Р Е Ш Е Н И Е
№ 124
гр. Русе, 25 май 2021 год.
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Русенски административен съд, в публичното
заседание на 12 май 2021 год. в състав:
Председател: ДИАН ВАСИЛЕВ
Членове: ГАЛЕНА ДЯКОВА
ДИМИТРИНКА
КУПРИНДЖИЙСКА
при секретаря ………. Мария Станчева………и в присъствието на прокурора ……… Георги
Манолов като разгледа докладваното от ………
съдията Василев ……… к.н.а.х.д. №98…… по описа на съда за
2021 година, за да
се произнесе, взе предвид:
Производството е касационно по чл. 63, ал. 1, предл. 2 ЗАНН(Закон за
административните нарушения и наказания), във вр. чл. 208 и сл. по глава XII от
Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано след постъпила жалба от Агенция за
държавна финансова инспекция-гр. София, действащи чрез А. А.-главен юрисконсулт
в агенцията, против решение №260125/26.02.2021
год. на Русенски районен съд, постановено по а.н.д №2034/2020 г. по описа на
съда, с което е отменено наказателно постановление (НП) № 11-01-184 от 29.10.2020
г. на директора на АДФИ София. Със санкционния акт на ответника- М.Х.М., в качеството му на председател на Общински съвет Ветово
към него момент, за нарушение на чл.128 от Закон за публичните финанси е
наложено административно наказание „глоба“ в размер на 200 лева.
В жалбата се релевират оплаквания, че оспореното решение е
постановено в нарушение на материалния закон, касационно основание, разписано в
чл.348, ал.1, т.1 от НПК.
Твърди се, че събраните във административно-наказателното производство и приети
във въззивното такова доказателства доказват по безспорен и категоричен начин
извършеното нарушение. И тъй като спорът е изцяло правен, се навеждат доводи и
за неправилно тълкуване от районния съд на посочената за нарушена норма от ЗПФ
и лицата, които могат да носят отговорност по този текст.
С такива доводи се иска се от касационната инстанция да отмени
обжалваното решение и съответно да потвърди наказателното постановление.
Претендират се разноски за двете инстанции. Същите аргументи се поддържат и в
съдебна зала и в представена писмена защита.
Ответникът по касационната жалба, чрез адв. В . М., в писмен отговор и в
съдебна зала пледира за нейната неоснователност и предлага да се остави в сила
въззивното решение. Не претендира разноски.
Представителят на прокуратурата счита касационната жалба за основателна, а
атакуваното решение - за неправилно, като предлага да бъде отменено.
След като обсъди оплакванията в жалбата, становищата на страните и
събраните по делото доказателства и след касационна проверка съгласно чл. 218 АПК,
Административният съд намира следното:
Касационната жалба е подадена в законния срок, от надлежна страна и
производството е процесуално допустимо. Разгледана по същество, жалбата е основателна.
С решение №260125/26.02.2021 год. Русенският районен съд e отменил наказателно
постановление № 11-01-184 от 29.10.2020 г. на директора на АДФИ София, с
наложено със санкционния акт на М.Х.М. административно наказание „глоба“ в размер на
200 лева, за нарушение на чл.128 от Закон за публичните финанси.
За да стигне до правните си изводи за незаконосъобразност на наказателното
постановление и наложената с него на М.Х.М. „глоба“ в размер на 200 лева и да уважи
жалбата, районният съд е установил от фактическа страна следното:
С Решение №173 по Протокол 15 от заседание на
Общински съвет - Ветово, проведено на 29.07.2016г., по т. 1 от дневния ред е
приет бюджета на общината за 2016 година. Във Функция „Общи държавни служби”,
дейност 1.123 „Общински съвет” по §§ 10-20 „Външни услуги” били утвърдени 10
000 лева. Решение 173/29.07.2016 г. влязло в сила на 30.08.2016 година.
На 27.12.2016 г. М.Х.М., в качеството си на председател на ОбС Ветово е сключил договор №0147824 с адв. Милена
Карачорова и адв. Татяна Бойчева, на стойност 1 600 лева. Реално, това е
станало според служителите на АДФИ след приемането и влизането в сила на бюджета на Община Ветово
за 2016 г. Така гл. инспектор от АДФИ приема, че с подписването на такъв
договор М.М. е поел ангажимент за разход, в размер на 1600,00 лева, който не е
предвиден в годишния бюджет на Община Ветово за 2016 година. Всичко това се
установява при извършена проверка от АДФИ – София и дава основание за
проверяващия инспектор да състави АУАН под №11-01-184/15.05.2020г., в който
приел, че поведението на м. М. нарушава императивната разпоредба на чл.128 от
ЗПФ и бюджетната дисциплина по смисъла на §2 от ДР на закона.
