Р Е
Ш Е Н И Е
№
гр.Русе, 02.12.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на тридесети
октомври през две хиляди и деветнадесета година, в състав:
Председател: ЙЪЛДЪЗ АГУШ
Членове: ВИЛИАНА
ВЪРБАНОВА
ИВАЙЛО ЙОСИФОВ
при
секретаря Наталия Георгиева и с участието на прокурора Радослав Градев, като
разгледа докладваното от съдия Йосифов адм.д.
№ 378 по описа на съда за 2019 г.,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и
сл. от АПК вр. чл.226, ал.1 вр. чл.196 от АПК.
С решение № 8340/04.06.2019 г.,
постановено по адм.д. № 14163/2018 г. по описа на ВАС, III-то отделение, е отменено решение №
36 от 08.10.2018 г., постановено по адм. д. № 236/2018 г. по описа на
Административен съд – Русе и делото е върнато на същия съд за ново разглеждане
от друг състав със задължителни указания за извършване на проверка по същество
в съответствие с чл.168, ал.1 вр.чл.146 вр.чл.196 от АПК и излагане на
обосновани мотиви по материалната незаконосъобразност на оспорения подзаконов
нормативен акт в обжалваната му част.
Предмет на оспорване в производството са разпоредбите
на чл.22, т.2 и чл.23 от Наредбата за придобиване, притежание и стопанисване на
кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията
на Община Силистра, приета с решение № 605 по протокол № 25 от 27.06.2013 г. на
Общински съвет – Силистра. Посочените разпоредби са били отменени с постановеното
при предходното разглеждане на делото решение на АС - Русе, впоследствие
отменено от ВАС.
При новото разглеждане на делото жалбоподателят С.М.Н.
*** поддържа изложените по – рано оплаквания за нищожност, респ. унищожаемост
на оспорените разпоредби и моли да бъде обявена тяхната нищожност, респ. те да
бъдат отменени като унищожаеми. Сочи, че законът не регламентира компетентност
на общинските съвети да уреждат обществените отношения, свързани с отглеждането
на животни - домашни любимци, а оспорената подзаконова уредба се намира в
противоречие с нормативни актове от по-висок ранг и конкретно с разпоредби от
ЗВМД. Претендира направените деловодни разноски.
Ответникът по жалбата – Общински съвет – Силистра не
ангажира становище по нея.
Представителят на Окръжна прокуратура – Русе дава
заключение за основателност на оспорването с оглед противоречието на оспорените
разпоредби с такива от ЗВМД и ЗЗЖ.
Съдът, като взе предвид становищата на страните и
доказателствата по делото и съобрази задължителните указания, дадени с
отменителното решение на ВАС, след проверка по реда на чл.168 във вр. с чл.196
от АПК на оспорения подзаконов нормативен акт, приема за установено следното:
Жалбата е процесуално допустима. Оспорената наредба,
по дефиницията на чл.75, ал.1 от АПК, чл.7, ал.2 и чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА, съставлява подзаконов нормативен административен акт, поради което
подлежи на съдебен контрол. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от същата,
което е допустимо съгласно чл.185, ал.2 от АПК. Оспорването на подзаконовия
нормативен акт, според чл.187, ал.1 от АПК, не е ограничено във времето. По
делото са налице писмени доказателства, от които се установява, че
жалбоподателят притежава куче – домашен любимец от породата Акита Ину, което
отглежда в гр.Силистра и поради това безспорно разполага с правен интерес съглсно
чл.186, ал.1 от АПК да оспори посочените две разпоредби. Техният текст гласи
следното:
„Чл.22.
Забранява се:
2:влизането
с кучета в търговски обекти, заведения за обществено хранене, здравни, учебни
заведения, други обществени сгради, учреждения и на места, обозначени от
общината със забранителни знаци. Това ограничение не се отнася за кучета –
асистенти (водачи на хора с увреждания) и служебните кучета на организациите на
бюджетна издръжка;“.
„Чл.23 Забранява
се:
1. допускане
и разхождане на кучета на обществени места, предназначени за отдих на
гражданите, за спортна и лечебна дейност, паркове, детски и спортни площадки,
на територията на учебни (училища, ясли, детски градини) и здравни заведения,
гробищни паркове. Това ограничение не се отнася за кучета – асистенти (водачи
на хора с увреждания);
2.
свободното пускане на кучета от средни и едри породи извън обозначените места,
определени със заповед на кмета на Община Силистра.“.
