Р Е Ш Е Н И Е №43
гр.Силистра, 24.06.2020 година
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Административният
съд гр.Силистра, в публично заседание на десети юни през две хиляди и двадесета
година, в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: Маргарита Славова
ЧЛЕНОВЕ: Валери Раданов
Елена Чернева
при
секретаря Анета Тодорова,с участието на прокурор при ОП гр.Силистра Стефка
Ганчева, като разгледа докладваното от съдия М.Славова адм.дело №342 по
описа на съда за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството по делото е образувано по протест
на прокурор от Окръжна
прокуратура гр.Силистра срещу Наредба
за правилата и нормите за пожарна безопасност на територията на Община Силистра,приета
с Решение №169 по Протокол №7/29.03.2012г. от заседание на Общински съвет Силистра.Нормативният акт е оспорен в цялост, с доводи за нищожност,поради отсъствие на законова
делегация за неговото приемане от орган на местното самоуправление,тъй като
обществените отношения от този кръг, като такива с
особено висока значимост, са регулирани на по-високо нормативно ниво - със Закона за МВР и актовете за неговото прилагане;както
и за допуснати особено съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, изразили се в пренебрегване на регламента от чл.26 и чл.28 от Закона
за нормативните актове /ЗНА/ в приложимата му редакция към ДВ,бр.46/2007г. поради
неспазване на минималния 14-дневен срок за обсъждане на проекта след неговото
публикуване на интернет страницата на Общината,както и за неоповестяване на
мотивите,респ. доклада за неговото приемане.Така въведените доводи,независимо
от формирания извод за нищожност,поради липса на компетентност на издателя на
акта,вносителят на протеста намира за достатъчни за отмяна на атакуваната
Наредба съгласно чл.146 т.3 АПК, в какъвто смисъл е и заявеното искане с
оспорването.Претендират се съдебни разноски.
Ответникът по протеста - Общински съвет гр.Силистра,чрез неговия
председател д-р М.Д., в съпроводително писмо вх.№8/07.01.20г.,
не изразява становище по оспорването,а в изпълнение на Разпореждане №3/02.01.20г.
на съда, представя изрично описани в него документи.
Заинтересованата страна - Община гр.Силистра, не се представлява
в процеса и не депозира становище.
Участващият в производството прокурор от ОП гр.Силистра, съгласно чл.192 АПК, е подателят на протеста, който
поддържа неговата основателност изцяло.
Производството
е по реда на чл.185 и следващите от АПК.
Настоящият
състав на Административен съд гр.Силистра, съобразявайки аргументите от
протеста и доводите,развити в хода на процеса,извърши преценка на събраните доказателства
и прие следното: Оспорването от прокурора на нормативни административни актове
е изрично нормирано с чл.186 ал.2 АПК,независимо от общите му правомощия от
чл.16 АПК, а с чл.187 ал.1 АПК правото на обжалване на тази категория актове, е
обявено за безсрочно, което в съвкупност сочи на процесуална допустимост на
сезирането.
Предмет на съдебния контрол е Наредба за правилата и нормите за пожарна
безопасност на територията на Община Силистра, приета на основание чл.21
ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/,с
Решение №169 по Протокол №7/29.03.2012г. от заседание на Общински съвет гр.Силистра.
В хипотезата на чл.185 ал.2 пр.1 АПК, прокурорът е атакувал изцяло общинската
наредба, като предметът на настоящия контрол е детерминиран от протеста и
засяга законосъобразността й в цялост, а за нищожността, по аргумент от чл.168
ал.2 АПК, съдът се произнася и без искане за това. Главното възражение е за
липса на компетентност на Общинския съвет Силистра да приеме Наредба от
процесния вид, защото обществените отношения, свързани с пожарната безопасност,
са регулирани със Закона за МВР,в който /както в отменения с
ДВ,бр.53/27.06.14г., така и в действащия/ не се съдържа разпоредба, овластяваща
общинските съвети да приемат наредби за прилагане на отделни негови разпоредби
или подразделения /арг.чл.7 ал.2 ЗНА/ в съответните териториални общности.Съществуващите
законови делегации се отнасят за министъра на МВР,оправомощаващи го както да
издава наредби /чл.17 ал.4 ЗМВР; чл.91б ал.6 и ал.7 ЗМВР-отм./, така и
инструкции- чл.17 ал.7 ЗМВР.Със същия,във всичките му относими редакции, са
нормирани основните дейности и функции на МВР,сред които неизменно присъства „пожарна
безопасност“ /Вж. базовите чл.1 ал.2;чл.6 ал.1 т.4 ЗМВР/ и не се установява
предоставяне на нормотворческа компетентност на общинските съвети.В Докладната
записка на вносителя на проекта за оспорената наредба,както и в мотивите за
нейното приемане,изрично е посочен единствено чл.127ж ал.1 от Правилника за
прилагане на ЗМВР/отм./, който според прокурора, не делегира правомощие за
Общ.С-Силистра да приеме процесната наредба, защото неговата ал.1 т.2 гласи:“[…]разработват
съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението
специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места.“По-същественото в случая обаче е това,че няма позоваване
на законов текст,който да делегира упражнената компетентност за приемане на
местна наредба в областта на пожарната безопасност,а съгласно чл.76 ал.1 АПК,нормативни административни актове се издават от изрично овластени от
конституцията или закон органи, твърди прокурорът, а коментираният по-горе
Правилник не е Закон, съгласно чл.7 ал.1 ЗНА.
От приемането на релевирания подзаконов нормативен акт с
местно значение до настоящото сезиране на съда,е последвало пълно преуреждане
на материята,свързана с принципите,
функциите, дейностите, управлението и устройството на Министерството на
вътрешните работи /чл.1 ЗМВР/,както и с дейността му, по дефиниция насочена към
защита на правата и свободите на гражданите, противодействие на престъпността,
защита на националната сигурност, опазване на обществения ред и пожарна
безопасност и защита на населението /чл.2 ал.1 ЗМВР/.С приемането на новия
Закон за МВР е последвало издаване и на множеството наредби за неговото
прилагане, което налага още тук изрично
настоящият състав да се позове на чл.192а АПК, съгласно който компетентността
на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента
на издаването му,а съответствието му с материалния закон - към момента на
постановяване на съдебното решение. Ето защо, независимо от последвалия нов
ЗМВР /Обн.ДВ,бр.53/27.06.14г./ и наредби за неговото прилагане /също от 2014г./,
издадени по законовата делегация от чл.125 ал.2 и ал.4 ЗМВР, които съдържателно
не се различават съществено от релевантните за настоящия процес,с оглед
главното възражение - за нищожност на оспорения нормативен административен акт,
не следва да бъдат обсъждани.
Според
чл.2 ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/,приложим в настоящото
производство от препращането на чл.80 АПК и в редакцията му към ДВ,бр.46/ 07г.,
подзаконови нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от
Конституцията, закон или указ.Тези правила са възпроизведени и в АПК,като чл.76
предвижда те да бъдат издавани само от изрично овластени от КРБ или закон
органи С оглед на текста на чл.21 ал.2 ЗМСМА /към ДВ,бр.69/03г./,в случая е
налице законово овластяване на Общинския съвет да приема наредби в изпълнение
на правомощията си /най-общо/.Отделно от това, правото на общинските съвети да
издават наредби, с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, е
регламентирано и в чл.8 ЗНА. От процесната Наредба /л.70-л.81/ се установява, че
е издадена на основание чл.21 ал.2 ЗМСМА, който обаче не нормира обществените
отношения,свързани с пожарната безопасност и защита на населението.Последното
идва да подкрепи главното възражение на прокурора - за липса на законова
делегация за приемане на наредба от Общинския съвет гр.Силистра относно правилата
и нормите за пожарна безопасност.
