели в индивидуалния работен план, както и на обективни изисквания – критерии за изпълнението им.

В случая, при съставяне на работния план, са допуснати редица нарушения, доколкото, от една страна, целите са посочени обобщено и съответно не могат да се преценят като конкретни и измерими по обем, качество и срокове, и, от друга, не са формулирани адекватни изисквания (критерии) за изпълнението. Така разработеният индивидуален работен план не позволява извършването на оценка за качеството на изпълнената от служителя работа за атестационния период, която оценка съгласно чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА следва да отчита степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. В настоящия казус изискванията към изпълнението и на шестте поставени цели в индивидуалния работен план за 2023 г. не съдържат конкретни и измерими критерии за оценка. Критериите за изпълнение на всички цели са толкова общи, че изначално създават предпоставки за субективно оценяване. Констатираните нарушения при изготвяне на индивидуалния работен план са съществени, доколкото несъответствието му с изискванията на НУРОИСДА опорочава изначално резултата от провеждането на следващите етапи от процедурата по атестиране – липсват обективно заложени, конкретни и измерими критерии за оценка на поставените цели. При липсата на работен план, съставен съобразно изискванията на Наредбата, не е възможно да бъде извършена преценка на постигане на заложените в работния план цели, както на междинната, така и на заключителната среща.

На следващо място, следва да бъде отбелязано, че съгласно разпоредбата на чл. 12, ал. 2 от НУРОИСДА, на междинната среща оценяващият ръководител и оценяваният правят преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността. При необходимост, някои от целите в индивидуалния работен план или възложените конкретни задачи могат да се изменят или пък да бъдат допълнени, както и да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител мотивира необходимостта от изменение и допълнение на целите в индивидуалния работен план. След приключване на междинната среща се попълва съответният раздел от формуляра за оценка.

В случая при проведената междинна среща не са отправени никакви оплаквания към жалбоподателката по повод изпълнение на служебните й задължения или за конкретни нейни действия, който се нуждаят от корекция, съгласно изискването на чл. 12, ал. 3 от НУРОИСДА. На тази среща няма набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението от страна на служителя, не са дадени препоръки, нито пък е преценено, че е необходимо преработване на цели или конкретни задачи в работния план, както изискват цитираните норми от НУРОИСДА. В тази връзка следва да се има предвид, че целта на междинната среща е да се обсъдят и дадат на оценявания конкретни насоки относно изпълнението на отделните цели, заложени в индивидуалния работен план, с които той да може да се съобрази, така че да има възможност да ги изпълни до края на периода. В тази връзка, настоящият съдебен състав намира, че или преглед и обсъждане на нивото на изпълнение на поставените цели на тази междинна среща реално не е било проведено, или, ако такова е било проведено, то наблюденията и констатациите на оценяващия ръководител на междинната среща са в пълно несъответствие с определената годишна оценка и изложените за нея мотиви, които съдържат описания на качества и способности, които не се проявяват внезапно. Доколкото оценката следва да бъде определена на годишна база, а в случая по време на междинната среща не са направени конкретни забележки и изтъкнати каквито и да било слабости, съдът приема, че крайната оценка не кореспондира с действителното положение през целия оценяван период. В случая промяната в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата по оценяване на държавния служител не е обоснована с обективно установими факти и обстоятелства. В тази връзка прави впечатление и факта, че за 2021 г. и 2022 г. служителката е получила оценка – "Изпълнението надвишава изискванията" и "Изпълнението отговаря напълно на изискванията", което е в синхрон с междинното оценяване за 2023 година, но не и с окончателното такова.

Обективното провеждане на процедурата по оценяване задължава оценяващия ръководител да предприеме необходимите действия за изменение и/или допълнение на конкретно възложените задачи на служителя тогава, когато е констатирано некачествено и/или несъответно на целите на съответната административна структура изпълнение, данни за което не се съдържат в дадената оценка на изпълнението на индивидуалния работен план при проведената междинна среща. Както по-горе бе посочено, ако е съществувала необходимост, оценяващият ръководител е следвало да набележи конкретни действия за подобряване на работата на служителя в изпълнение на дадените препоръки. Тези съществени пропуски в оценъчната дейност предпоставят последващото несъответствие с констатациите в мотивите, с които е обоснована поставената годишна оценка. Противоречието в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата не е обосновано с обективно настъпили в последващия период след междинната среща нови обстоятелства, поради което основателно се сочи от жалбоподателката като резултат на субективно лично отношение.

На следващо място, следва да бъде изтъкнато следното: нормата на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА предвижда задължение за оценяващия ръководител да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, както и да мотивира писмено своята оценка. В случая това изискване не е изпълнено. В оценката на оценяващия ръководител и по-специално в мотивната й част не са посочени конкретни данни и факти, на които тази оценка се основава. Същата е заменена с декларативни, субективни и прекомерно обобщени изводи. Показателни в това отношение са: употребените времеви понятия - „невинаги“, „често“, „обикновено“, без каквато и да било времева конкретика; неподкрепените от факти и конкретика твърдения като – „пропуска важни срокове и пренебрегва изискванията за качество“, „предизвиква конфликти“, „изисква допълнителни ненужни документи“, а също и субективни и съответно непроверими впечатления като - „затруднява се, когато трябва да работи по няколко задачи едновременно“, „лесно се отказва при възникнали проблеми и затруднения“, „често се оправдава с другите или с обстоятелствата, „обикновено се изразява неясно както в устна, така и в писмена форма“, „обикновено не се уверява, че е разбрал другите правилно или че другите са го разбрали правилно“, „субективно интерпретира изказванията на другите или съдържанието на документите, с които работи“, „не използва и подценява опита на другите“, „няма ясна представа за интересите и очакванията на потребителите“ и т.н. В тази връзка прави впечатление и твърдението за неясно изразяване в писмена форма, което напълно се опровергава от данните по делото – след издаването на заповедта за възлагане на допълнителни функции и при формулирането на възражение относно поставената й от оценяващия ръководител годишна оценка жалбоподателката е изразила и писмено представила свои становища, в които обстойно, подробно и съдържателно е аргументирала тезите си.

С оглед горното, настоящата инстанция приема, че се касае за допуснати нарушения на материалноправните изисквания на НУРОИСДА, които пряко рефлектират върху достоверността на отразените декларативни изводи за установено неизпълнение на служебни задължения, при липсващи обективно установими факти и обстоятелства. В нарушение на изискванията на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл годишната оценка, изготвена от оценяващия пряк ръководител, съдържа единствено общи и абстрактни фрази, които не са подкрепени с доказателства и са обективно непроверими.

Посочените нарушения на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА са съществени, тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която А. Д. И. е оценявана, с оглед изпълнението на целите и задачите, и демонстрираните професионални компетентности за целия период на оценяване.

Според съда, нарушения са допуснати и в процедурата по извършване на корекция на поставената годишна оценка, доколкото изложените от контролиращия ръководител мотиви са лаконични и пестеливи и по-скоро единствено потвърждават мотивите на оценяващия ръководител, без да е извършен задълбочен анализ на относимите факти и обстоятелства, като същите не обосновават корекцията на оценката с по-ниска такава. Изложените съображения по никакъв начин не се отнасят към преценка за постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показани компетентности от служителя за оценявания период. Контролиращият ръководител на практика не е обсъдил по същество депозираното от оценявания възражение и следва да се приеме, че липсва аргументирана мотивировка на крайния му извод.

Особено съществено нарушение на материалния закон е допуснато поради неспазване на изискването за поставяне на оценка „Неприемливо изпълнение“, да са налице едновременно двете условия на чл. 16, т. 5, б. „а“ и б. „б“ от НУРОИСДА – служителят да не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя и да е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1 и приложение № 1а от НУРОИСДА. В случая, видно от представения по делото формуляр, е, че А. И. е изпълнила преобладаващата част от целите на индивидуалния работен план.

Изложеното дава основание на настоящия съдебен състав да приеме, че процедурата по оценяване на държавния служител не е изпълнена в съответствие с изискванията на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА, поради което годишната оценка за изпълнение на длъжността на жалбоподателката за 2023 година не може да послужи като основание, по смисъла на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, за прекратяване на служебното й правоотношение. Оспорената заповед е издадена при неправилно приложение на материалния закон и несъответствие със заложените цели в чл. 1, ал. 2, т. 1 и т. 2 от НУРОИСДА – отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК.

При този изход на спора претенцията на жалбоподателката за присъждане на разноски като основателна следва да бъде уважена, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК. По делото е представен Договор за правна защита и съдействие (л. 65), в който е посочено заплатено адвокатско възнаграждение на процесуалния представител в размер на 1 000 лева и платежно нареждане/вносна бележка за внесена държавна такса от 10 лева. В такъв размер следва да бъдат възстановени на жалбоподателката разходите по водене на съдебното производство.

 

Водим от изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, съдът

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ по жалба на А. Д. И., [ЕГН], адрес: [населено място] [улица], вх. **, ап. **, Заповед № ЧР-СП-313/14.02.2024 г. за прекратяване на служебно правоотношение с държавен служител, издадена от Председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“.

ОСЪЖДА АГЕНЦИЯ „ПЪТНА ИНФРАСТРУКТУРА“ да заплати на А. Д. И., [ЕГН], адрес: [населено място] [улица], вх. **, ап. **, разноски по делото в размер на 1 010 (хиляда и десет) лева.

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок от съобщаването му.