Доколкото материалната законосъобразност на оспорените
разпоредби предполага подзаконовият нормативен акт, от който те са част, да е
правно валиден, релевираното оплакване за нищожност на същите, поради липса на
компетентност на общинския съвет да регулира подобни обществени отношения,
следва да бъде разгледано още в самото начало. В касационното производство пред
ВАС (молба за даване ход на делото) жалбоподателят се е позовал на формирана по
този въпрос съдебна практика и конкретно на решение № 4190/02.04.2018 г. по
адм.д. № 13465/2016 г. по описа на ВАС, V-о отделение. В него се приема, че с
приетите изменения и допълнения в ЗЗЖ (ДВ бр.34 от 03.05.2016г.), изцяло е
променена уредбата, касаеща безстопанствените животни, и по-специално
овладяване популацията безстопанствените кучета, която е изведена от общинско
на национално ниво, чрез приемане от Министерски съвет по предложение на
ресорния министър (министъра на земеделието, храните и горите) на Национална
програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията
на Република България (приета с РМС № 136 от 14.03.2019 г.) и издаване на
подзаконов нормативен акт - наредба за прилагане на националната програма и за
процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и отчетност.
В разглеждания случай обаче оспорените разпоредби не
касаят дейности, свързани с безстопанствени кучета, а създават ограничения пред
влизането, респ. допускането и разхождането на конкретните посочени в тях места
на придружени от човек кучета, т.е. на такива, които, предвид изключването на
кучетата – асистенти и служебните кучета, са отглеждани като домашни любимци по
смисъла на § 1, т.34 от ДР на ЗВМД, респ. животни-компаньони по смисъла на § 1,
т.9 от ДР на ЗЗЖ.
Разпоредбата на чл.177, ал.1, т.4 от ЗВМД урежда
забрана за разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци. В нормата не
е посочено конкретно на кой орган в общината е предоставено правомощието да
определя видовете места, извън детските площадки, на които се забранява
разхождането на кучета. Поставя се въпросът дали тяхното определяне е израз на
нормотворческа компетентност, предоставена на общинския съвет, или пък
представлява изпълнителна дейност, която е възложена на кмета на общината,
района или кметството като местен орган на изпълнителната власт - чл.38, ал.1
от ЗМСМА. За да се отговори на този въпрос следва да се има предвид текста на
чл.178 от ЗВМД, който предвижда, че кметовете на общини, райони и кметства организират контрола за спазване
изискванията и по чл.177, ал.1, т.4 от същия закон. Следователно на кмета
са възложени единствено функции по контрол, т.е. по изпълнение, а не по
установяване на забрани чрез определяне на конкретните видове места на
територията на общината, на които, заедно с детските площадки, също няма да е
допустимо разхождането на кучета. Независимо от формата, чрез която посочената
забрана е установена със съответния знак (дали той съдържа изображение или
текст), т.е. дали представлява конклудентен, респ. писмен административен акт
(в случая забраната е установена с табела, съдържаща текст и поставена на входа
на Дунавския парк в гр.Силистра), тя е адресирана до неопределен и неограничен
брой лица и се характеризира с повторяемост на нейното приложение. Следователно
се касае до създаване, чрез определяне на местата за поставяне на забранителните
знаци, на правило за поведение, на правна норма, чието действие е ограничено до
конкретното място, където е поставен забранителния знак. По тези съображения
следва да се приеме, че преценката дали такава забрана да бъде наложена и по
отношение на кои видове места е възложена именно на общинския съвет като по
този начин законът - чл.171, ал.1, т.4 от ЗВМД, макар и не много прецизно, му е
делегирал компетентност, в съответствие с чл.8 от ЗНА, да урежда с наредба и в
съответствие с нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях
обществени отношения с местно значение. По изложените съображения съдът намира,
че оспорените разпоредби са приети от орган, разполагащ с необходимата за това компетентност,
поради което са валидни.
Не са допуснати нарушения на изискванията за форма и
на процесуалните правила при приемане на подзаконовия нормативен акт, в който
те се съдържат.
Оспорените разпоредби обаче се намират частично в
противоречие с материалния закон.
Разпоредбата на чл.173, т.4 от ЗВМД създава задължение
за собствениците на кучета, когато ги отглеждат в затворени помещения,
ежедневно да им осигуряват необходимата разходка. Това задължение е визирано и
в чл.4, т.2, б.“б“ от Европейската конвенция за защита на животните компаньони, ратифициранa със
закон, приет от 39-то НС на 15.04.2004 г. - ДВ, бр. 34 от 27.04.2004 г., в сила за Република България от
1.02.2005 г., който текст урежда задължение за всяко лице, което отглежда животно
и се грижи за него, да осигури условия, грижи и внимание, които да взимат
предвид етологичните нужди на животното в съответствие с неговия вид и порода.
