Р Е Ш Е Н И Е
№ 1763 24.10.2019г. гр. Бургас
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Бургаският
административен съд ХIХ административен състав, в публично заседание на десети
октомври септември, две хиляди и деветнадесета година, в състав
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧАВДАР ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ:1. ХРИСТО ХРИСТОВ
2. МАРИНА НИКОЛОВА
Секретар: Кристина Линова
Прокурор: Андрей
Червеняков
като
разгледа докладваното от съдия Хр. Христов административно дело № 1645 по описа
за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл.185 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба от Д.И.Б. –
адвокат при Великотърновска адвокатска колегия, адрес гр.Велико Търново, срещу
Наредба за опазване на обществения ред и околната среда на територията на
Община Царево, приета с решение № 501/14.06.2019 г. по протокол № 30 за
заседание на Общински съвет Царево от същата дата.
С жалбата се иска отмяна на
посочения подзаконов акт като незаконосъобразен и на самостоятелно основание,
алтернативно се оспорват като нищожни разпоредбите на чл.27, т.16, чл.27а и чл.27б от Наредбата, които
противоречат на Конституцията, ЗНА и Закона за ограничаване на административното
регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.
В съдебно заседание жалбоподателят
Б. поддържа жалбата, на основание изложените в нея съображения. Излага
допълнителни аргументи за нейната незаконосъобразност като цяло поради
допуснати съществени процесуални нарушения в производството по приемането й,
както и искането си за обявяване нищожността на посочените в жалбата му нейни
разпоредби.
Ответникът
по жалбата – Общински съвет Царево, редовно и своевременно призован, не се
представлява.
В съдебно заседание представителят на Окръжна прокуратура Бургас
счита, че жалбата е основателна и моли за отмяна на оспорената наредба.
Съдът, като взе предвид
разпоредбата на чл.168 от АПК и прецени
събраните по делото доказателства, ведно с доводите и изразените становища прие за установено
следното:
С
докладна записка вх.№ 916/14.05.2019г. от кмета на община Царево е внесено
предложение до Общински съвет Царево относно приемане на Наредба за опазване на
обществения ред и околната среда на територията на община Царево.
Докладната
записка е подкрепена с решение от заседание на петте ПК към Общински съвет
Царево - на „Постоянната комисия по правни въпроси, обществен ред,
предотвратяване и установяване на конфликт на интереси“, „Бюджет, финанси и
европейски фондове“, „Устройство на територията, управление на собствеността и
екологията“, „Здравеопазване, образование, култура, развитие на младежта и
спорта, вероизповедание и социални дейности“ и „Икономическа политика и
туризъм“, видно от приложеното решение.
С
решение № 501 по протокол № 30/14.06.2019г. на заседание на Общински съвет Царево,
с мнозинство от 9 гласа „за“, 3 гласа „против“ и 0 „въздържали се“ е взето
решение, с което се приема Наредба за опазване на обществения ред и околната
среда на територията на община Царево.
При така установената фактическа
обстановка, съдът прави следните правни изводи:
Жалбата
е процесуално допустима съгласно разпоредбата на чл.186 от АПК. Същата е
подадена срещу разпоредби на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75,
ал.1 във вр. с чл.76, ал.3 АПК, който подлежи на съдебен контрол за
законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл.185 от АПК, като
упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок. Жалбата е
подадена от физическо лице.
Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, действащ на територията
на Община Царево в цялост, както и отделни негови разпоредби. Съгласно чл.186,
ал.1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права и свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда с искане за
отмяната му изцяло като незаконосъобразен и алтернативно частично само по
отношение чл.27, т.16, чл.27а и чл.27б от Наредбата, с искане за обявяването им
за нищожни.
Правен
интерес е налице не само когато има засягане на права, но и когато могат да
бъдат засегнати права, свободи и законни интереси, в която хипотеза попада
съобразно твърденията на жалбоподателя, и настоящият казус. В този смисъл е и Решение № 5/17.04.2007г.
на Конституционния съд по КД № 11/2006г., според което "нормата на чл.186, ал.1 АПК предвижда и
възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги
когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси
или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не
означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка
за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният
характер на легитимацията според чл.186, ал.1 АПК е възможността да се
обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко
нарушени права, но и при предстоящо засягане на права". Същият принцип за
наличие на правен интерес е изведен в разпоредбата на чл.56 от Конституцията на РБ, според който всеки гражданин има право на защита,
когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси, т. е.