Въз основа на акта АНО, независимо от
депозираното възражение, с което основният довод на наказаното лице е, че не е
административно-наказателно отговорно лице, издал и оспореното пред РРС
наказателно постановление. В него, описвайки отново така установените факти и
обстоятелства, той приел, че с деянието си, М. М. е извършил нарушение на
чл.128 от ЗПФ и следва да понесе своята отговорност чрез наложеното му
административно наказание „глоба“ в размер на 200 лева, разписано в нормата на
чл.32, ал.1, т.1 от ЗДФИ(Закон за държавната финансова инспекция).
Алинея 1 на приетата за нарушена разпоредба
на чл.128 от ЗПФ гласи „Не се допуска извършването на разходи, натрупването
на нови задължения за разходи и/или поемането на ангажименти за разходи, както
и започването на програми или проекти, които не са предвидени в годишния бюджет
на общината.“ А според чл.32, ал.1, т.1 от ЗДФИ виновните длъжностни лица
се наказват „за нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната,
финансово-стопанската или отчетната дейност, ако не е предвидено наказание в
съответния нормативен акт - с глоба от 200 до 2000 лева“.
Русенският районен съд e изяснил описаната
по-горе фактическа обстановка след анализ на събраните по делото писмени и
гласни доказателства.
Според съда, М. М., в качеството си на председател на ОбС Ветово, не може
да носи отговорност по този закон, защото първостепенен разпоредител с
бюджетните средства е кмета на общината, който и организира и изпълнява приетия
общински бюджет. Приел е още, че страна по сключения договор е ОбС Ветово, а не
председателя на ОбС.
С такива мотиви е отменил оспореното пред него наказателно постановление.
Изводите на въззивната инстанция за отмяна на
санкционния акт за нарушението, визирано в НП не се споделят от касационния
съд.
Какво още се установява от доказателствата,
част от административно-наказателната преписка, намиращи се под кориците на
въззивното дело?
В периода от 25.01.2016 г. до 27.12.2016 г.
между Общински съвет гр. Ветово, представляван от неговия председател и
посочените адвокати, били сключени общо 9 договора за правна защита и съдействие,
по които общото договорено възнаграждение било в размер на 14 100 лева. Така
към момента на сключване на договора за правна защита и съдействие от 27.12.2016г.
Община Ветово е имала бюджет за 2016 г., приет с Решение № 173 по Протокол №
15/29.07.2016 г. на Общински съвет-Ветово като за Общински съвет-Ветово в §§
10-20 "Външни услуги" били заложени 10 000. 00 лева(л.48 от възз.
дело). Изключвайки последният и процесен по време договор за правна защита и
съдействие, разходите по останалите са както се сочи и в НП- 12 500 лева.
От писмените доказателства, намиращи се във
въззивното дело се установява още, че част от договорите за правна защита и
съдействие са изпратени на Кмета на Община Ветово за извършване на плащане.
Сред тях и по отношение конкретния договор се е случило същото(л.46-47 от възз.
дело).
Касационната инстанция в настоящия си състав,
приема, че е налице съставомерност на деянието на М. М., съставляващо нарушение
на чл.128, ал.1 ЗПФ, извършено от касатора в качеството му на длъжностно лице –
Председател на Общински съвет-Ветово изразяващо се в поет ангажимент за разход
за 2016 г. в размер на 1600 лева, непредвиден в бюджета на Община Ветово за
2016 г.
Доводите за липса на качество на длъжностно
лице, каквито се развиват в мотивите на проверяваното решение и каквито се
поддържат и от адвоката на ответника, касационната инстанция намира за
неоснователни.
Отговорността на М. М. е именно в качеството
му на председател на ОбС-Ветово.
Съгласно чл.93 т.1б.а и б. б НК на М. е
възложена ръководна работа в служба на учреждение( Общински съвет-Ветово/. Нормата
на чл. 25 от ЗМСМА очертава правомощията на председателя на общинския съвет :
той осъществява ръководни, властнически, представителни и контролни функции,
свързани с дейността на общинския съвет. Според определението дадено в чл. 93,
т. 1, буква а" от НК, длъжностно лице е лице, на което е възложено да
изпълнява със заплата или безплатно, временно или постоянно, служба в държавно
учреждение, с изключение на извършващите дейност само на материално изпълнение,
а съгласно б. “б“ длъжностно лице е това на което е възложена ръководна работа
в обществена организация.
Общинския съвет е орган на местно
самоуправление - чл.18 ЗМСМА, чиято компетентност е свързана с реализиране на
задачите и целите на чл. 17 и чл. 21 от същия закон, в това число да определя
политиката за изграждане и развитие на общината, включително и относно
общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и
такси, общинската администрация.
Решенията на общинските съвети, с които се
приема бюджетът на общината, са общи административни актове (ОАА). Същите
подлежат на предварително изпълнение по силата на закона (чл. 180, ал. 1 от АПК). Следователно решението, с което е приет бюджетът подлежи на изпълнение от
адресатите си, въпреки, че не е влязло в законна сила, с оглед на данните за
неговото обжалване. Последното е независимо дори от факта, че с влязло в сила
решение по адм. дело № 1164 от 16.10.2019г. на ВАС, решението, с което е приет
бюджета е отменено окончателно. До него момент решението на ОбС, с което е приет
бюджетът подлежи на изпълнение от адресатите си.
Не е спорно че с решението, с което е приет
бюджетът на община Ветово, в дейност 1.123 „ Общински съвет“
по && 10-20 „Външни услуги“ са утвърдени разходи общо в размер 10 000
лева. Бюджетът е приет на база и допълнително предложение, внесено
именно от председателя на ОбС Ветово.
Действията на наказаното лице в качеството му
на председател на ОбС-Ветово по сключване на договор за правна защита и съдействие
с избрани от него адвокати и уговорено от него възнаграждение на стойност 1600
лева, е поемане на ангажимент за разход
за 2016 г., без същият да е предвиден в Годишния бюджет на Община Ветово за
2016 г., обстоятелство, което не е спорно и се доказва от материалите по
преписката. Това поведение безспорно нарушава нормата на чл. 128, ал. 1 от ЗПФ.
Същината на спора е свързан с мотивите на
въззивната инстанция за нарушение на материалния закон, тъй като според
решението на районния съд М. М. в качеството си на Председател на ОбС-Ветово,
не е разпоредител на общински бюджет, т.е. не е наказателно отговорен по чл.128
ЗПФ.
Нормата на чл.128 от ЗПФ се намира в раздела
на закона, свързан с изпълнение на бюджета и не сочи конкретен субект на
отговорност, тъй като е общо запираща - да не се извършват разходи или да не се
поемат ангажименти за такива, които не са предвидени в общинския бюджет. За
разлика от нея, разпоредбата на чл.98 ЗПФ касае друг субект, а именно кмета на
Общината.
Систематичното място на чл.128 от закона касае
вече приет бюджет, при които бюджетните организации, какъвто е и ОбС следва да
се съобразяват с размерите на разходите в съответната част на бюджета им. Нормата
на чл.122 ЗПФ казва, че изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета
на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на
бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА,
Общинският съвет като колективен орган приема и изменя годишния бюджет,
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Разпоредбата определя
правомощието на общинския съвет да определи какви приходи ще бъдат събирани и
какви разходи ще бъдат извършвани от общината през съответната година като това
следва да стане по точно определения от ЗПФ и Наредбата на ОбС ред и естествено
с оглед правомощието да приема и изменя годишния бюджет на общината, е да
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.
Разходите за издръжка на Общинския съвет са
предвидени в общинския бюджет. Кметът на общината е органът, който организира
изпълнението на общинския бюджет и съгласно чл. 44, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА и чл.
7, ал. 5 от ЗПФ. Ето защо по силата на чл. 11, ал. 3 от ЗПФ, той е и първостепенен
разпоредител с бюджета на общината. Както споменахме по-горе, в чл. 122, ал. 1 от ЗПФ е посочено, че
изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез
кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани
от и чрез общинския бюджет. Общински съвет Ветово, с председател към него
момент М. М., е финансиран от общинския бюджет на Община Ветово. Общинският
съвет се обслужва от администрацията на общината, захранва се със средства от
общинския бюджет, а няма свой собствен, самостоятелен бюджет, с който да може
еднолично и неконтролирано да се разпорежда. На практика, сключвайки процесния,
а и други такива договори за правно съдействие с двама адвокати, М. е поел
ангажимент за разход в противоречие на изискването за финансова дисциплина, на
финансиран от общински бюджет орган за местно самоуправление извън одобрените и
изпълняеми разходи.
В практиката
си ВАС неизменно и последователно поддържа становището, че общинският съвет не
е правосубектна единица, различна от общината и не може чрез своя председател
да встъпва в гражданскоправни отношения с облигационен характер по аргумент от
чл. 25 и чл. 21, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА. Доколкото Общинският съвет е
административен орган, орган на местно самоуправление и съответно като такъв -
страна по административни дела, а не със статут на самостоятелно ЮЛ и съответно няма
самостоятелен бюджет, в какъвто смисъл са разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и чл.
29а, ал. 1 от ЗМСМА, то всички разходи по неговата издръжка, както и материално
техническото му осигуряване и административно функциониране, са за сметка на
общинския бюджет и общинската администрация. Бюджета на ОбС е част от бюджета
на Община Ветово, а председателят на Общинския съвет като негов ръководител и
представляващ е длъжен да се съобрази с предвидените от приетия от ОбС-Ветово
бюджет, в частта разходи за външни услуги.
Кметът на общината е органът, който изпълнява
решенията на общинския съвет, организира изпълнението на общинския бюджет и
осигурява организационно-техническото му обслужване, съгласно разпоредбите на
чл. 44, ал. 1, т. 5, т. 7 ЗМСМА и чл. 29а ЗМСМА, но в случая не се касае за
негово действие или бездействие и не се касае за негови действия като
първостепенен разпоредител на бюджетни средства. Кметът е изпълнявал и изплащал
задълженията на общината/ОбС/ по тези договори, след осъдителни решения.
В тази връзка с оглед на характера на
вмененото нарушение с формата на изпълнително деяние „ поемане на ангажимент за
разход, надхвърлящ определения в общинския бюджет за 2016“ е без значение, че законодателят не е придал
качество на разпоредител с бюджет (първостепенен или второстепенен) на
общинския съвет или неговия председател,
най-малкото поради факта, че приетия именно по предложение на касатора
бюджет в частта на разходите на ОбС-Ветово, го задължава да го изпълнява и да
не поема ангажименти за разходи, надхвърлящи предвидените за това. Именно това
поведение е обявено за административно нарушение и за наказуемо в нормата на
чл.32 от ЗДФИ, при липса на предвидено наказание в съответния нормативен акт.
Съгласно § 1, т. 27 от ДР към ЗПФ "Поети
ангажименти за разходи" са клаузи на договори, разпоредби на нормативни и
административни актове, съдебни и арбитражни решения, които обвързват
бюджетните организации с бъдещи плащания за разходи и/или нови задължения за
разходи с определима стойност, с изключение на: разходите за персонал, пенсии и
приравнени на тях плащания, лихви по дълга (включително по гарантирания от
държавата и общините дълг), както и разходите за данъци и други публични
държавни и общински вземания.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА
Общинският съвет избира и освобождава своя председател. Сред лимитативното
изброяване принципно не е включено правомощие за общинския съвет да предоставя
право на председателя си да сключва каквито и да било договори от облигационен
характер.
Всички решения на общинския съвет, за чието
изпълнение е необходимо възникване на гражданскоправни отношения, се изпълняват
от кмета на общината, който встъпва в тях като неин представител. Що се отнася
до председателя на общинския съвет, той има правата по чл. 25 от ЗМСМА.
Визираното в т. 6 на цитираната норма правомощие на председателя на ОбС да го
представлява пред външни лица и организации, посочено сред основанията за
вземане на посоченото решение и сключването на договорите за адвокатска защита
с уговорените хонорари, именно от бюджета на Общината, не включва права за
сключване на облигационни съглашения. Но дори да се приеме, с оглед решението
на ОбС за делегиране на права, то М. именно в качеството му на Председател на
ОбС-Ветово, чийто бюджет е определен от приетото решение за приемане на бюджета
на Общината, е бил длъжен да се съобрази с границите в него и да не поема
ангажимент за разход, надхвърлящ одобрените такива/ в което в същност се
изразява и неговото деяние. Именно за това е ангажирана отговорността му за
нарушаване на финансовата дисциплина по чл.32 ЗДФИ.
Следва и да се отчете, че за правното
обслужване на общинския съвет е налице възможност в звеното по чл. 29а от ЗМСМА
да бъде назначено лице с необходимите образование и професионална квалификация,
което да подпомага правно работата на този орган и при необходимост да го
представлява в съдебни производства. Като орган на местно самоуправление
общинският съвет не може самостоятелно и неконтролирано да участва в
гражданския оборот като страна в едно гражданско правоотношение, свързано със
задоволяване на нужди на населението или с осъществяване на дейност по
управление на имуществото на общината, както е станало в случая и с което е
нарушена финансовата дисциплина при поемането на разходи, извън предвидените.
Участник в гражданския оборот от името и за сметка на общината може да бъде
единствено и само кметът на общината, след санкция на общинския съвет при
необходимост, както и определените от съвета второстепенни разпоредители с
бюджетни средства, имащи качеството на самостоятелни субекти с юридическа
обособеност. Принципно ЗМСМА не урежда и възможност общината да встъпва в
граждански правоотношения чрез председателя на общинския съвет/ Решение № 2727
от 20.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7885/2019 г., III о/.
Цитираните законови разпоредби водят до
категоричния извод, че със сключването от страна на Председателя на ОбС-Ветово
на договор №0147824 с адв. Милена Карачорова и адв. Татяна Бойчева, на стойност
1 600 лева и на много други, съгласно приложената справка, е създадено
задължение за Община Ветово за публичен разход от бюджета на общината,
надхвърлящ приетия с решението на ОбС-Ветово бюджет за“ външни услуги“, респ. е
и създадено задължение за кмета на общината, с което е нарушена финансовата
дисциплина.
Кметът на общината е органът, който има
задължението да изпълнява решенията на общинския съвет, да организира
изпълнението на общинския бюджет и да осигурява организационно-техническото
обслужване на общинския съвет, но определено в изпълнение на задълженията си по
чл.122 и чл.128 ЗПФ не може и да извършва разходи, извън предвидените в
бюджета.
По този начин от М. М. е нарушена и нормата
на чл. 128, ал. 1 от ЗПФ, вменяваща
забрана за извършване на разходи, които не са предвидени в годишния бюджет на
общината, както и натрупването на нови задължения за разходи и/или поемането на
ангажименти за разходи, които не са предвидени в годишния бюджет на общината. Председателят
на ОбС-Ветово, представляващ същия орган е обвързан с разходите, които са
предвидени в гласувания бюджет на Общинския съвет. Поемайки ангажимент за нови
и надхвърлящи бюджета на ОбС разходи, независимо, че не е изпълнител на
бюджета, но като председател на ОбС-Ветово, който съвет е на бюджетна издръжка
от средства на общински бюджет, с действията си М. е нарушил забраната на
чл.128 ЗПФ, още повече, че поетите разходи не са свързани с правомощията му по
чл.25 ЗМСМА.
По
изложените съображения мотивите на въззивната инстанция са погрешни относно
качеството на М. и възможността да носи АНО по реда на чл.32 от ЗДФИ, за
нарушение на чл.128 от ЗПФ.
Неоснователни и доводите на адвоката на
ответника в настоящото производство досежно същия въпрос и като цяло по защитната
теза за незаконосъобразност на НП.
Съдебният състав на РС - Русе с отмяната на оспорения пред него санкционен
акт е приложил неправилно материалния закон, което налага отмяна на решението му.
Касационната инстанция намира, че в
проведеното административно-наказателно производство не са допуснати съществени
нарушения на процесуалните правила и норми. Спазени са изискванията на ЗАНН.
АУАН и НП са в съответствие с този закон. Същите са постановени от оправомощени
лица, в кръга на тяхната материална и териториална компетентност, при спазване
на изискванията за форма и съдържание. Посочените в НП фактически обстоятелства
са безспорно установени в хода на съдебното производство. Правилно са приложени
и относимите законови разпоредби към установеното административно нарушение. Спазен
е материалният закон. Това води към извод за потвърждаване на наказателно
постановление № 11-01-184 от 29.10.2020 г. на директора на АДФИ София, противно
на извършеното от въззивната инстанция.
С оглед изхода на делото пред касационната
инстанция и на основание чл.63, ал.5, във вр. с ал.3 от ЗАНН в полза на
ответника по касация -АДФИ следва да бъде присъдено юрисконсултско
възнаграждение, чийто размер съдът определя на 80 лева.
Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2
и чл. 222, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш
И :
Отменя решение №260125/26.02.2021 год. на Русенски районен съд, постановено по
а.н.д №2034/2020 г. по описа на съда по описа на съда и вместо него
ПОСТАНОВЯВА : Потвърждава наказателно постановление № 11-01-184 от
29.10.2020 г. на директора на АДФИ София, с което на М.Х.М., в качеството му на
председател на Общински съвет Ветово е наложено административно наказание
„глоба“ в размер на 200 лева, за нарушение на чл.128 от Закон за публичните
финанси.
Осъжда М.Х.М. ЕГН ********** ***
да заплати на Агенция за държавна финансова инспекция-София сумата от 80(Осемдесет) лева, представляваща направени по делото разноски
за юрисконсултско възнаграждение.
Решението е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.