Осигуряването
на пожарната безопасност и защитата при пожари е дейност, възложена от
националния законодател изключително на МВР и се осъществява от органите по
пожарна безопасност и защита на населението при условията и по реда на ЗМВР и
Закона за защита при бедствия.С чл.91б ал.6 и ал.7 ЗМВР (отм.) министърът на
МВР е овластен, съвместно с конкретно посочени други министри, да издава
наредби свързани с правилата и нормите за пожарна безопасност при проектиране,
строителство,реконструкция и експлоатация на обектите в
урбанизираните,земеделските, горските, защитените територии,сградите и
технологичните съоръжения и инсталации,както и при други дейности,които
създават опасност за възникване на пожари и застрашават живота и здравето на
гражданите. В изпълнение на възложената нормативна компетентност са издадени
множество наредба,както следва:Наредба № Iз-2377/15.09.2011г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на
обектите /отм./,от която основно са взаимствани тестове в оспорената по делото
местна наредба. Първите три члена от глава Първа „Общи положения“ от
релевираната общинска наредба са буквално възпроизведени от посочената по-горе
наредба на министрите на МВР и МРРБ; същата идентичност се установява и по
отношение на текстовете на чл.6,чл.8, чл.9 от Наредба №Iз-2377/11г.,които
са с друга номерация в оспорената наредба, но еднакви по съдържание; почти
изцяло са възпроизведени и Раздели II, III и IV от глава
Трета „Правила и норми за пожарна безопасност“; Наредба №Iз-1053/19.04.11г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при извършване на
дейности в земеделските земи (отм.), издадена от министрите на МВР и МЗХ, чиито
разпоредба на чл.4, чл.6 и чл.10-чл.12 са реципирани буквално в Раздел V от глава Трета на местната наредба „Изисквания за
осигуряване на пожарна безопасност по време на жътвена кампания в общината“; Наредба
№Iз-1971/ 29.10.09г. за санитарно-техническите правила и норми за осигуряване на безопасност
при пожар,чиито нормен състав от глави Осма „Вентилационни системи“, Девета
„Димо- и топлоотвеждане“,Десета „Изисквания към сградните отоплителни
инсталации“, е включен в Раздели II и III на глава Трета от общинската наредба. Дефинициите в
§1 т.1-т.3 от Допълнителните разпоредби на процесната наредба са взаимствани от
Наредба №Iз-1971/29.10.09г. Същото се
установява и относно цитираните в непубликуваните Мотиви към проекта за
приемане на Наредба за правилата и нормите за пожарна безопасност на територията
на Община Силистра, наредби с национална значимост: Наредба №Iз-3147/12.12.2011г.(отм.); Наредба №РД-07-2/12.12. 2011г.;
Наредба №Iз-2815/07.11.11г.(отм.) и др., каквато
не е целта на закона, свързана с регулацията на нормотворчеството в страната.
Поради
горното, посочените части и тестове от протестираната общинска наредба се
явяват нищожни поради липса на компетентност за техния издател. След пълен
обзор на текстовете, се установява, че незасегнати от тежкия порок „нищожност“
са единствено разпоредбите на глава Трета Раздел IV „Изисквания за осигуряване на пожарна безопасност в
личните дворове на населените места в общината“ и на глава Четвърта
„Административнонаказателни разпоредби“,последните базирани на чл.22 ал.4 ЗМСМА. Регулираната с тях материя съответства съдържателно на чл.127ж ал.1 т.2
ППЗМВР (отм.),съгласно който
органите на местното самоуправление, какъвто несъмнено е ответният Общински
съвет, разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на
населението, специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени
места,което няма пречка да стане посредством приемане на наредба, по аргумент
от чл.21 ал.2 ЗМСМА и чл.8 ЗНА. Почти идентично е съдържанието на чл.137 т.2 от
сега действащия ЗМВР.При тяхното създаване, обаче, е допуснато особено
съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразило се в
пълно игнориране на изискването за предварително съгласуване с органите за
ПБЗН.
Предвид
формираните по-горе правни изводи, не е необходимо отделно обсъждане на
релевирания довод от прокурора - за съществени нарушения на нормативната
регулация при приемане на подзаконови административни актове,но съобразявайки чл.168
ал.1,вр. с чл.196 АПК, настоящият състав, за пълнота на съдебния акт, приема
следното: От материалите по делото е
видно,че оспорената Наредба е приета с решение на Общинския съвет гр.Силистра
/л.56-л.68/.От приложения по делото пълен протокол от негово заседание, състояло
се на 29.03.2012г., става ясно,че по т.2 от дневния ред „Приемане на Наредба за
правилата и нормите за пожарна безопасност на територията на Община Силистра“,са
станали разисквания, като съображенията на общинския съветник Б.К. /л.66/ се
родеят с доводите на прокурора за нищожност на оспорения акт. Към момента на
гласуване на приемащото наредбата решение от Общ.С ,в залата са присъствали 28 общински съветници от общо 33 избрани за
мандат 2011г.-2015г.,като 22 от тях са гласували „за“ приемане на наредбата; 6 - „въздържал се“; „против“ - няма, което сочи на спазване на законовото изискване
от чл.27 ал.4 ЗМСМА/към ДВ,бр.69/03г./,защото решението по чл.21 ал.2 ЗМСМА е
взето с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците,а
заседанието е проведено при нужния кворум /арг.чл.27 ал.2 ЗМСМА/. Процесното
Решение №169/29.03.12г. по т.2 от Дневния ред на заседание на Общ.С-Силистра по
Протокол №7, формално е взето съобразно
регламента на ЗМСМА, но в нарушение на чл.26 ал.2 и чл.28 ЗНА /ДВ,бр.46/07г./.Последните
изискват проектът за нормативен акт да бъде изготвен при зачитане на принципите
за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, като преди внасянето му
за приемане от компетентния орган, същият да бъде публикуван на интернет
страницата на Община Силистра заедно с мотивите,като заинтересованите лица разполагат
с най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Проектът трябва
да е съпътстван от мотиви, с нормативно определено минимално задължително
съдържание, съгласно чл.28 ал.2 ЗНА.Нещо повече,разпоредбата на чл.28 ал.3 ЗНА,в
приложимата редакция към ДВ,бр.46/07г.,повелява,че проект за нормативен акт,към
който не са приложени/публикувани мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от
компетентния орган, както основателно възразява вносителят на протеста. Със
същото съдържание разпоредбата битува и в настоящата редакция на чл.28 ал.4 ЗНА.
Или, регламентираният ред с чл. 26-чл.28 ЗНА изисква изготвеният проект за местната
наредба да бъде публикуван на интернет страницата на общинския съвет,респ. на Община
Силистра,заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя
най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по него.В този контекст,следва
да бъде обсъдено представеното на л.43 от делото
доказателство,свидетелстващо,че проектът за наредба е бил оповестен на
официалния сайт на Община Силистра,но липсват каквито и да е доказателства за
едновременното публикуване с него и на приложените на л.46-л.47
мотиви.Последните нямат самостоятелно значение,нито попълват нормативното
изискване от чл.28 ал.2 ЗНА,тъй като единствено възпроизвеждат текстове от
наредби на МВР,а именно:Наредба №Iз-1941/25.07.11г. за реда за осъществяване на
пожарогасителната и спасителната дейност от органите на ПБЗН на МВР (oтм.ДВ,бр.67/ 01.09.15г.);Наредба №Iз-2815/07.11.2011г. за реда за осъществяване на
разрешителна и контролна дейност на търговци,извършващи дейности по пожарна
безопасност в обекти и/или експлоатация на уреди и съоръжения,свързани с
пожарната безопасност (отм.ДВ,бр.78/19.09. 2014г.); Наредба
№РД-07-2 от 16.12.2009г. за условията и реда за провеждането на периодично
обучение и инструктаж на работниците и служителите по правилата за осигуряване
на здравословни и безопасни условия на труд издадена от МТСП; Наредба №Iз-3147/12.12.11г.
за реда за осъществяване на превантивна дейност от органите на ПБЗН на МВР (отм.ДВ,бр.90/31.
10.2014г.); Наредба №Iз-1971/29.10. 2009г. за строително-техническите правила и норми за
осигуряване на безопасност при пожар,
издадена от МВР и МРРБ (Обн.ДВ бр.96/09г.,посл.изм.ДВ,бр.63/18г.) Без да са изрично посочени в Мотивите /л.46-л. 47/,най-много текстове са
взаимствани буквално,без адаптирането им към процесния местен акт, от Наредба №Iз-2377/15. 09.2011г.
за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите (отм.ДВ,бр.89/28.10.2014г.) и Наредба №Iз-1053/19.04.2011г. за правилата и нормите за пожарна
безопасност при извършване на дейности в земеделските земи (отм.ДВ,бр.105/19.12.2014г.),чиито чл.4, чл. 6 и от чл.10 до чл.12, са
възпроизведени дословно,попълвайки съдържанието на Раздел V на Глава трета на местната наредба, което е
недопустимо, щом нормативната регулация е с действие за цялата страна, вкл. и
за територията на Община Силистра.
В
обобщение следва да се приеме, че от публикуването на сайта на Общината /л.43/
на процесния проект на 15.03.2012г. до неговото обсъждане и приемане на
заседание на Общинския съвет Силистра на 29.03.2012г., не са били гарантирани
14-те дни за становища и предложения на заинтересованите лица.Освен това
липсват каквито и да е доказателства,вкл. дори на твърдения, че мотивите към
процесния проект са били оповестени на териториалната общност по
регламентирания начин, поради което следва да се приеме,че не е била спазена приложимата
разпоредба на чл.26 ал. 2 ЗНА,в редакцията й към ДВ,бр.46/07г.Нарушението на норми
от действащото позитивно право, особено на регламентиращите нормотворческия
процес,се свързва с нарушение от категорията на съществените по разума на
чл.146 т.3 от АПК.
Своевременно
поисканите разноски от ОП гр.Силистра следва да бъдат възложени в тежест на
Община Силистра, която за разлика от ответния по делото Общински съвет, разполага
със самостоятелен бюджет, щат и е ЮЛ /арг.чл.138-чл.141 КРБ; чл.15 и чл.29а ЗМСМА/.При осъществяване на дейността по чл.168,във връзка с чл. 146 и чл.196 АПК,съдебният
състав установи,че са налице отменителните основания по смисъла на чл.146 т.1
/липса на компетентност/, т.2 /липса на оповестени мотиви/ и т.3/допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила/ от АПК,воден
от което и на основание чл.193 ал.1 пр.1 и пр.2 АПК, Административният съд
гр.Силистра
Р Е Ш И :
ПРОГЛАСЯВА за НИЩОЖНИ
следните текстове от Наредба за правилата и нормите за пожарна безопасност на
територията на Община Силистра, приета с Решение №169 по Протокол
№7/29.03.2012г. от заседание на Общински съвет Силистра: чл.1, чл.2 и чл.4 от
Глава първа; цялата Глава втора; всички текстове от разделите I, II, III и V от Глава трета и §1 т.1,
т.2 и т.3 от Допълнителните разпоредби.
ОТМЕНЯ в
останалата ѝ част Наредба за правилата и нормите за пожарна
безопасност на територията на Община Силистра, приета с Решение №169 по
Протокол №7/29.03.2012г. от заседание на Общински съвет гр.Силистра, както
следва: разпоредбите от Раздел IV
на Глава трета „Изисквания за осигуряване на пожарната безопасност в личните
дворове на населените места в общината“ /чл.41-чл.46/ и чл.52.
ОСЪЖДА Община гр.Силистра,
с административен адрес: гр.Силистра, ул. “Симеон Велики“ №33, да заплати
на Окръжна прокуратура гр.Силистра, направените по делото разноски в размер
на 20.00 /Двадесет/ лева, представляващи такса за публикуване в Държавен
вестник на оспорването.
Решението подлежи на касационно обжалване пред
Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
В случай на неподаване на касационна
жалба или протест или ако те бъдат отхвърлени от ВАС, съдебното решение следва
да бъде обнародвано /оповестено/ по реда на чл.194 АПК,т.е. по начина,по който
е била обнародвана Наредбата за правилата и нормите на пожарна безопасност на
територията на Община Силистра, за датата на което следва да бъде уведомен
Административен съд гр.Силистра.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1. 2.