правен интерес е налице и при предстоящо нарушаване на права.
Според
разпоредбата на чл.1, ал.2 от Наредбата нейни адресати са всички лица, които
живеят или временно пребивават на територията на Община Царево. Независимо от
липсата на адресна регистрация или имот на територията на Община Царево, Б.,
както и всяко друго физическо лице, може да се движи свободно на територията на
цялата страна и опазването на обществения ред и околната среда не е обвързано с
адресна регистрация, труд или имот. В този смисъл оспорените разпоредби от
Наредбата могат да засегнат правата на всяко лице, в това число и чужденец.
Разгледана
по същество жалбата е неоснователна поради
следните съображения:
Предмет на жалбата е Наредба за
опазване на обществения ред и околната среда на територията на Община Царево. Подзаконовият нормативен
акт е приет от Общински съвет Царево на основание чл.21, ал. 1, т. 23 и ал.2 от
Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ във вр. с
чл.77 от АПК.
По силата
на чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от ЗНА и чл.21 ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му
правомощия, Общинският съвет като орган на местното самоуправление е овластен
да издава административни актове, в това число и подзаконови такива, каквито са
наредбите. В този смисъл следва да се приеме, че оспореният подзаконов
нормативен административен акт е издаден от компетентен орган.
Съгласно
чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт след
като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Тълкуването на текста на разпоредбата дава основание да се счете, че правилото
на чл.26 ал.2 от ЗНА е пряко относимо към преценката за законосъобразност на
процедурата по приемането на подзаконовия нормативен административен акт, тъй
като се касае за различни етапи от производството по изготвянето и приемане на
подзаконовите актове. С разпоредбата на чл.26 ал.4 от ЗНА е разписано
задължението преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане
от компетентен орган, съставителят на проекта да го публикува на Интернет
страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като
на заинтересованите лица се предоставя най-малко 30-дневен срок за предложения
и становища, като по изключение срокът може да бъде не по-кратък от 14 дни.
Едва след изпълнение на това задължение проекта се внася за приемане от
овластения орган.
Дейността
на административните органи по приемане на нормативни актове следва да е в съответствие с основните
принципи на чл.4, чл.8 и чл.12 от АПК – за законност, равенство и достъпност,
публичност и прозрачност, а съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА
изработването на проекта за нормативен акт се извършва при зачитане принципите
на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
В случая, проектът за
приемане на Наредбата е бил обявен за периода посочен в чл.26, ал.4 от ЗНА, което обстоятелство не се
оспорва от жалбоподателя по делото. Представени са доказателства за обявяване
на проекта на интернет страницата на
сайта на община Царево. Следователно на заинтересованите лица е дадена
възможност да се запознаят с проекта, както и с мотивите към него в законоустановения
срок не по малко от 30 дни.
Според разпоредбата на чл.170,
ал.1 от АПК, субсидиарно приложима съгласно чл.196 от АПК, в производството по
оспорване на подзаконови административни актове пред съда, в тежест на административния орган е да установи съществуването на фактическите
основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при
издаването му.
В настоящото производство ответникът по оспорването е представил
доказателства за изпълнение на задълженията вменени от нормата на чл.26 от ЗНА,
както и по отношение спазване на предвидения в чл.28, ал.2 от ЗНА ред, а именно за надлежно изготвени мотиви, съответно доклад, съдържащ
нормативно регламентираните реквизити. В представената по делото докладна
записка вх.№ 916/14.05.2019г. от кмета на община Царево се съдържат причините и
целите, които налагат приемането на оспорената наредба, а именно - отмяната й
по съдебен ред и необходимостта от урегулиране на обществените отношения по
опазване и поддържане на обществения ред и опазване на околната среда. Налице е
и коментар на финансовата обосновка, като е посочено, че за прилагането й не са
необходими допълнителни финансови средства. Посочено е и че проектът на
наредбата е съобразен с действащото законодателство на Европейския съюз и е в
съответствие с Европейската харта за местно самоуправление.
Настоящата
инстанция преценява като неоснователно твърдението на жалбоподателя за
допуснато нарушение в производството по приемане на процесната наредба на
нормата на чл.19 във вр. с чл.22 и чл.23 от ЗНА. По силата на чл.19, ал.1 от
ЗНА съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието
на нормативния акт когато това е предвидено в този закон. Съгласно чл.20 от ЗНА
предварителната оценка на въздействието на нормативния акт, която е частична
или цялостна се извършва при изработването на закон, кодекс или подзаконов
нормативен акт на Министерския съвет, а извън тези случаи цялостна
предварителна оценка може да се извърши по преценка на съставителя на проекта.
В случая, предмет на оспорването е подзаконов нормативен акт, който се приема
от Общинския съвет. Следователно, предвид характера на акта и страните които го
приемат преценката за извършване на цялостна предварителна оценка е
предоставена на съставителя на акта, т.е. не е налице задължително извършване
на такава оценка, за да бъде тя условие за законосъобразност на акта, каквито и
значими обществени отношения да урежда същия.
Неоснователно
е и твърдението на жалбоподателя, че необсъждането на представените от него
съображения по проекта на наредбата и отстраняването му от заседанието, на
което се е състояло обсъждането и приемането й, представлява основание за
отмяната й, поради нарушение на процедурата по нейното приемане. Дори и да се
приеме, че е извършено нарушение от административния орган във връзка с
направените от жалбоподателя предложения по проекта и по отношение на прякото
му участие в обсъждането, то същото по своя характер и интензитет не е такова,
които да се квалифицира като особено съществено и да обоснове отмяната на
наредбата изцяло като незаконосъобразна.
Настоящият
съдебен състав намира за необосновано и недоказано искането на жалбоподателя за
обявяване нищожността на посочените от него разпоредби, а именно чл.27, т.16, чл.27а
и чл.27б от Наредбата. Съображенията за това са следните.
Съгласно правната доктрина незаконосъобразността на административния акт
има две проявни форми - нищожност и унищожаемост. Нищожността се отнася до
валидността на административното волеизявление. При нищожните актове
допуснатата незаконосъобразност е свързана с липса на правообразуващ елемент.
Поради изначалното наличие на такъв сериозен недостатък, водещ до
недействителност на волята на органа, се приема, че нищожният акт никога не е
съществувал в правната действителност. Ето защо, в административното право е
въведен принципът, че всеки засегнат може да се позове на нищожността на акта
във всеки един момент, а искане за обявяване на един акт за нищожен може да се
подава без ограничения във времето /арг. от чл. 149, ал.5 от АПК/. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за
нищожност на административните актове, съдебната практика и теория са възприели
критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл.146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът
трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на
административния акт в правната действителност. Нищожен е само този акт, който
е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на
издаването му не поражда правните последици, към които е насочен и за да не
създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за
нищожност, съдът следва да го отстранява от правния мир чрез прогласяване на
неговата нищожност.
Съобразно
това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове,
теорията е изградила следните критерии, кога един порок води до нищожност и
кога същият води до унищожаемост: всяка некомпетентност винаги е основание за
нищожност на акта; порокът във формата е основание за нищожност, само когато е
толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам на
липса на волеизявление. Съществените нарушения на
административно-производствените правила са основания за нищожност също само,
ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление.
Освен това според правната теория нарушението на административнопроизводствените
правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху
съдържанието на акта, т.е. когато, ако не е било допуснато, би могло да се
стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос. Нарушенията
на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата
валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт,
който изцяло е лишен от законова опора - т.е. не е издаден на основание нито
една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само
пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата
материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на
възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до
нищожност на посоченото основание. Превратното упражняване на власт също е
порок, водещ само до незаконосъобразност като правило и само, ако преследваната
цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.
В конкретния случай по делото не
е спорно, че оспорената наредба, респ. нейните разпоредби по отношение, на
които се твърди нищожност са приети от компетентен орган - Общински съвет Царево в рамките на
правомощията му на основание чл.21, ал. 1, т. 23 и ал.2 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ във вр. с чл.77 от АПК, тъй
като по силата на чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от ЗНА и чл.21 ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му
правомощия, Общинският съвет като орган на местното самоуправление е овластен
да издава административни актове, в това число и подзаконови такива, каквито са
наредбите.
Твърдението на жалбоподателя е,
че разпоредбата на чл.27, т.16 от Наредбата е нищожна поради противоречие с
чл.35, ал.1 от Конституцията на РБ, а разпоредбите на чл.27а
и чл.27б от Наредбата са нищожни поради противоречие с чл.17, ал.3 от Конституцията на РБ.
Според
чл.35, ал.1 от КРБ „Всеки има право
свободно да избира своето местожителство, да се предвижва на територията на
страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само
със закон, със защита на националната сигурност, народното здраве и правата и
свободите на други граждани.”.
От
анализа на оспорената разпоредба на чл.27, т.16 от Наредбата се установява, че
със същата не се ограничава правото на гражданите на РБ, респ. намиращи се и
пребиваващи на територията на Община Царево да избират своето местожителство,
да се предвижват на територията на страната и да напуска нейните предели. Редът
за разполагането и/или ползването на палатки, ремаркета и полуремаркета за
обитаване на къмпинг, тип каравана и други съображения за къмпингуване и
бивакуване с туристическа цел в имоти на територията на Община Царево,
установен с цитираната разпоредба, няма връзка и отношение с правото на
гражданите на РБ да избират своето местожителство на територията на РБ, респ.
да се придвижват от едно място на друго или да напускат страната.
Според
чл.17, ал.3 от КРБ „Частната собственост
е неприкосновена.”
С оспорените
от жалбоподателя разпоредби на чл.27а и чл.27б от Наредбата не се засята или
ограничава правото на частна собственост, напротив може да се приеме, че в
някаква степен това право се охранява, чрез изискването разполагане на палатки,
ремаркета или полуремаркета в имоти частна собственост да става с изричното
писмено съгласие на собственика на съответния имот. Въведеният разрешителен
режим, за разполагането и/или ползването на палатки, ремаркета и полуремаркета
за обитаване на къмпинг, тип каравана и други съображения за къмпингуване и
бивакуване с туристическа цел в имоти на територията на Община Царево, също не
ограничава правото на собственост, защото не касае упражняване му от
собствениците на недвижими имоти на територията на Община Царево, а се отнася
за лицата, които извършват къмпингуване и бивакуване, т.е. по отношение на
туристите на територията на общината.
Не може
да се приеме за основателно и твърдението на оспорващия в жалбата му, че
разпоредбите на чл.27, т.16, чл.27а и чл.27б от Наредбата са
нищожни и поради противоречие с цитираните в нея текстове от Закона за
биологичното разнообразие (ЗБР) и Закона за защитените територии (ЗЗТ) са
неотносими към настоящия казус. Със ЗБР се цели опазване на биологични и
растителни видове на територията на цялата страна. Предмет на защита на ЗЗТ е опазването на биологичното
разнообразие в екосистемите и на естествените процеси, протичащи в тях, както и
на характерни или забележителни обекти на неживата природа и пейзажи, чрез обособяване на защитени
територии, изброените в чл.5 от ЗЗТ. С оспорените разпоредби на
Наредбата се уреждат обществени отношения свързани с опазване на обществения
ред и околната среда на територията на Община Царево, което е допълнителна
гаранция за защита на околната среда и в никакъв случай не противоречи на целта
на законодателя, която същият се стреми да постигне, чрез регулиране на
обществените отношения свързани с опазването на биологичните и растителни
видове на територията на РБ, чрез приемане на ЗБР и ЗЗТ.
По
изложените съображения съдът намира за неоснователно и недоказано искането на
жалбоподателя за обявяване нищожността на чл.27, т.16, чл.27а и чл.27б
от Наредбата. Тъй като в жалбата липсва искане за отмяната им
като незаконосъобразни, съдът не намира за необходимо да обсъжда тяхната
законосъобразност под формата на унищожаемост, тъй като е ограничен от
формулирания в жалбата петитум.
Въз основа на гореизложеното, настоящият съдебен състав намира, че подадената
жалба против Наредбата се явява неоснователна, поради което не следва да бъде уважена.
Водим от
горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Бургаският административен съд, ХIХ
състав
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Д.И.Б. – адвокат при Великотърновска
адвокатска колегия, адрес гр.Велико Търново, срещу Наредба за опазване на
обществения ред и околната среда на територията на Община Царево, приета с
решение № 501/14.06.2019 г. по протокол № 30 за заседание на Общински съвет
Царево от същата дата, с искане отмяната й като незаконосъобразна изцяло или
алтернативно, на самостоятелно основание, обявяване нищожността на чл.27, т.16,
чл.27а и чл.27б от Наредбата.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред ВАС на РБ в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизането му в сила
решението да се обнародва, по начина по който е бил обнародван акта, съгласно
чл.194 АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.