Особено да му осигурява достатъчни възможности за движение. За да изпълнят тези
свои задължения, собствениците на кучета-домашни любимци следва да разполагат с
достъп до подходящи площи за разходка. Анализът на нормативната база – ЗМВД,
ЗЗД и Наредба № 39
от 1.12.2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с
техните физиологически и поведенчески особености, показва, че принципно
разхождането на кучета на обществени места е позволено, при спазване на съответните
ограничения. Така чл.8, ал.2, т.1, б.“а“ и т.3 от Наредба № 39 от 1.12.2008 г.
изисква кучето да бъде водено винаги и навсякъде само на повод и с намордник,
ако е агресивно, като при пътуване със средствата на обществения транспорт
едрите и средните породи кучета следва да се водят на къс повод и с намордник,
а дребните породи кучета – в транспортни клетки или други приспособления,
обезопасени срещу възможността животното компаньон да избяга или да се нарани.
Забрана за извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без
намордник, се съдържа и в чл.177, ал.1, т.3 от ЗВМД. При разхождане на кучета
на обществени места законът въвежда и редица други изисквания към техните
собственици – за осъществяване на постоянен контрол над поведението на
животните, задължителна им ваксинация и обезпаразитяване, почистване след
дефекация (чл.11, т.6 от Наредба № 39 от 1.12.2008 г., чл.172, т.1 от ЗВМД). В
своята дейност по определяне на местата, за които се установява забрана за разхождане
на кучета съгласно чл.177, ал.1, т.4 от ЗВМД, общинският съвет е призван да
търси баланс между правата на собствениците на животните и гарантиране
благосъстоянието на самите животни, от една страна, и съблюдаване правата на
останалите членове на обществото, включително чрез опазване живота и здравето
на хората и спазване на съответните санитарно-хигиенни изисквания.
Съдът намира, че в настоящия случай този баланс не е
изцяло постигнат. И в двете оспорени разпоредби се съдържа неизчерпателно
изброяване на различни по предназначение обществени места, на които не е допустимо влизането, респ.
допускането и разхождането на кучета. Съдът намира оправдано, по съображения,
свързани с опазване на живота и здравето на децата, опазване на общественото
здраве и съблюдаване на морални норми, ограничаването на влизането, съответно
разхождането на кучета, в заведения за обществено хранене, здравни и учебни
заведения (училища, ясли, детски градини) и учреждения, на места за спортна и
лечебна дейност, детски и спортни площадки и гробищни паркове. В тази връзка
общинският съвет е действал в съответствие с принципа на съразмерност по чл.6
от АПК като наложените ограничения са в минималния размер, необходим за
опазване на посочените важни обществени интереси. Всъщност подобни забрани за
влизане и разхождане на кучета на някои от посочените в оспорените разпоредби
места се съдържат и в нормативни актове от по-висок ранг. Така например самата
разпоредба на чл.177, ал.1, т.4 от ЗВМД предвижда забрана за разхождане на
кучета на детски площадки, а чл.93, ал.2 от Наредба № РД-02-20-3 от 21.12.2015
г. за проектиране, изпълнение и поддържане на сгради за обществено обслужване в
областта на образованието и науката, здравеопазването, културата и изкуствата,
урежда ограждането с ограда на двора на сградите за образование и наука с цел
недопускане влизането на външни лица и животни.
Не така стои въпросът с влизането, респ. допускането и
разхождането на кучета в търговските обекти, други обществени сгради,
обществените места, предназначени за отдих на гражданите и в парковете. В
оспорената разпоредба на чл.22, ат.2 от Наредбата наложеното ограничение не е
обвързано с конкретното предназначение на търговския обект (например за
продажба на хранителни стоки), нито със съгласието на лицето, което го
стопанисва. Присъствието на множество хора в едно затворено пространство, каквито
са и помещенията на посочените търговски обекти (магазини, търговски центрове и
др.подобни), само по себе си не може да е основание за изключване влизането в
този обект с куче при условие, че са спазени всички изисквания за осигуряване
безопасността на останалите посетители и на животното. В тази връзка следва да
се посочи вече цитираната норма на чл.8, ал.2, т.3 от Наредба № 39 от 1.12.2008
г., според която е допустимо, при вземане на съответните мерки, и пътуване на
кучета със средствата на обществения транспорт, в които средства животното
често би се озовало в непосредствена близост до други лица.
По подобен начин стои въпросът и със забраната за
влизане с кучета в „други обществени сгради“, чието предназначение обаче не е
посочено в оспорената разпоредба, поради което съдът също не може да извърши
преценка за пропорционалността на ограничението.
Категорично непропорционално обаче е ограничението по
чл.23, т.1 от Наредбата, в която връзка са и основните оплаквания на
жалбоподателя, за налагането на обща забрана за допускане и разхождане на
кучета на обществени места, предназначени за отдих на гражданите и конкретно в
парковете на територията на Община Силистра. Видно от изпратеното писмо с изх. №
9030#1/28.10.2019 г., само на територията на Дунавски парк-Силистра има
поставени знаци, забраняващи разхождането на кучета. Именно на подобни места за
обществен отдих, какъвто е и посоченият парк, жалбоподателят би следвало да може,
при съблюдаване на изискванията за водене на кучето на повод и почистване след
него, да се наслаждава на компанията му и да общува с него. Съгласно чл.61,
ал.2 от ЗУТ парковете и градините са озеленени площи за широко обществено
ползване, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от национално
или общинско значение. Съображенията, изтъкнати от ответника по жалбата, и в
касационната жалба пред ВАС, а именно, че до въвеждане на забраната в парка
кучетата били пускани да тичат свободно, а затревените площи и обособените
пясъчници се превръщали в тоалетна за домашните любимци (кучета) и така се
създавала реална опасност за здравето на хората, включително на децата,
съставляват проблеми на контрола по спазване на въведените със закона правила
за поведение. Липсващият или слаб контрол по изпълнение на закона не може да
бъде компенсиран чрез въвеждане на допълнителни и непропорционални забрани на
местно ниво. Всеки гражданин следва да има правото да се разхожда с кучето си в
парковете на територията на съответната община, разбира се, при стриктно
спазване на всички правила и зачитане правата на останалите членове на
обществото като води кучето си постоянно на повод, следи за евентуално
агресивно поведение от него страна и почиства в случай на дефекация.
Следва да бъде отменена и разпоредбата
на чл.23, т.2 от Наредбата, която урежда забрана за свободното пускане на
кучета само от средни и едри породи извън обозначените места, определени със
заповед на кмета на Община Силистра. От приетите при новото разглеждане на
делото доказателства се установява, че тези места са две и се намират в ПИ №
664258.500.6013, с площ от 830 кв.м., и ПИ № 66425.500.7019, с площ от 420
кв.м., по кадастралната карта и кадастралния регистър на гр.Силистра. По
отношение на свободното пускане на животните извън определените за това места
законът не допуска подобна диференциация като задължително всички кучета следва
да се водят на повод. Обратното разрешение би могло да стане причина за проява
на агресия от страна на куче от дребна порода, което обаче е пуснато свободно и
от своя страна може да предизвика конфликт с по-едро животно, което е водено на
повод, което освен че противоречи на закона – чл.177, ал.1, т.3 от ЗВМД, е
несъответно на неговите цели, една от които е именно опазване здравето на
животните.
В обобщение съдът намира, че разпоредбата на чл.22,
т.2 от наредбата следва да бъде отменена по отношение на забраната за влизане с
кучета в търговски обекти и други обществени сгради, а разпоредбата на чл.23,
т.1 от същата – по отношение на забраната за допускане и разхождане на кучета
на обществени места, предназначени за отдих на гражданите и парковете, като
изцяло следва да бъде отменена т.2 от последната разпоредба.
Жалбоподателят е направил разноски при новото и
предходното разглеждане на делото в общ размер на 30 лева – за държавна такса и
обнародване на оспорването в Държавен вестник, от които, с оглед частичната
отмяна на оспорените разпоредби, и на основание чл.143, ал.1 от АПК, следва да
му бъде присъдена сумата от 15 лева. Ответникът не е направил искане за
присъждане на разноски, поради което такива не му се следват. Предвид
облигационното естество на отговорността за разноски, те следва да бъдат
възложени в тежест на Община Силистра, която, като юридическо лице, разполага с
гражданска правосубектност.
Така мотивиран и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на С.М.Н., с ЕГН **********,***,
разпоредбата на чл.22, т.2 от Наредбата за придобиване, притежание и
стопанисване на кучета и овладяване на популацията на безстопанствените кучета
на територията на Община Силистра, приета с решение № 605 по протокол № 25 от
27.06.2013 г. на Общински съвет – Силистра, в частта й, с която се установява
забрана за влизане с кучета в търговски обекти и други обществени сгради,
разпоредбата на чл.23, т.1, в частта й, с която се установява забрана за
допускане и разхождане на кучета на обществени места, предназначени за отдих на
гражданите и в парковете, както и изцяло чл.23, т.2 от същата наредба.
ОТХВЪРЛЯ жалбата на С.М.Н., с ЕГН **********,
против разпоредбите на чл.22, т.2 и чл.23 от Наредбата за придобиване,
притежание и стопанисване на кучета и овладяване на популацията на
безстопанствените кучета на територията на Община Силистра, приета с решение №
605 по протокол № 25 от 27.06.2013 г. на Общински съвет – Силистра, в
останалата й част.
ОСЪЖДА Община Силистра да заплати на С.М.Н.,
с ЕГН **********, сумата от 15 лева
– деловодни разноски.
Решението
подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен
срок от съобщаването му.
След
влизането му в сила решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: