Р Е Ш Е Н И Е
№.
град Варна,
12.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Варненският административен съд, двадесет и втори състав
в публичното заседание на седемнадесети ноември две хиляди и деветнадесета
година, в състав:
Председател: ЯНКА ГАНЧЕВА
при
секретаря Анна Димитрова като разгледа докладваното от
съдията Ганчева адм.д. N 2048 по описа за 2020 година,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
по делото е по реда на чл. 145 и сл. Административнопроцесуалния кодекс
/АПК/, във връзка с чл. 166, ал.3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс
/ДОПК/., във връзка с чл. 39 от Закона за държавните помощи /ЗДП/.
Образувано
е по жалба на Община Варна, срещу Акт за установяване на публично
държавно вземане /АУПДВ/ № РД05-80/22.07.2020 г. на Министъра на земеделието,
храните и горите Жалбоподателят поддържа, че акта е постановен в нарушение на
материалния и процесуалния закон. Оспорва изводите на административния орган,
че с извършването на замяна на имот с идентификатор 10135.2043.257, който със
заповед от 2011 г. на Началника на СГКК - Варна е обособен на два самостоятелни
имоти с идентификатори 10135.2043.284 и 10135.2043.285, а с решение на ОбС -
Варна имот с идентификатор 10135.2043.284 е обявен за обект от първостепенно
значение и предназначен за гробищен парк, Община Варна е получила икономическо
предимство, представляващо неправомерна държавна помощ, която подлежи на
възстановяване, в размер на 11 393,63 лв. Счита, че за да е налице държавна
помощ, то такава трябва да е предоставена от държавата или общината или за
сметка на държавни или общински ресурси, пряко или чрез други лица, под каквато
и да е форма, която нарушава или застрашава да наруши свободната конкуренция
чрез предоставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия,
производството или търговията на определени стоки или предоставянето на
определени услуги, доколкото се засяга търговията между държавите - членка на
ЕС. Община Варна е представила
изискуемите документи, удостоверяващи наличието на условията по прилагането на
чл. 73 ал.5 от Закона за горите /ЗГ/. Получено е потвърждение през 2012 г. от Министъра на
земеделието и храните, че са изпълнени условията на чл. 73 ал.5 от ЗГ вр. §3
ал.3 от ПЗР на ЗГ за промяна на предназначението на ПИ в горски територии, ПИ 10135.2043.284, представляващ общинска
собственост, за изграждане на общински обект от първостепенно значение -
гробищен парк. В писмото е посочено, че
ограничението на §3 ал.1 от ПЗР на ЗГ не
се прилага, когато промяната на предназначението е за изграждането на
национален обект или на общински обект от първостепенно значение, по смисъла на
ЗДС и ЗУТ, които стават публична държавна или общинска собственост, съгласно §3
ал.3 от ПЗР на ЗГ. В самото писмо на Министъра е удостоверено, че имотът е
публична общинска собственост, общинският обект е от първостепенно значение за
изграждане на гробище. Съгласно чл. 78 ал.4 т.2 от ЗГ промяната на
предназначението се извършва безвъзмездно в случаите на изграждане на обекти по
чл. 73 ал.5 от ЗГ, на това основание Общината не дължи заплащане на цена за
промяна на предназначението на имота в горски територии и не дължи парични
средства на Министерство на земеделието и храните. След получаване на писмото от Министерството,
несъстоятелно е в последващ момент същия орган да установи нарушение на
процедурата по замяна при положение, че веднъж е констатирано изпълнение на
условията чл. 73 ал.5 от ЗГ. Необосновани са изводите на административния
орган, че предоставяйки имота на "Обреди" ЕООД, Общината фактически се е отказала от събиране
на пазарен наем, който се дължи в нормални пазарни условия от дружеството. В
случая не са налице нормални пазарни условия, тъй като общината е длъжна да
осигури изпълнението на погребално траурно-обредната дейност. До 1.01.2020 г.
на осн. чл. 146 ал.3 от отменения КТ от 1951 г. е съществувало задължение на
общините да извършват безплатни погребални услуги, т.е. погребенията са били
извършвани като вид обществена услуга. С ПМС № 219/30.11.1999 г. на общините е дадена възможност да извършат
структурни промени или извеждане по
преценка и по възможност на дейности по ТЗ, като по отношение на обредните
домове и зали, това трябва да стане при запазване на ползваните до сега права
по СК и КТ, т.е. погребенията да продължат да се извършват като безплатни
обществени услуги. След отмяната на чл. 146 ал.3 от КТ от 1951 г. е отменен и
Правилника за погребенията, което означава, че погребалните услуги се третират
като стопанска дейност. С ПМС № 15/15.02.2000 г. за изпълнение на държавния
бюджет на РБ за 2000 г. е дадена възможност на общините, дейностите, които са
изведени на извънбюджетна сметка, като общински предприятия по ЗОС, да се
регистрират като търговски дружества или да се организират като бюджетна
дейност. Съгласно чл. 3 ал.2 т.3 от ЗОС и §1 т.6 от ДР на ЗОС, гробищните
паркове са обекти - публична общинска собственост, от първостепенно значение за
общините. Поддържането на гробищните паркове е въпрос от местно значение за
общините, който попада в компетентността на органите на местно самоуправление,
това представлява комунална дейност, съгласно чл. 17 ал.1 т.6 от ЗМСМА. Затова
по силата на чл. 12 ал.3 от ЗОС гробищните паркове могат да се предоставят от
ОбС за безвъзмездно ползване само на ЮЛ на бюджетна издръжка или на
териториалните им структури, които осъществяват поддържането на гробищните
паркове, като публична общинска собственост, като необходимите средства се
предвиждат ежегодно по бюджетите им. С оглед опазване здравето на населението
при осъществяване на погребална дейност е приета Наредба № 2 от 21.01.2011 г.
за здравните изисквания към гробищните паркове. Съгласно чл. 6 ал.1 б.
"ж" от ЗМДТ общините събират местни такси за откупуване на гробни
места. ОбС определя размера на таксите при спазване на принципите, предвидени в
закона. За всички услуги и права, предоставяни от Общината, с изключение на
тези по чл. 6 ал.1, ОбС определя цена, арг. чл. 6 ал.2. В чл. 120 от ЗМДТ е
определен размерът на таксите за гробни места, а според чл. 121 от ЗМДТ,
таксите се събират от съответните служби на общината, стопанисваща гробищните
паркове, които следва да са част от общинската администрация, арг. чл. 9а ал.1
от ЗМДТ. Всички приходи от местни такси постъпват в бюджета на общината, арг.
чл.9а, ал.3 от ЗМДТ. Планирането,
инвестиционното проектиране, строителството и въвеждането в експлоатация на
гробищните паркове е регулирано от ЗУТ. В правомощията на органите на местно
самоуправление в конкретните общини е устройството и развитието на територията
на общината и населените места. Управлението и поддържането на гробищните
паркове е въпрос от местно значение за общината и попада в компетентността на
органа на местно самоуправление по арг. чл. 17 ал.1 т.6 от ЗМСМА. Затова
гробищните паркове, които са публична общинска собственост по силата на чл. 3
ал.2 т.3 от ЗОбС, могат да се предоставят от общинска съвет за безвъзмездно
стопанисване и управление. Община Варна е възложила предоставянето на
обществената услуга за задоволяване интересите на жителите на общината, което е
и нейно нормативно задължение, поради което не е налице хипотезата на обичайни
пазарни условия, за да е налице възможност за събиране на свободен пазарен
наем. Всички определени такси в ЗМДТ касаещи гробищните паркове се събират и
отчитат в бюджета на Община Варна. По изложените доводи моли акта да се отмени
като незаконосъобразен. В с.з. процесуалния представител на жалбоподателя
поддържа жалбата. В депозирани писмени бележки сочи, че АУПДВ е издаден на осн.
чл. 38 от ЗДП и Решение на Европейската комисия от 5.09.2014 г. относно схема
за помощ SA.26212, приведена в действие от
България при замените на горска земя. Съгласно съображение 28 от
цитираното в оспорения акт Решение на
Европейската комисия, същото обхваща период, който е извън периода на вписване
и начало на действие на Договор за замяна на недвижим имот - договора е от
26.01.2009 г. сключен между Община Варна и ДАГ.
В самото решение е посочено, че на 27.01.2009 г. е влязла в сила забрана
за замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните
сделки за замяна е от 1.01.2007 г.
датата на присъединяване на България към Съюза, до 27.01.2009 г., датата на
мораториума върху замените . В случая договора за замяна е вписан в Служба по
вписвания на 19.02.2009 г., когато за трети страни сделката придобива правно
действие, същата е извън посочения в съображение 28 на Решението период. В
самото решение е посочено, че потенциалните бенефициери по сделки са физически
лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на
недвижимите имоти или туризма, които са заменили притежаваната горска земя
срещу държавна горска земя. Предназначението на получената горска земя не е променяно, същата продължава да е
собственост на Община Варна, със статут на горска територия. Като бенефициери
на неправомерна държавна помощ в самото Решение на Европейската комисия са
квалифицирани някои от страните по разглежданите сделки. Това са тези, които
отговарят на критериите за предприятие по смисъла на чл. 107 пар.1 от ДФЕС, в
случая Община Варна не отговаря на този критерии. Счита, че не е налице
хипотезата на чл. 20 ал.3 т.2 от ЗДП, за фактическо обособяване на икономическа
и неикономическа дейност. Съгласно чл.
51 ал.1 от ЗОбС общината може да осъществява стопанска дейност, това може да е
чрез търговско дружество с общинско участие в капитала или чрез граждански
дружества. По изложените доводи моли да се отмени акта.
Ответната страна Министъра на земеделието, храните и
горите, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Сочи, че
оспорения акт е правилен и законосъобразен,
поради което жалбата следва да се отхвърли и да се присъдят сторените по
делото разноски. В депозирани писмени бележки се поддържа, че в чл. 16 §1 от
процедурния Регламент /ЕС/ 2015/1589 на Съвета за установяване на правила за
прилагане на чл. 108 от ДФЕС е посочено, че когато са взети отрицателни решения
в случаи с неправомерна помощ, комисията решава съответната държава членка да
вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. С решение на ЕК С /2014/ 6207 от 5.09.2014 г.
схема за помощ SA 26217/2011/С, се приема, че при извършените сделки за замяна на горска държавна земя
срещу горска земя частна собственост в периода 2007-2009 г. е отпусната
държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар. В случая е сключен договор замяна от 26.01.2009
г., като община Варна е получила държавен имот, горска територия с
идентификатор 10135.2043.257, с изменение на КК от имота са обособени два
имота, единия от които ПИ с идентификатор 10135.2043.284, представляващ парцел
„за гробищен парк“, а другия ПИ с
идентификатор 10135.2043.285 – за второстепенна улица. С ПУП-ПРЗ имота е
отреден за изграждане на гробищен парк с площ от 30 740 кв.м., отреждането
е общински обект от първостепенно значение. По силата на договор от 31.10.2016
г. сключен между Община Варна и „Обреди“ ЕООД, чиито едноличен собственик на
капитала е община Варна е учредено безвъзмездно право на ползване за срок от
10 г. в полза на дружеството. Продажбата
на земя или сгради, извършени от публични органи на предприятие, участващо в
икономическа дейност представлява държавна помощ, по-специално, когато не е
извършена на пазарна стойност, не на
цената която частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция
вероятно би определил. В решение на ЕК е прието, че когато националното право
установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на
земи, с оглед продажбата им на публични органи, за да съответстват на правилата
на чл. 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до
административна цена, която да е най-близка до пазарната. Ако използвания
административен метод не е съчетан с механизъм на актуализация, в случаите на
голямо покачване на цените на имотите, така, че действително да се доближават
до възможно най-голяма степен до пазарната стойност на земята, се приема, че
тези административни методи не отразяват приблизително пазарните цени. В
Решението на ЕК е посочено, че в периода от 2005-2008 г. се наблюдава силно
търсене на горски имоти, довело до увеличаване на цените на парцелите, особено
на тези в атрактивни зони. Административните цени не могат да служат като
основа за изчисляване на пазарната стойност на горските земи, ако те се
отклоняват повече от 20% от средната продажна цена на съпоставими имоти. В
периода на увеличено търсене на горски имоти съотношението на административни
цени спрямо пазарни цени спада до средно 15-20%, като е направен извод, че на
бенефициерите е предоставено икономическо предимство със сделките със замяна, в
случаите когато използваните административни цени не са отразявали адекватно
пазарната цена на заменената земя. Съгласно оценка, изготвена от
„Агролеспроект“ ЕООД и коригираната стойност на размера на полученото
предимство, съобразно прекратената част на административното производство, се
определя наличие на държавна помощ, вследствие на установена разлика между
административната цена, на която са заменени съответните държавен и общински
имоти и реалната пазарна цена, на която е следвало да се придобият. В полза на
община Варна е установено икономическо предимство в размер на 17 066.62
лв., включващо натрупаната лихва от датата на правния акт, с който е извършена
замяната. Ответника оспорва доводите на жалбоподателя, че не отговаря на
критериите на чл. 107 §1 ДФЕС, както и че извършения трансфер на държавна помощ
между „Обреди“ ЕООД по силата на предоставено изключително право на ползване на
спорния имот, определен за гробищен парк. В случая Община Варна е разполагала с
властнически правомощия при упражняване на част от своите дейности, само по
себе си не е пречка да бъде квалифицирана като предприятие по смисъла на
правото на Съюза в областта на конкуренцията във връзка с останалите
икономически дейности. В тази насока решение от 24 октомври 2002 г. по село
С-82/01. Ако едно публично образувание извършва икономическа дейност, която
може да се отдели от упражняването на властническите му правомощия, това
образувание действа в качеството на предприятие по отношение на тази дейност,
докато, ако посочената икономическа дейност е неделима от упражняването на
властническите му правомощия, всички дейности, извършвани от споменатото
образувание, остават свързани с упражняването на тези правомощия. Гробищните
паркове са публична общинска собственост. Отделно от това, съгласно чл. 17 ал.1
т.6 от ЗМСМА управлението и поддържането на гробищните паркове е от
компетентността на органа на местно самоуправление, която властническа функция
притежава характеристика на обществена услуга. Получаването на такси от
публичния орган, доколкото са предвидени в закона и възнаграждения за разходите
по предоставяне на погребални услуги се разглеждат като неделима дейност,
съпътстваща неговите властнически правомощия. Безвъзмездно право на ползване
върху публична общинска собственост за обект от първостепенно значение може да се предостави с договор за
безвъзмездно управление по реда на чл. 12 ал.3 от ЗОС, който включва правото на
органи на общината или ЮЛ на бюджетна издръжка да им се предостави фактическо
управление на имота, което включва правото на лицата да ползват имота според
предназначението, бе да се преотстъпва на трети лица. Общината е осъществила
разпореждане, като е учредила безвъзмездно право на ползване на гробищен парк
на търговско дружество „Обреди“ ЕООД, чийто капитал е собственост на общината.
С осъщественото разпоредително действие Общината предоставя на капиталово дружество
търговската експлоатация на гробищен парк и по този начин отделя икономическата
дейност от своите властнически правомощия.
Договора е сключен на осн. чл. 39 ал.4 от ЗОС, т.е. е сключен в
противоречие с материалния закон. Статутът на общинския имот, а именно публична
или частна общинска собственост, определя както вида на действия на управления
или действия на разпореждане, респективно реда за тяхното извършване. Нормата на чл. 7 ал.2 изр.2 от ЗОС предвижда,
че имоти публична общинска собственост могат да се обременяват с ограничени
вещни права, само в случаите определени със закон. Никой специален закон не
предвижда, че се учредяване на безвъзмездно ограничено вещно право на ползване
на имот – публична общинска собственост на търговско дружество. Общината е
сключила договора на осн. чл. 39 ал.4 от ЗОС, която норма е относима за имоти
частна общинска собственост. Така е извършено заобикаляне на материалния закон,
в противоречие на чл. 7 ал.2 от ЗОС. Безвъзмездно право на ползване върху имот
публична общинска собственост за обект от първостепенно значение може да се
предостави с договор за безвъзмездно управление по реда на чл. 12 ал.3 от ЗОС,
който включва правото на органи на общината или ЮЛ на бюджетна издръжка да им
се предостави фактическо управление на имота или само в случаите, определени
със закон, по реда на чл. 7 ал.2 от ЗОС. В случая е учредено безвъзмездно право
на ползване на търговско дружество за имот публична общинска собственост. В
т.55 от Известие относно понятие за държавна помощ е посочено, че в
съдържанието на вещното право на ползване се включва правомощието да се събират
гражданските плодове от имота. С учреденото вещно право на ползване по реда на
чл. 39 ал.4 от ЗОС, общината предоставя в полза на „Обреди“ ЕООД изключителното
право да се извличат икономически ползи от имота. Отделно от това общината се
отказва от възмездна стойност, като публичен ресурс, дължима за цената на
учреденото вещно право на ползване. Полученият в резултат на замяната държавен
имот, на стойност под пазарните условия е трансфериран, чрез предоставяне на
изключително право на ползване на търговско предприятие, с което се явява
вторичен получател на трансферирана държавна помощ и се укрепва положението на
това предприятие в сравнение с други предприятия, които осъществяват идентичен
предмет на дейност, свързан с предоставяне на погребални услуги. Когато
предоставената помощ укрепва позицията на дадено предприятие спрямо тези на
други предприятия конкуренти на съответния пазар, същата трябва да се счита за
повлияна от помощта. Стойността на погребалните услуги се определят от самото
предприятие, а не по закон, получаването на такова възнаграждение се разглежда
като неделима част от икономическата дейност на дружеството. Траурни услуги се
предоставят срещу заплащане, което определя дейността като икономическа.
Дружеството реализира печалба от предоставяните траурни услуги, което се
установява от ГФО, дружеството изплаща и дивиденти на общината, в качеството й
на едноличен собственик на капитала. В практиката на съдът на ЕС е посочено, че
когато субектът държи контролно дялово участие или контролен пакет акции в
дружеството, действително осъществява контрол, чрез участие в управлението на
дружеството, поради което се приема, че този субект участва в икономическата
дейност на контролираното предприятие и определя неговото пазарно поведение.
Едноличен собственик на капитала на „Обреди“ ЕООД е община Варна, т.е. общината
осъществява еднолично контролно участие, чрез правата които упражнява на
върховен орган в дружеството и определя пазарното поведение на дружеството.
Стойността на погребалните услуги се определят
пряко от самото предприятие, като видно от сайта на дружеството „Обреди“
ЕООД траурните услуги се предоставят срещу заплащане, поради което дейността му
е икономическа. В случая общината участва в икономическата дейност на
контролираното предприятие. Дори и да се приеме, че погребалните услуги
съгласно дело С-373/00, ЕU:С:2002:,2007, т.52 могат да се
разделят от погребални услуги в тесен смисъл
и погребални услуги в широк смисъл, които следва да се извършват от
общината, да се разграничат от погребалните услуги в широк смисъл. Тези
дейности не са били разграничени в сключения договор, както и в предлагания
ценоразпис на дружеството, т.е. двата вида дейности са делегирани на търговско
дружество, което означава, че не може да се приеме, че неикомическите дейности
са останали във властническите правомощия на общината и са неделима част от
нейните властнически прерогативи. Единствено трансфериране на публични средства
не се квалифицират като държавна помощ в случай, в който се явяват компенсация
за обществена услуга. Предоставянето на безвъзмездна форма на ограничено вещно
право на ползване на имот на дружеството не може да се разглежда като
компенсация, доколкото публична намеса трябва да се счита за компенсация,
представляваща насрещна престация на осъществените от предприятието – получател
услуги с оглед делегириране на изпълнение на обществени услуги, може да се
приеме само в аспекта, когато това предприятие на извлича полза от финансовото
предимство и следователно тази намеса няма за резултат да постави предприятието
в по-благоприятно конкурентно предимство спрямо конкурентни предприятия, тогава
трансферираната намеса не попада в приложното поле на чл. 107 §1 от ДФЕС,
поради това не се прилага и предвидената в чл. 106 §2 от ДФЕС дерогация, която
се отнася за компенсации , дадени за предоставяне на обществена услуга. Счита,
че не е изтекла и погасителна давност. Съгласно чл. 16 от Регламент 2015/1589,
касаещ възстановяването на помощ, когато са взети отрицателни решения в случаи
с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе
всички необходими мерки за възстановяване на помощта от бенефициера. При условие
на постановено отрицателно решение на Комисията, ролята на националните органи
се ограничава до това да приведат в изпълнение решението за възстановяване,
като прилагането на национални разпоредби не трябва да противоречат на принципа
на ефективност, поради което националната разпоредба, която пречи на
националния съд или националния орган да приложи всички последици от
нарушението на чл. 108, §3 трето изречение то ДФЕС, трябва да се счита за
несъвместима с принципа на ефективност /Решение от 5.03.2019 г. С-349/17, ЕU:С:2017:172. Помощта, която следва да се възстанови съгласно решение за
възстановяване, включва лихва, в подходящ размер, определен от Комисията,
лихвата е дължима от датата на която неправомерната помощ е била на
разположение на бенефициера до датата на нейното възстановяване. В периода,
предхождащ решението на Комисията, съгласно чл. 17 §2 от същия регламент,
Комисията разполага с давностен срок от десет години, за да поиска
възстановяване на неправомерната помощ. Този давностен срок започва да тече от
деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, било като
индивидуална помощ или в рамките на схема за помощ. Давностния срок е десет
години, който започва да тече от датата на предоставяне на помощта, но веднъж
започнал да тече, може да се прекъсва от всяко действие на Комисията. В
настоящия случай давността се счита за прекъсната по отношение на страната по
сделката за замяна от момента на
откриване на процедурата срещу България. Всяко последващо действие, каквото
представлява искане за информация от Комисията до съответната държава членка,
прекъсва давностния срок, който започва да тече отначало. Съгласно чл. 288 от
Договора за функциониране на ЕС решенията са задължителни в цялост, и държавата
членка следва да го изпълни, Комисията не изисква събирането на държавна помощ
само при наличие на изключителни обстотятелства, които обосновават „абсолютна
невъзможност за събиране“. В Решение на Съда на ЕС е посочено, че чл. 17 §1 от
Регламент /ЕС/ 2015/1589 за установяване на подробни правила за прилагането на
чл. 108 от Договора за функциониране на ЕС, трябва да се тълкува в смисъл, че
предвиденият в тази разпоредба десетгодишен давностен срок за упражняване
правомощията на Европейската комисия в областта на възстановяването на помощи
се прилага единствено в отношенията между Комисията и държавата членка –
адресат на решението за възстановяване на тази институция. Ролята на
националните органи се ограничава до това, да приведат в изпълнение решението
за възстановяване, като прилагането на национални разпоредби не трябва и не
може да противоречи на принципа на ефективност. Давностния срок е започнал да
тече от датата на предоставяне на помощта, но веднъж започна да тече, може да
се прекъсва с всяко действие на Комисията. Този срок е прекъснат по отношение
на страната по сделката за замяна от момента на откриване на процедурата,
предвидена в чл. 108 от Договора. Счита, че след като посочения срок за
изпълнение на Решението на ЕК е 12 месечен, то държавата трябва да е привела в
действие възстановяването на помощта, то давностния срок тече от първи януари
на следващата година, през която е следвало да се плати публичното задължение,
означава, че с изтичане на цялостния дванадесет месечен срок за възстановяване
на помощта от уведомяване на държавата, по реда на чл. 6 т.3 от Решението на
ЕК, на осн. чл. 171 ал.1 от ДОПК петгодишния давностен срок е започнал да тече
от 1.01.2016 г. и изтича на 31.12.2021 г. По изложените доводи моли да се
отхвърли жалбата.
Жалбата е подадена
в срока по чл.149 ал.1 от АПК и от лице, имащо правен интерес от оспорването,
поради което е процесуално допустима и разгледана по същество е основателна.
От събраните по делото доказателства, преценени поотделно
и в тяхната съвкупност, съдът установи от фактическа страна следното:
С решение на Европейската комисия С /2014/6207 final от 5.09.2014 г. относно схема за помощ № SA.26212/2011/С/ и № SA.26217/2011/С/ е прието, че при
извършени замени на горски имоти, в периода посочен в решението, оценени от
Наредба за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване
право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд /отм./
Държавата предоставила предимство под форма на държавни ресурси на частни
субекти, в нарушение на чл. 108, § от Договора за функциониране на ЕС. За да се приеме наличие на помощ в сделките
по замяна по смисъла на чл. 107, § 1 в Решението на ЕК са поставени изисквания
за установяване на кумулативни условия,
които трябва да са налице при всяка сделка и е създадена формула за определяне
размера на помощта, която трябва да бъде възстановена. Кумулативните условия са
обективирани в Съображение 124 от решението на ЕК.
Със Заповед № 107/2009 г. Председателя на ДАГ е наредил
да се извърши замяна между държавна земя и земя от горския фонд – собственост
на община Варна.
От събраните по
делото доказателства се установява, че на 26.01.2009 г. е сключен договор за
замяна на недвижим имот между Държавна агенция по горите и Община Варна.
Председателя на ДАГ е прехвърлил на Община Варна правото на собственост върху
имот с площ от 36.843 дка. – държавен горски фонд, частна държавна собственост,
представляващ ПИ с № 000109, с площ от 2.597 дка, в землището на с. Звездица,
община Варна, част от отдел 285, подотодел 4, в местността „Амонал“, имота е
частна държавна собственост, съгласно АОС, 7073/2008 г., както и имот с
идентификатор 10135.2043.257, с площ от 34,244 дка, с адрес Кара тепе, част от
отдел 157, подотдел „п“ в териториалния обхват на ДГС Варна, имотът е частна
държавна собственост, съгласно АДС 7072/2008 г. В замяна Община Варна прехвърля
собствените си имоти на държавата в лицето на Председателя на Държавна агенция
по годите върху обща площ от 36.970 кв.м., от горския фонд – собственост на
община Варна, както следва: имот с идентификатор 10135.5203.31 в землището на
община Варна, местност "Джанавара", част от отдел 273, подотдел „з“,
в териториалния обхват на ДГС – Варна, имот 10135.5203-32, с площ от 35.575
дка, в землището на гр. Варна, местност "Джанавара", част от отдел
272, подотдел „ш“ . В договора е отразено, че стойността за замяна на имота,
находящ се в държавния горски фонд е 868 412 лв., а стойността на имотите
на Община Варна е 868 374 лв. Държавният имот е с по-висока стойност,
поради което Община Варна е заплатила разликата. Договора за замяна е вписан в Служба по
вписвания на 19.02.2009 г.
Видно от протокол № 31 от 19-20.01.2011 г. Общински съвет – Варна е взел решение на осн.
чл. 21 ал.1 т.11 от ЗМСМА, вр. чл. 129 ал.1 от ЗУТ, вр. чл. 14 от ЗГ, писмо на
Изпълнителна агенция по горите, чл. 4 от Наредба № 7 за хигиенните изисквания
за здравна защита на селищната среда, и във връзка с предложение на Кмета на
Община Варна от 25.11.2010 г. е одобрен План за регулация и застрояване на УПИ
10135.2043.257 „за гробищен парк“ по кадастралната карта на район „Приморски“,
местност „Кара тепе“, землище „Виница“.
Със заповед от 2.08.2011 г. Началника на СГКК Варна е
одобрил изменение на КК и КР, като са нанесени два нови обекта в КК а именно ПИ
с идентификатор 10135.2043.284 е с площ от 30740 кв.м, собственост на Община
Варна, с начин на трайно ползване - друг вид дървопроизводителна гора, както и
ПИ с идентификатор 10135.2043.285 с площ от 3504 кв.м., собственост на Община
Варна, с начин на трайно ползване за друг вид дървопроизводителна гора.
Видно от протокол № 7 от 16-17.05.2012 г. на Общински
съвет - Варна на осн. чл. 21 ал.1 т.8 и т.23 от ЗМСМА, вр. чл. 8 ал.9 от ЗОС,
вр. чл. 73 ал.5 от ЗГ, по предложение на кмета на Община Варна Общинския съвет
е определил обект "Изграждане на гробищен парк на територията на ПИ
10135.2043.284 " - за гробищен парк с площ от 30740 кв.м. за общински
обект от първостепенно значение. С решението е възложено на Кмета на община
Варна да приключи процедурата по промяна предназначението на имота.
По делото е представено писмо от 2012 г., на Министъра на
земеделието, видно от което са изпълнени условията на чл. 73 ал.5 от Закона за
горите за промяна предназначението на ПИ с идентификатор 10135.2043.284.
От приложените по делото извадки от КК и КР на гр. Варна,
се установява, че ПИ 10135.2043.285 е с
площ от 3504 кв.м. и с предназначение за второстепенна улица.
По делото е представен АОС № 5593, съгласно който ПИ
000109, находящ се в с. Звездица местност "Амонал", е частна общинска
собственост. Съгласно акт № 5596, ПИ 10135.2043.257 находящ се в гр. Варна,
местност "Кара Тепе" с площ от 34 243 кв.м. е частна общинска
собственост. Видно от приложената по делото скица за ПИ 10135.2043.257, същия е
с предназначение - горска територия, начин на трайно ползване - друг вид
дървопроизводителна гора, собственост на Община Варна. Съгласно АОС № 6593 от
31.08.2011 г. ПИ с идентификатор 10135.2043.285 с площ от 3504 кв.м. е частна
собственост. Видно от приложената по делото скица за ПИ 10135.2043.285, същия е
с предназначение - горска територия, начин на трайно ползване - друг вид
дървопроизводителна гора, собственост на Община Варна. По делото е приложен и
акт за публична общинска собственост № 6617, съгласно които ПИ с идентификатор
10135.2043.284 ес площ от 30740 кв.м., за имота е отредено УПИ 257 - за
гробищен парк. Съгласно акт за частна общинска собственост № 6592 от 2011 г. ПИ
с идентификатор 10335.2043.284 е с площ от 30 740 кв.м. Представен е и акт за частна общинска
собственост № 4591, за имот № 024003, с площ от 35 576 кв.м., находящ се в
землището на гр. Варна, кв. Аспарухово, местност "Джанавара".
Съгласно акт за частна общинска собственост № 4592, имот № 024004, е с площ от 1 394 кв.м.,
находящ се в землището на гр. Варна, кв. Аспарухово, местност "Джанавара".
На 20.11.2019 г. е изготвено писмо от Министъра на
земеделието, храните и горите, с които е уведомен кмета на Община Варна, че с
договор за замяна на недвижим имот, Общината е получила собственост на два
поземлени имота, като с решение на Европейската комисия С /2014/6207 final от 5.09.2014 г. относно схема за помощ № SA.26212/2011/С/ и № SA.26217/2011/С/ е прието, че при
извършената от Общината замяна,
Република България е предоставила държавна помощ в нарушение на чл. 108 §
3 от Договора, което е несъвместимо с вътрешния пазар. На осн. чл. 26 ал.1 от АПК МЗХГ открива производство по
издаване на АУПДВ на осн. чл. 38 ал.3 от ЗДП и чл. 162 ал.2 т.6 и 9 от ДОПК. По
делото не са представени доказателства за датата на която писмото е връчено на
жалбоподателя.
На 9.12.2019 г. е изготвено възражение от Кмета на община
Варна, в което е посочено, че след
извършената замяна на имотите имот с № 000109 с площ от 2597 кв.м. с НТП
"Друга недървопроизводителна горска територия" находящ се в местност
"Амонал", с. Звездица е издаден АОС на осн. чл. 2 ал.1 т.7 от ЗОС,
вр. чл. 58 ал.5 от ЗОС, в имота има изграден "Областен диспансер за
пневмофизиатрични заболявания със стационар". По отношение на другия
придобит имот е посочено, че са обособени два имота, единия в последствие е
отреден за гробищен парк и са съставени актове за общинска собственост. С
решение на Общински съвет - Варна от 2012 г. обект "Гробищен парк - север
-2 Виница" е обявен за общински такъв от първостепенно значение, за който
следва да се проведе процедура по промяна на предназначението. Процедурата е
приключила, видно от писмо от 17.07.2012 г. от Министъра на земеделието и
храните. С договор сключен на 31.10.2016 г. ПИ 10135.2043.284 е предоставен за
безвъзмездно право на ползване за срок от 10 г.
Общината сочи, че не са налице предпоставките за откриване на
процедурата, потенциални бенефициери по сделката са физически лица и частни
дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на недвижимите имоти
и туризма. Предназначението на получената горска земя не е променяно, същата
продължава да е собственост на Община Варна и е със статут на горска територия.
Община Варна не отговаря на условията за предприятие по смисъла на чл. 107 §1
от ДФЕС. Не е налице хипотезата на чл. 20 ал.3 т.2 от ЗДП, Общината може да
осъществява стопанска дейност, нормата на чл. 51 ал.2 от ЗОС сочи, че общината
може да осъществява стопанска дейност чрез търговски дружества с общинско
участие в капитала или чрез граждански дружества по ЗЗД. Счита, че Решението на
комисията е неприложимо по отношение на Община Варна.
В хода на административното производство е изготвен
оценителски доклад за пазарната цена на поземлени имоти в горски територии,
държавна частна собственост, обект на замяна на Заповед № 107/23.01.2009 г. на
ДАГ на осн. чл. 15б от ЗГ и заявление на Община Варна. Оценителският доклад е с
дата 2018 г. Цел на оценката е
определяне на реална пазарна цена на имоти горски територии в съответствие с
изискванията на Решение на ЕК от 5.09.2014 г. Оценител е "Агролеспроект"
ЕООД. Обект на оценка са два имота - имот № 000109, в землището на с. Звездица
с площ от 2.597 дка, и имот с идентификатор 10135.2043.257 с площ от 34.244
дка., находящ се в гр. Варна. Използван е метода на пазарните аналози,
констатирано е, че трайното предназначение на територията в които са имотите е
горска, с начин на трайно ползване за единия е имот е друг вид
дървопроизводителна гора, а втория друга недървопроизводителна горска
територия. При определяне на пазарната
цена е констатирано, че е ограничен пазарът на горски имоти в землището на гр.
Варна и с. Звездица, поради което е използван по-разширен период от година
преди датата на замяната, като са взети предвид сделки изповядани и на
30.12.2009 г., отделно от това са взети предвид сделки за продажба на земеделски имоти, а не такива попадащи
в горски територии. Броя на сделките попадащи в земеделски територии
неколкократно надвишават тези, попадащи в горски територии. Определена е
пазарна цена на оценяваните имоти както следва: за ПИ с идентификатор
10135.2043.257 в размер на 619 704.08 лв. , имот 000109 - пазарна цена 57
076.03 лв. Общата пазарна стойност на
двата имота държавна собственост е 676
780 лв.
Изготвен и втори оценителски доклад с дата 2018 г. Цел на оценката е определяне на реална
пазарна цена на имоти в горски територии, общинска собственост, обект на
замяна, в съответствие с изискванията на
Решение на ЕК от 5.09.2014 г. Оценител е "Агролеспроект" ЕООД. Обект
на оценка са два имота - ПИ с идентификапор 10135.5203.31 с площ от 1,394 кв.м.
и ПИ с идентификатор 10135.5203.32, с площ от 35.576 дка. Използван е метода на
пазарните аналози, констатирано е, че трайното предназначение на територията в
които са имотите е горска, с начин на трайно ползване на двата имота
недървопроизводителна горска територия.
При определяне на пазарната цена е констатирано, че е ограничен пазарът
на горски имоти в землището на гр. Варна, поради което е използван по-разширен
период от година преди датата на замяната, като са взети предвид сделки изповядани
и на 30.12.2009 г., отделно от това са взети предвид сделки за продажба на
земеделски имоти, а не такива попадащи в горски територии. Броя на сделките
попадащи в земеделски територии неколкократно надвишават тези, попадащи в
горски територии. Определена е пазарна цена на оценяваните имоти както следва
за ПИ с идентификатор 10135.5203.31, с
пазарна цена 24 972.30 лв., ПИ с
идентификатор 10135.5203.32 - с пазарна цена 637313.09 лв. Общата пазарна
стойност на двата имота общинска собственост
е 662 285 лв.
Съгласно представена методика за определяне на размера на несъвместимата
държавна помощ, се определя разлика между реалната пазарна цена на парцела
горска територия частна собственост и административната цена на този парцел,
определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени,
определя се и разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя
държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в
съответствие с предписанията на наредбата за базисни цени. Първоначалния размер
на държавната помощ, получена в резултата на сделката за замяна се равнява на
стойността от разликите от имотите държавна собственост, с имотите частна
собственост. Корекцията на така получената стойност се прави, когато имотът държавна
собственост е с по-висока цена от тези недържавна собственост по Заповед за
замяна бенефициерът е заплатил тази
разлика. В такива случаи стойността на държавната помощ се намалява със
стойността на тази разлика. В случая
представената методика буквално възпроизвежда текста на Решение на ЕК от
5.09.2014 г., липсват данни същата да е приета с акт на ответника.
На 22.07.2020 г. е издаден АУПДВ от Министъра на
земеделието, храните и горите, с който на осн. чл. 38 ал.1 вр. чл. 3 от ЗДП,
Решение на Европейската комисия, с разпореждане за изпълнение С /2014/ 6207 final от 5.09.2014 г. относно схема за помощ № SA.26212/2011/С/ и № SA.26217/2011/С/ е прието, че при извършени в посочения в решението период
замени на горски имоти, оценени от Наредбата за определяне на базисни цени,
цени за изключените помощи и учредяване право на ползване и сервитути върху
гори и земи от горския фонд, Държавата е предоставила предимство под формата на
държавни ресурси на частните субекти, в нарушение на чл. 108, параграф 3 от
ДФЕС. В решението е прието, че следва да са установени кумулативно условията
посочени в съображение 124 от Решението на ЕК, за да се приеме, че е налице
помощ в сделките по замяна, по смисъла на чл. 107, § 1. Преценено е, че по
силата на договор за замяна сключен между Община Варна и ДАГ, общината е
заменила два собствени имоти - земи от горския фонд, с площ от 36.970 дка,
находящи се в землището на община Варна, оценени по Наредбата на 868 374 лв.,
срещу два държавни имота с площ от 36.843 дка, находящи се в землището на гр.
Варна и с. Звездица, оценени по Наредбата на 868 412 лв. Пазарната оценка на
общинските имоти възлиза на 662 285.39 лв., а на държавните на 676.780.11 лв. В
акта е отразено, че по отношение на ПИ 000109 в местност "Амонал",
с.Звездица, Община Варна има изграден Областен диспансер за превмо-фтизиатрични
заболявания, поради което административното производство е прекратено, в частта
на този имот, поради липса на предпоставка за предприятие по смисъла на чл.
107, §1 от ДФЕС и невъзможност за отделяне на дейността на общината с
характеристики на икономическа дейност от нейните властнически правомощия. Установено е, че ПИ с идентификатор
10135.2043.257 е обособен в два нови самостоятелни имота- Единия от тях с ПИ с
идентификатор 10135.2043.284 с площ от 30 740 кв.м. е обявен за обект с
първостепенно значение и предназначен за гробищен парк, като получаването на
този имот от общината притежава характеристиките на нъсевместима държавна
помощ. По отношение на имот с идентификатор 10135.2043.285 с площ от 3504
кв.м., съгласно АОС е установено, че е с предназначение за второстепенна улица,
което е обвързано с властническото правомощия на публичния орган и следователно
в частта на този имот на осн. чл. 56 ал.1 вр. чл. 20 от ЗДП, административното
производство следва да се прекрати. По изложените доводи и предвид факта, че в
изготвената оценка не е отразено разделянето на имотите, вследствие на
извършеното прекратяване на производството за ПИ 000109 и ПИ идентификатор
10135.2043.285 е коригиран размерът на полученото от общината икономическо
предимство. При тази корекция е преценено, че пазарната цена на държавните
имоти е 556 293.17 лв., а цената по Наредбата е 750 988.15 лв. При това
положение е преценено, че икономическото предимство на общината възлиза на
сумата от 11 393.63 лв., като върху тази сума е начислена лихва от датата на
предоставяне на помощта - 26.01.2009 г. до 22.07.2020 г., в размер на 5 672.99
лв. , като общия размер на публичното държавно вземане е 17 066.62 лв. По
отношение на ПИ 000109 е прието, че имота е отдаден за ползване на лечебно
заведение. Едноличен собственик на капитала в лечебното заведение е община
Варна. В този смисъл субектът, който притежава контролно участие и упражнява
решаващо влияние в това дружество е участник в икономическа дейност, извършвана
от контролираното дружество. Дружеството използва дълготраен актив -
собственост на общината, предоставен по силата на безвъзмездно ползване от
общината на лечебното заведение за срок от 10 г., построена върху получения в
замяна държавен имот. Лечебното заведение е предприятие по см. на чл. 107, §1
от ДФЕС, в качеството си на доставчик на здравни услуги. Услугите се
предоставят възмездно. Този вид дейности се извършват и от други субекти,
поради което болничните дейности, които дружеството извършва срещу заплащане
имат икономически характер. Неразделна част от конкурентния пазар се явява
медицинското лечение. По смисъла на чл. 107 §1 от ДФЕС предимство съответства
на всяка икономическа полза, която дадено предприятие не би получило в нормални
пазарни условия, т.е. при отсъствие на държавна намеса. Всяка болница в
страната се подпомага, чрез безвъзмездно предоставяне за ползване на сградния
фонд, което означава, че публичните органи са приели комплекс от идентични
мерки за компенсация на болнични разходи, което е в съответствие със
задължението на общината да осигури обществена услуга по здравеопазване. Налице
е всеобщ механизъм за подпомагане от публичните органи на управление на
държавни и обществени болници -
търговски дружества по силата на конституирано безвъзмездно право на ползване,
т.е. лечебното заведение е поставени при равно третиране с останалите общински
и държавни болници, не е налице облагодетелстват само определени предприятия и
не попадат приложното поле на чл. 107 §1 от ДФЕС. По отношение на втория имот,
отреден за улица, е прието, че имота е с предназначение второстепенна улица,
което е обвързано с властническо правомощия на публичния орган и също не са
налице предпоставките на чл. 107 §1 от ДФЕС.
По отношение на имот с идентификатор 10135.2043.284 е преценено, че Общината -
бенефициерът отговаря на понятието "предприятие" по смисъла на чл.
107 §1 от Договора, тъй като предприятията се определят като субекти,
извършващи стопанска дейност, независимо от правния им статут и начина на
финансиране, относимия критерии е дали субекта извършва стопанска дейност.
Общината - субект, който е част от публичната администрация може да се смята за
предприятие, по отношение на тази дейност, която се разграничава от упражняване
на нейните властнически правомощия. Приложен е договор от 2016 г. сключен между
Общината и "Обреди" ЕООД,, видно от който ПИ 10135.2043.284 е
предоставен за безвъзмездно право на ползване за срок от 10 г. Едноличен
собственик на капитала на дружеството е общината. Общинското предприятие
използва имота с предназначение гробищен парк, като предлага погребални услуги
срещу възнаграждение, поради което дейността по събиране на такси срещу
представени услуги е икономическа дейност. Факта, че общинското дружество
владее регионалния пазар, предвид обстоятелството, че дружеството
"Обреди" ЕООД управлява Централния гробищен парк, гробищен парк
"Запад, гробищните паркове в кв. "Аспарухово",
"Кантара", "Галата" и "Виница", не изключва
икономическия характер на дейността, тъй като се състои в предлагане на услуги
срещу възнаграждение на пазара на регионалните погребални услуги. В решението е
посочено, че предимството пряко или косвено чрез държавни ресурси, могат да
представляват държавна помощ. Фактът, че Общината е бенефициер по мярка за
помощ, не означава, че не може да отпусне помощ на друг бенефициер посредством
друга мярка за помощ, като трансферът на държавни ресурси може да се осъществи
под различни форми, като преки безвъзмездни помощи, инвестиции в капитала на
дружества и др. В случая общината е предоставила имотът, получен от
несъвместима държавна помощ по договор за замяна за безвъзмездно ползване, като
се е отказала от събиране на пазарен наем, който се дължи при нормални пазарни
условия от дружеството. Отказът от ресурси, които трябва да бъдат възстановени
в държавния, респективно в общинския бюджет, представлява прехвърляне на
държавни ресурси, като по този начин съответното предимство се смята за непряко
предимство предоставено на други оператори извън непосредствения получател на
държави ресурси. Налице са данни за нарушаване на конкуренцията. Предоставената
от държавата мярка се счита, че нарушава или
заплашва конкуренцията, факта, че общината възлага предоставяне на
обществена услуга за интересите на жителите на общината на вътрешен доставчик
общинско предприятие, сам по себе си не изключва евентуалното нарушаване на
конкуренцията. отделни предприятия могат да бъдат разглеждани в една стопанска
единица, която се състои от отделни ФЛ или ЮЛ, като самостоятелната им правосубектност представлява формално
разграничение, което няма решаващо значение за образуване на едно предприятие
или един и същ субект. Общината е субект пряк получател на несъвместима
държавна помощ, получена при условията на сключен договор за замяна на цена,
която се различава от пазарната стойност в условията на пазарна конкуренция и третира избирателно публичното предприятие,
от друга страна общината е дружество майка по отношение на "Обреди"
ЕООД. Отделно от това отговорността на дъщерното дружество може да се вмени на
дружеството майка, поради принадлежността им към едно и също предприятие, ако
дъщерното дружество не определя само своето пазарно поведение. Поради което
получаването в собственост на държавен имот от горски фонд на несъответстваща
пазарната стойност цена, разкрива елементи на несъвместима помощ. По изложените
доводи е установен размера на задължението и дължимата лихва.
По делото е приложен ПУП одобрен с решение № 017-6 от
Протокол № 31/2011 г. на Общински съвет - Варна, съгласно който е одобрен
ПУПІПРЗ за УПИ 10135.2043.257 - за гробищен парк.
По делото е назначена и приета СТЕ, съгласно заключението
за ПИ 10135.2043.284 има одобрен ПУП - ПРЗ - за гробищен парк. При изготвяне на
плана, имотът по КК е бил с идентификатор 10135.2043.257. При урегулирането,
част от имота попада в улична регулация, а останалата е предназначен за гробищен
парк. По-късно е направено изменение на КККР в частта от имота, която попада в
уличната регулация е попълнена отразена като ПИ 10135.2043.285, а в частта
предвидена за гробищен парк, като ПИ с идентификатор 10135.2043.284. Имота
предназначен за гробищен парк е отразен като урбанизирана територия, а другия е
с начин на трайно ползване друг вид дървопроизводителна гора. ПУП за гробищен
парк е одобрен с решение на ОбС - Варна от 2011 г. ПУП е действащ и по
настоящем. Направеното отреждане с ПУП за гробищен парк е сред обектите
посочени в §5 т.73 от ЗУТ, той се явява имот от първостепенно значение. Квадратурата на УПИ е 30 740 кв.м., а в КК
ПИ с идентификатор е 30 738 кв.м. разликата от 2 кв. м. е получена от
закръгленията на площите при разделянето на ПИ 10135.2043.257.
При тези
фактически установявания съдът прецени следното:
За преценка законосъобразността на проведеното
административно производство, следва да се съобрази приложимата нормативна
уредба на общностното и национално право. Европейската регламентация на държавните помощи
е залегнала в чл. 107 от ДФЕС, който сочи, че освен доколкото е предвидено
друго в този Договор, всяка помощ предоставена от държава-членка или
посредством държавни ресурси, в каквато и да е форма, която изкривява или
заплашва да изкриви конкуренцията, давайки предимство на определени предприятия
или на производството на определени стоки, ще се счита за несъвместима с
вътрешния пазар, доколкото тя засяга търговията между държавите-членки. За и с
цел гарантирането на конкуренцията и равнопоставеността в рамките на общия
европейски пазар, държавите-членки на ЕС, предоставят, по силата на самите
договори, на Европейската комисия и на Съвета на Европейския съюз, възможността
да разрешава предоставянето на държавни помощи. Категории помощи са изключени
от контрола на Европейската комисия, доколкото се приема, че техният ефект е
незначителен. Разрешаването на мерките, представляващи държавни помощи, става
или посредством групово освобождаване на цели категории помощи или посредством
индивидуално освобождаване на съответната мярка, след нотификация- уведомление
от страна на държавата-членка и изрично или мълчаливо разрешение ЕК, по реда на
чл.108, § 3 от ДФЕС. Мерките, които могат да бъдат предприети за отстраняване
на ефекта от неправомерно предоставена държавна помощ, несъвместима с вътрешния
пазар, от страна на ЕК, са установени в
Регламент /EО/ № 659/1999 на Съвета от 22.03.1999 година за установяване на
подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО, приложим към
момента на издаване на Решение на Европейската Комисия C/2014/ 6207 final, от
5.09.2014г. относно схема за помощ № SA.26212
и SA.26217, приведена в действие от Република България при
разпоредителни сделки за замени на поземлени имоти в горски територии, в сила, към
датата на постановяването на акта на ЕК, отм. считано от 13.10.2015 г. с
Регламент /ЕС/ 2015/1589 на Съвета от 13.07.2015 г. Регламентът задължава ЕК,
да проучи всяка информация достигнала до нея за наличието на недопустима
държавна помощ, доколкото производството пред ЕК, е образувано по сигнал за
нарушение на задължението за нотификация. В хода на това проучване може да се
изиска информация от държавата-членка, за която се твърди, че е предоставила
тази помощ. Когато установява недопустима държавна помощ, ЕК, задължава
държавата-членка да предприеме всички необходими мерки, за да изземе от
бенефициента тази помощ. Помощта се възстановява с лихва от датата, на която е
била на разположение на бенефициента, до датата на възстановяването. Лихвата се
определя от ЕК. Начинът на възстановяването на помощта, е предоставен изцяло в
правомощието на държавата-членка, да определи в националното си
законодателство, норми, уреждащи начина и реда за възстановяване, доколкото то
дава възможност за незабавно и ефективно изпълнение на решението, а в случай,
че изпълнението е предмет на съдебен контрол от страна на националните съдилища
– държавата-членка е длъжна да вземе всички необходими предварителни мерки,
така че да не се осуети или забави възстановяването на помощта.
В изпълнение на горепосоченото общностното
право, в страната е приет Закона за държавните помощи /ЗДП/. Към датата на
постановяване на оспорения акт са приложими ЗДП и ППЗДП. Законът по силата на
чл.1, т.6 урежда националния ред и
процедура по възстановяването на неправомерна и несъвместима държавна помощ.
Съгласно чл. 33, във вр. чл.8 и чл.10 от ЗДП специална компетентност по
отношение на държавните помощи, в областта на земеделието, развитието на
селските райони, горското и ловното стопанство и рибарството, на контролиращ
орган и администратор на държавна помощ е предоставена на Министъра на
земеделието, храните и горите. Регламент 659/99/EC, ЗДП И ППЗП, предвиждат, че
решението на Европейската комисия за възстановяване на неправомерно
предоставена държавна помощ подлежи пряко на принудително изпълнение по реда на
ДОПК, освен ако 1/. изпълнението му бъде спряно от Съда на Европейския съюз в
рамките на процедурата по обжалване на решението на Европейската комисия, или
2/. ако в решението на ЕК, не са индивидуализирани получателите на помощ и
размерът на сумата, която трябва да се възстанови. В последния случай
компетентния български орган следва да издаде допълнително и акт за
установяване на публично вземане. Процедурата по издаването на такъв е уредена
в Глава VI от ЗДП. Посочени са две
хипотези, при които се възстановява неправомерно предоставена помощ.
Първата предвижда възстановяване, въз основа директно на Решение на ЕК, когато
то представлява ИАА, по отношение на конкретен бенефициер и конкретно определя
размера на вземането, подлежащо на възстановяване /главницата и лихвата/, по
реда на чл.38, ал.1 и ал.2 от ЗДП. Втората хипотеза, е предвидена в нормата на
чл. 38, ал.3 от ЗДП, когато не е индивидуализиран субекта на държавната помощ и
размера и в решението на ЕК.
Видно от приложеното по делото Решение на ЕК
C/2014/ 6207 final от 5.09.2014г. относно схема за помощ № SA.26212 и SA.26217, приведена в действие от Република
България при разпоредителни сделки за замени на поземлени имоти в горски
територии, е влязъл в сила административен акт, който е и основание за
иницииране на производство от компетентния национален орган, по реда на втората
посочена по-горе хипотеза - на основание специалния закон - чл. 38, ал.3 от
ЗДП.
Нормата на чл.38, ал.3 от ЗДП, сочи, че когато с
решението на Европейската комисия за възстановяване на неправомерна и
несъвместима държавна помощ или съответно на неправилно използвана държавна
помощ не са индивидуализирани получателите на помощ и размерът на помощта,
която трябва да се възстанови, администраторът на помощ издава акт за
установяване на публично вземане по реда на АПК - националният компетентен орган, следва да
издири, идентифицира и определи наличието на нормативно-установените
предпоставки за издаването на ИАА, по отношение на възможните бенефициери на помощ,
за посочения в Решението на ЕК период, за замяна на горска земя държавна
собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1.01.2007 г. —
27.01.2009 г., като издаде, законосъобразен ИАА, по отношение на такъв субект,
отговарящ на изискванията за бенефициер, по смисъла на чл.107, § 1 от ДФЕС, при
съобразяване с Решението на ЕК, съображения (125)- (128) от Решение на ЕК
C(2014) 6207 final от 5.09.2014г., който въпрос е преюдициален за обосноваване
наличието на държавна помощ, по отношение на конкретен частноправен субект, за
относимия период и съответно, за възникване на задължението за
възстановяване.Чл. 38, ал.4 от ЗДП, установява и специален ред за изпълнение на
съответния ИАА, т.е. събиране на неправомерната помощ, установена по реда на
чл.38, ал.3 - от органите на Националната агенция по приходите /НАП/, по реда
на ДОПК. При тази регламентация, следва
Министъра на земеделието, храните и горите, да издаде АУПДВ, на основание чл. 38, ал.3 от
ЗДП, по отношение, на който изрично е предвидено приложението на процедурата по
АПК, доколкото същия представлява ИАА, съгласно чл.21, ал.2 от АПК, като спази
и изискванията на чл.38 и чл.39 от ЗДП. Вземането по акт за установяване на
публично държавно вземане, издаден по реда на чл.38, ал.3 от ЗДП, във вр. чл.
21, ал.2 от АПК, представлява публично държавно вземане по аргумент на чл. 6 от
ЗДП, във вр. чл. 38, ал.4 от ЗДП. Издадения акт по реда на ЗДП, представлява
изпълнително основание, по смисъла на чл.165 от ДОПК.
Оспорения в настоящото производство АУПДВ е издаден от компетентен орган, в кръга на
неговите правомощия по чл. 33, във вр. чл.8 и чл.10 от ЗДП, в писмена форма,
съгласно изискването на чл. 59, ал. 2 от АПК и съдържа посочване на
фактическите и правни основания за издаването му.
Настоящия съдебен състав приема, че акта е
издаден при допуснати съществени нарушения
на процесуалните правила.
Административното производство проведено по реда
на чл. 38 ал.3 от ЗДП, установява задължение за провеждане на производство по
чл. 38 ал.6 от ЗДП, в сроковете и при дадените указания, посочени в диспозитива
на Решението на Европейската комисия. Видно от решение на ЕК C/2014/ 6207 final от 5.09.2014г. в него не
са индивидуализирани бенефициерите и
размер на помощта за всеки един от тях. Посоченото решение е материално-правна предпоставка за иницииране
на производството, но компетентният национален орган, дължи пълна проверка на фактическите и правни
основания, обосноваващи издаването на АУПДВ, в съответствие с приложимите
общностни и национални материално правни и процесуални норми и указанията на
ЕК, по отношение на конкретния частноправен субект- в случая Община Варна.
Отделно от това ответника следва да извърши необходимите проверки в
сроковете посочени в решението на ЕК. В
случая ответника е уведомен за започналото производство, като му е дадена
възможност за запознаване с материалите и депозиране на възражение, съдът не
констатира нарушение на нормите на чл. 26 и чл. 34 от АПК.
По административната преписка, обаче, липсват
доказателства, за извършена предварителна проверка или извършена такава в хода
на административното производство, както и събирането на доказателства, във
връзка с основания предварителен въпрос, идентифициращ конкретния жалбоподател,
като бенефициер, по смисъла на по смисъла на чл.107, § 1 от ДФЕС, при
съобразяване с Решението на ЕК, в случая съображения от 125 до 128 от Решение
на ЕК от 5.09.2014г. Само факта, че
конкретната сделка за замяна, попада в периода от 1.01.2007 г. до 27.01.2009 г.
определен в Решението, като период в който се идентифицира неправомерно
приведена в действие, несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, в
нарушение на чл.108, §.3 от ДФЕС, сам по себе си не е основание за издаване на ИАА.
Решението на ЕК, общностните и национални норми, предвиждат императивни норми,
които представляват абсолютни отрицателни предпоставки, за издаването на ИАА,
по реда на чл. 38, ал.3 от ЗДП, посочени изрично и в Решението на ЕК и
задължаващи Министъра на земеделието, храните и горите, да ги изследва, прецени
и конкретно, обоснове в оспорения АУПДВ, с всички елементи за наличието на
качеството бенефициер, по смисъла на чл.107, § 1 от ДФЕС. В административната
преписка, така и в оспорения акт, липсват данни и доказателства, обосноваващи
извод, в посочения смисъл, което е в противоречие с материалния закон.
Административния орган за част от заменените
имоти е преценил, че жалбоподателя е извършил подпомагане на здравно заведение,
което следва да се разглежда като безвъзмезден принос или помощ за развитие на
обществени дейности, за втория имот - с предназначение
второстепенна улица, е преценено, че промяната е свързана с властническо
правомощия на публичния орган и също не са налице предпоставките на чл. 107 §1
от ДФЕС.
В съображение 124 от Решението на ЕК е посочено, че
за да бъде определена като помощ по
смисъла на чл. 107 §1, мярката следва да
отговаря на следните кумулативни условия.
1.за мярката следва да е отговорна държавата и тя да е
финансирана с държавни ресурси,
2.тя трябва да предоставя предимство на нейния
бенефициер,
3.това предимство трябва да бъде избирателно,
4.мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши
конкуренцията и може да засегне търговията между другите държави членки.
Съдът приема, че липсва задълбочена проверка по отношение
на имота, който е с променено предназначение - за гробищен парк.
По повод наличието на неразривна връзка между замяната и
промяната на предназначението на земята, съдът прецени следното: от събраните по
делото доказателства може да се направи извод, че действително Община Варна е
имала намерение да промени предназначението на заменените земи, но не с цел
извършване на строителство, а в случая за изграждане на гробищен парк, който
съгласно нормативната уредба на страната, представлява част от обществените
озеленени площи на територията на Община Варна. Предвид изложеното съдът
намира, че не са налице предпоставките посочени в съображение 129 от Решение на
ЕК.
За да се изследва наличието на икономическо предимство,
следва да се проверят условията посочени в чл. 124 от Решението. Ако резултатът от сделките за замяна е
прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу
отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни
ресурси, доколкото държавата се е отказала от определени приходи, които е
можела да получи, ако при извършване на сделката бе действала в съответствие с
пазарните условия. За да е налице държавна помощ по смисъла на чл. 107 §1 от
ДЕФС, в случаите когато другата страна по съответната сделка е предприятие по
смисъла на тази разпоредба административните цени използвани за тази сделка, не
са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis,
определени в Регламент /ЕС/ №1407/2013 г.
За определяне на оценката на заменяните имоти на
18.12.2014 г. е публикувана покана за поръчка с предмет "Избор на
правоспособен независим оценител или оценителски екип, които да извърши оценка
на ПИ в горски територии, съгласно Решението на ЕК. Документи са подадени само
от един участник, който в последствие е отстранен На 20.03.2015 г. е обявена
нова обществена поръчка. След отправени препоръки от Генерална дирекция
"Конкуренция" обществената поръчка е прекратена. На 10.10.2016 г. е
обявена нова обществена поръчка. На 6.01.2017 г. поръчката е прекратена на осн.
чл. 220 ал.1 т.2 от ЗО - всички оферти не отговарят на предварително обявените
условия. Обявена е нова обществена поръчка. С решение № 862 от 29.09.2017 г. е
обявено класирането, като на първо място е класирано дружеството
"Агролеспроект" ЕООД. В решението на ЕК е предложена методика по
която да се определи размера на несъвместимата държавна помощ, която следва да
бъде възстановена, като е посочено, че следва да бъде отразена икономическата
стойност на тези парцели, към момента на замяната. В случая административния
орган е използвал изцяло методиката посочена в решението, като посредством
същата са изготвени оценителските доклади. Те включват пазарна оценка на двата
държавни имота и двата имота на Община Варна. Видно от първия доклад, с който
са оценени имоти частна държавна собственост са използвани девет сделки за
имоти горски територии, които са сключени в периода от 31.05.2005 г. до 30.12.2009 г., т.е. използваните аналози
обхващат период три години и половина преди сключване на процесната замяна,
както и период почти една година след извършването и. Поради наличие на малко сделки са използвани
и 12 сделки за 18 земеделски имоти, а не горски територии, като сделките са
сключени в периода от 23.03.2007 г. до 14.10.2008 г., изчислена е средна цена
на земята 17330.17 лв. на кв.м., а
на насажденията 509.81 лв., като е отразено наличие на иглолистна изкуствена
гора, при което е получена средна цена на дка., вкл. земя и насаждения в размер
на 17 839.98 лв., по отношение на ПИ 10135.2043.257. За другия имот ПИ 000109 е
определена цена на насажденията - 312.08 лв., при анализ на приложената по
делото скица за този имот е видно, че 0.266 дка. от имота е гора - но
широколистна, а останалата част от имота е дворно място от 2,331 дка. Въпреки
това при извършване на оценката и определяне на реална пазарна цена на имот
000109 е отразена, че пазарната цена
включва насаждения с площ от 2,597 дка., каквито с оглед приложената скица
от ДГС Варна явно липсват. В приложената
скица от АГКК е видно, че територията в която попада имот 10135.2043.257 е с
начин на трайно ползване друг вид дървопроизводителна гора - иглолистни гори.
Във втория доклад, с който са оценени имоти
общинска собственост са използвани девет сделки за имоти горски територии,
които са сключени в периода от 31.05.2005 г.
до 30.12.2009 г., т.е. използваните аналози обхващат период три години и
половина преди сключване на процесната замяна, както и период почти една година след извършването и. Поради наличие на малко сделки са използвани
и 12 сделки за 18 земеделски имоти, а не горски територии, като сделките са
сключени в периода от 23.03.2007 г. до 14.10.2008 г., изчислена е средна цена
на земята 17330.17 лв. на кв.м., за двата имота, по отношение на насажденията в ПИ
10135.5203.31 е посочено, че цената на им е 179.52 на дка, а насажденията в ПИ
10135.5203.32 са с цена 278.09 лв. на дка., в заключение е определена среднопретеглена цена на гората на
декар 272.46 лв. Отразено е наличие на иглолистна изкуствена гора в единия имот
и нискостеблена в другия. Към пазарната
цена на земята е прибавена среднопретеглената цена на насажденията при което е
получена средно претеглена цена от 17
914.13 лв. Определена е средна цена
на дка. вкл. земя и насаждения за
ПИ 10135.5203.31 в размер на размер на 24 972 лв., по
отношение на ПИ 10135.5203.32 пазарна цена 637313 лв. В приложената скица от АГКК е видно, че
територията в която попада имот ПИ 10135.5203.31 и ПИ 10135.5203.32 са с начин на трайно ползване друг вид
недървопроизводителна горска площ.
При така представени доклади съдът приема, че
същите не са изпълнили целта си да определят реалната пазарна цена на
заменяните имоти по следните съображения: на първо място са използвани аналози,
като голяма част от тях касаят сделки извършени три години и половина преди
процесната и почти една година след нея, отделно от това са използвани като
аналози преимуществено сделки касаещи земеделски земи, а не горски територии.
При определяне пазарната цена на насажденията липсват данни за това каква
информация са използвали оценителите. Отделно от това при определяне цената на
насажденията по отношение на държавните имоти, в оценката не е формирана
среднопретеглена цена, напротив към цената на земята за всеки един от имотите е
добавена цената на насажденията. Не така стоят нещата с оценката на общинските
имоти. Там след като е преценено, че цената на насажденията в единия имот са
128,78 лв., а в другия 278.09 лв. е формирана среднопретеглена цена, имайки предвид,
че по-високата цена на насажденията е в по-големия имот на жалбоподателя, това
автоматично налага извод, че при този подход и то използван само по отношение
на общинските имоти е формирана по-ниска крайна
пазарна цена. Недопустимо е
използването на два различни подхода при
оценката на държавните и на общинските имоти. Това е в противоречие и с
целта на закона.
Отделно от това съдът намира, че в случая не са
налице данни, въз основа на които ответника е преценил, че жалбоподателят дължи
сумата от 11393.63 лв. и лихва. На първо
място видно от приложената на л.186 и л. 187 от делото справка за определяне на
дължимата сума ответника при определяне на административната цена и пазарната
цена на държавните имоти е изключил имоти 000109 и ПИ 10135.2043.284, като абсолютно механично е
изчислено, че пазарната цена на държавния имот е 556 293.17 лв., а
административната му цена е 750 988.15 лв. Но след това връщайки се към
методиката посочена в Решението на ЕК, органа е изчислил разликата между
реалната пазарна цена на парцелите горска територия с административната цена на
тези два парцела, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за
базисните цени. Разликата между реалната пазарна цена и цената по Наредбата е
определена по отношение на двата заменяни от Община Варна имота, като същата е
изчислена на сумата от /-206 088.61
лв./ В случая не е взето предвид, че при замяната са налице две насрещни
престации, включващи замяна на по два поземлени имота, в случая ответника е
извършил изчисленията при заменени два общински имота, за част от държавен
имот. Този начин на изчисляване на
размера на несъвместимата държавна помощ противоречи както на Решението на ЕК,
така и на методиката разработена от ЕК, дори не е съобразен факта, че
се прави корекция на получената стойност, когато имотите държавна
собственост са с по-висока цена от тези недържавна собственост и по заповед за
замяна бенефициерът е заплатил тази разлика, в такъв случай стойността на
държавата помощ се намалява със стойността на разликата. От приложения по делото договор за замяна е
видно, че Общината е заплатила такава разлика в размер на 38 лв.
Предвид горното, съдът приема, че от ответника носещ доказателствената тежест в настоящото производство не се доказа
по основание и размер твърдяната неправомерна помощ, подлежаща на
възстановяване от жалбоподателя, както и да е използвал валидни и законосъобразни правила и методи,
за определянето стойността на подлежащата на възстановяване неправомерно предоставена
държавна помощ, което е в нарушение на
нормите на чл.38-39 от ЗДП.
Съгласно
чл. 30 ал.2 от Наредба № 7/22.12.2003 г. на МРРБ за правила и нормативи за
устройство на отделните видове територии и устройствени зони, гробищните
паркове са част от обществените озеленени площи в населените места, селищните
образувания и извън тях.
По смисъла на чл.3 ал.2 т.3 от ЗОбС гробищните паркове са
определени като публична общинска собственост и са имоти, предназначени за
трайно задоволяване на обществени потребности от общинско значение. Погребенията са социални мероприятия от
общинско значение, а поддържането на гробищните паркове, където се извършват
погребения, представлява комунална дейност, съгласно чл. 11 т.6 от ЗМСМА.
Отделно от това Законът за вероизповеданията - чл. 21 сочи, че държавата и
общините могат да отстъпват безвъзмездно на религиозни институции, техните местни
поделения право на ползване на държавни или общински имоти. Същия закон дава възможност на общините да
подпомагат и изграждането на гробищни паркове, като предоставят безвъзмездно
поземлени имоти за тази цел. Съгласно §1 т.9 б. "ж" гробищните
паркове са обекти с обществено предназначение. По делото е приложен АОС, от
който е видно, че имот с идентификатор 10135.2043.284 е актуван, като имот
публична общинска собственост. При тази правна регламентация следва да се вземе
предвид факта, че получения в резултат на замяната имот не е станал частна
собственост, а има статут на имот публична
общинска собственост. Предназначението на земята е променено, но не с цел
извършване на строителство, а за изграждане на гробищен парк, т.е. имота е
предназначен за задоволяване на потребности от общинско значение. Отделен е въпроса за начина по който Община
Варна е предоставила за управление имот публична общинска собственост на
"Обреди" ЕООД, в случая дори и да е налице нарушение на
законодателството, /което не е предмет на настоящото производство/, това не
може да промени основния факт, че имота след замяната е придобил статут на
такъв - публична общинска собственост, а не частна. Не без значение е и факта, че Общината има
задължение да осигури изпълнението на
погребално обредната дейност. Съгласно ЗМДТ общините събират местни такси за
откупуване на гробни места. За всички услуги и права, предоставяни от Общината,
с изключение на тези по чл. 6 ал.1 ЗОбС се определя цена, в нормата на
чл. 120 от ЗМДТ е определен размерът на таксите за гробни места, които
се събират от съответните служби на общината. Таксите които се събират следва
да постъпват в бюджета на общината. Предвид изложеното съдът приема, че не са налице обичайни пазарни условия,
за да е налице възможност за събиране на свободен пазарен наем. Не без значение е и факта, че съгласно закона
и други юридически лица могат да стопанисват гробищни паркове - например религиозни институции, като законът дава
възможност както на държавата, така и на общините в тези случаи да отстъпят
имотите предназначени за гробищни паркове безвъзмездно, а не срещу събиране на
обичаен пазарен наем.
Не е спорно между страните, че "Обреди" ЕООД е
с едноличен собственик на капитала - Община Варна. Съгласно Наредба на ОбС Варна за гробищните паркове и
погребално-обредната дейност на територията на Община Варна, "Обреди"
ЕООД имат задължение за извършване на служебни погребения, които се заплащат от
бюджета на дирекция "Социални дейности" на общината. Съдът приема, че
извършеното подпомагане следа да се разглежда като безвъзмезден принос или
помощ за развитие на обществени дейности. В случая предоставеното безвъзмездно
право на ползване на гробищния парк, не е свързана с освобождаване от
задължение за събиране на пазарен наем, тъй като дори и в обичайни пазарни
условия по силата на Закона за вероизповеданията общината, а и държавата имат
задължение за безвъзмездно отстъпване на правото на ползване на имоти за
гробищни паркове.
В диспозитива на Решението на ЕК чл. 7 е посочено, че
същото следва да се изпълни в срок от 12 месеца, т.е. България следва да е привела в действие възстановяването на
помощта за всички съответни сделки за замяна. В случая, не само че решението не
е изпълнено в този срок, процедурата по
реда на ЗДП е инициирана с изпращане на съобщение на жалбоподателя едва 2019 г.
Отделно от това преценка за наличието на предпоставките на чл. 107 §1 от
ДФЕС е направена по отношение на факти, които са се случили почти 7 години след
извършване на сделка. Замяната е извършена през 2009 г., а сочените от
ответника факти - за предоставяне на имота предназначен за гробищен парк за
ползване от "Обреди" ЕООД е извършено на 31.10.2016 г., като до този момент няма данни имотът да е
стопанисван от друг субект, освен община Варна. Този голям период е от значение
и предвид факта, че за установяване за
наличието на предпоставките на чл. 107, § 1 от ДФЕС, се преценяват условията за помощта de minimis, определени в
Регламент /ЕС/ №1407/2013 г., който регламентира и срокове от три стопански
години. В случая, за да приеме, че Общината отговаря на понятието
"предприятие" ответника се е позовал на факти настъпили 6 години и
половина след замяната, в акта липсва каквато и да е преценка на условията
посочени в изпълнени условията за помощта de minimis.
Съдът счита, че по делото към момента на постановяване на
съдебния акт, не са изтекли давностните срокове, визирани в ДОПК.
Предвид изложеното, оспорения акт е постановен в
противоречие с материалния закон и като такъв се явява необоснован и поради
това незаконосъобразен, поради което следва да се отмени.
Водим от горното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на Община
Варна Акт за
установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ № РД05-80/22.07.2020 г. на
Министъра на земеделието, храните и горите.
Решението подлежи на касационна обжалване пред Върховен
административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: