Решение по дело №495/2023 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл. 185-196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по протест на прокурор в Районна прокуратура – Бургас против чл.15, т.1, т.2 и т.3, чл.16, чл.17, ал.1 и ал.2, т.1, т.2, т..3 и т.4, чл.34а, ал.1, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредбата за опазване на обществения ред и сигурност на територията на Община Бургас.

Иска се прогласяване на нищожност на подзаконовия нормативен акт в протестираната част, като протестиращият прокурор възразява, че на посочения орган са придадени функции и компетентност, каквато нормативен акт от по-висока степен не му е възложил. Претендират се разноски.

Ответникът – Общински съвет – Бургас – редовно и своевременно призован, се представлява от ю.к. Т., която оспорва протеста и изразява становище за допустимост, но неоснователност на същия.

Представителят на Окръжна прокуратура – Бургас изразява становище за основателност на протеста.

Административен съд Бургас, като обсъди становищата на страните и доказателствата по делото и направи проверка на законосъобразността на протестирания подзаконов нормативен акт и на посочените в жалбата основания, приема за установени следните обстоятелства по делото:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в производството пред настоящата съдебна инстанция са чл.15, т.1, т.2 и т.3, чл.16, чл.17, ал.1 и ал.2, т.1, т.2, т..3 и т.4, чл.34а, ал.1, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредбата за опазване на обществения ред и сигурност на територията на Община Бургас.

Протестират се отделни разпоредби от подзаконовия нормативен акт по реда на чл. 185, ал. 2, предл. второ от АПК. Наредбата представлява нормативен акт по смисъла на чл. 8 от ЗНА. Съобразно разпоредбата всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение.

Протестът е подаден срещу разпоредби на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 във вр. с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК, като упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок.

Наредбата в оспорената й част е постановена по предложение на общински съветник от Политическа партия ВМРО – Българско национално движение, на база мотивирана докладна записка, адресирана до общинския съвет, в която са посочени причините за приемането на посочените разпоредби, целите, които се поставят, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива (л. 8-15). Проектът е публикуван на сайта на общината на 16.09.2022 г. Посочено е, че срокът за предложения и становища по проекта на нормативния акт е 30 дни, считано от 17.09.2022 г. – датата следваща публикуването му на интернет страницата на ОбС – Бургас и на страницата на Община Бургас. Предложението е било разгледано в Комисиите по туризъм, по международно сътрудничество и връзки с гражданското общество, по морско дело и рибарство, по обществен ред и сигурност, комисия по опазване на околната среда, земеделие и храни, комисията по транспорт и безопасност на движението, по спорт деца и младежки дейности, по култура и читалищна дейност, по устройство на територията, по бюджет и финанси, по общинска собственост и общински предприятия и дружества и по правни въпроси. (справка л. 18-22). Повечето и от комисиите не са подкрепили проекта за допълнение на наредбата за опазване на обществения ред и сигурност на територията на Община Бургас, като са изразили становища по съществото на поставения за разглеждане въпрос.

Измененията са приети с решение № ОбС 08-0013370, прието по протокол № 44 от заседанията на ОС – Бургас, проведено на 29.11.2022г. за 2022 г. при кворум 42 души от 51 общински съветници, като решението е било прието с 37 гласа "за", 1 глас "против" и 4 гласа "въздържал се". Изменението е прието на осн. чл. 21, ал. 2 и чл. 80а, ал. 4 от ЗДвП.

При така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи:

Протестът е допустим. Не е налице недопустимост на оспорването по смисъла на чл. 187, ал. 2 от АПК. Налице е и правен интерес от страна на Прокуратурата на Република България предвид общия надзор за законност, която същата упражнява и изрично уредената й компетентност в разпоредбата на чл.186, ал.2 АПК.

Протестът е основателен.

Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Чл. 21, ал. 2 ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал. 1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

С разпоредбата на чл.80, ал.4 от ЗДвП е въведено допълнително ограничение в компетентността на общинските съвети по материята уреждаща правила, ограничения и забрани, свързани с организацията на движението на пътни превозни средства (ППС) от вида Индивидуални електрически превозни средства (ИЕПС) на територията на Община Бургас. Уреждането на въпроси извън специално делегираната компетентност е нищожно.

Както сочи това и авторът на протеста, всички новоприети разпоредби, касаещи споменатата материя са групирани в самостоятелен Раздел III от Наредбата, озаглавен „Правила за движението на индивидуални електрически превозни средства“. Тези обществени отношения касаят управлението по пътищата отворени за обществено ползване на отделна категория превозни средства - индивидуални електрически превозни средства /ИЕПС/.

Според разпоредбата на чл.15 от Наредбата „Всяко ИЕПС трябва да е оборудвано с изправни:

1. спирачки;

2. механичен или електронен звънец, като не се използва друга звукова сигнализация;

3. устройства за излъчване на бяла или жълта добре различима светлина отпред и за излъчване на червена светлина отзад.“

Видно е от съдържанието на разпоредбата, че извън делегираните му с горепосочената разпоредба правомощия, Общински съвет - Бургас е определил и въвел изисквания отнасящи се до оборудването на ИЕПС и техническото състояние, на което следва да отговаря това оборудване, за да е възможно ползването им по пътищата територията на община Бургас. На местния орган на самоуправление не са делегирани подобни правомощия. Те касаят технически въпроси, които след сравнителен анализ между чл.79, ал.1, т.4 от ЗДВП и чл.15 от Наредбата се установява, че с разпоредбата на чл.79, ал.1, т.4 от ЗДВП законодателят е създал позитивно правило за поведение, адресат на което са всички водачи, които управляват ИЕПС на територията на страната. Указано е съвсем ясно, че в движението по пътищата, отворени за обществено ползване могат да участват ИЕПС, които имат изправни спирачки, механичен или електронен звънец и да няма друг звуков сигнал; устройство за излъчване на бяла или жълта добре различима светлина отпред и устройство за излъчване на червена светлина отзад. В противоречие с чл. 8 ЗНА оспорената разпоредба преурежда отношения, които вече са уредени с нормативен акт от по-висока степен, поради което общинският съвет не разполага с компетентност да приеме разпоредби с такъв предмет. Съгласно чл. 8 ЗНА нормотворческата компетентност на общинските съвети се простира само до случаите, които не са уредени с нормативен акт от по-висока степен. В случая е налице такава изчерпателна и детайлизирана уредба в чл.79, ал. 1, т.4 и чл.80а, ал.1, т.1 от ЗДвП.

При отсъствие на компетентност да извърши това, Общински съвет- Бургас е приел и норма, материализирана в разпоредбата на чл.16 от Наредбата, според която „Водачите на ИЕПС са длъжни да спазват всички задължения и забрани, изчерпателно изброени в разпоредбите на чл.80а, ал.1, ал.2 и ал.3 от ЗДвП. Приемането на разпоредба с цитираното вече съдържание от страна на местния законодателен орган е действително недопустимо. Конституцията на Република България в разпоредбата на чл.58 създава задължение за гражданите да спазват Конституцията и законите. Това вменено генерално задължение е достатъчно да уреди въпроса с изпълнението на императивните норми на всеки един закон, поради което преуреждането му повторно в разпоредба на подзаконов нормативен акт е извън компетентността на същия.

Извън предвидената в чл.80, ал.4 от ЗДВП компетентност ОС-Бургас е приел и разпоредби, които въвеждат правила ограничаващи движението на ИЕПС на територията на община Бургас. Тези правила са инкорпорирани в чл.17 от Наредбата, като ал.1 на същата норма гласи: „Забранява се движението на ИЕПС по тротоарните площи на всички населени места, с изключение на маркираните тротоарни велосипедни алеи, а ал.2 гласи: „В урбанизираната територия на гр. Бургас се забранява движението на ИЕПС в следните зони:

1. улиците „Александровска“ и „Богориди", както и другите пешеходни улици и алеи;

2. градските градини;

3. площадите;

4. детските и спортни площадки.

Детайлна уредба, уреждащата идентични обществени отношения, а именно тези свързани с площите /най-общо/, по които е забранено да се движат ИЕПС, се съдържа в чл.80а, ал.2, т.1, т.2, т.3 и т.10 от ЗДВП. Преуреждането на този въпрос опорочава административния акт в посочената му част и води до неговата нищожност.

Освен това забраната за движение на ИЕПС, която ЗДПВ въвежда по определени пътища, улици и зони е повлияна и от други фактори като например максимално разрешената скорост за движение по съответния път; наличието или липсата на изградена велосипедна инфраструктура; наличието или липсата на обозначение на съответната зона с пътен знак В9 - "Забранено е влизането на велосипеди” и пътен знак Г13 - "Пътна лента или платно за движение само на превозни средства от редовните линии", което е изцяло в духа на правилата на ЗДвП, които биват прилагани намясто чрез пътнитезнаци, маркировка и съоръжения, което гарантира всеобщата им достъпност и разбираемост.

Забраната за движение на ИЕПС, така както е формулирана в чл.17 от Наредбата, се явява абсолютна по отношение на някои пътища, улици и площи /градски градини, площади и детски, и спортни площадки/ в гр.Бургас и на територията на общината, без значение, например, дали същите са сигнализирани с пътен знак В9 или знак Г 13. Това противоречие е съществено и създаващо изискване към водачите на ИЕПС да се съобразяват с правила от Наредбата, които се отличават от тези установени в ЗДВП, преуреждащи по своеобразен начин тези забрани на Закона без ОС – Бургас да е оправомощен за това, тъй като същият този закон допуска по различен начин да се уреди единствено режимът на допустимата скорост на движение.

С разпоредбата на чл.34а, ал.1, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредбата се уреждат повторно, след общата уредба на наказания в ЗДвП, обществените отношения, отнасящи се до административно-наказателната отговорност на водачите, които са допуснали нарушения на разпоредбите съдържащи се в Раздел III от Наредбата. Уредени са също въпросите, касаещи правомощията на длъжностни лица да констатират нарушения и налагат санкции във връзка с тях. Тези въпроси са уредени генерално в разпоредбите на чл.167, ал.2, т.1 ЗДвП и чл.189, ал.12 ЗДвП. Приемането на разпоредби от подобна материя от орган, на когото това не е възложено и е уредено в ЗДвП е основание за прогласяване на тяхната нищожност. Наред с това, санкционните норми, предвиждащи наказания за нарушението на нищожни такива са също нищожни.

Отделно от изложеното по-горе, в разпоредбата на чл.34а, ал.2 от Наредбата е предвидено наказание „глоба“, което се налага за всяко нарушение на разпоредбите на чл.14 и чл.17 от Наредбата, като нейният размер е „до 50 лева“. Това наказание противоречи на разпоредби от ЗДвП, които уреждат размера на наказанието глоба, което е предвидено да се налага. Касае се за разпоредбата на чл.183, ал.4, т.13 ЗДвП, с която е предвидено наказание „глоба“ за идентично с уреденото в наредбата нарушение, чиито размер е фиксиран на 50,00лв. т.е. санкцията е определена по абсолютен начин, без възможност за нейното намаляване. Именно по тази причина, макар да е компетентен да допусне минимална скорост за движение на тези особени превозни средства на територията на Община Бургас, която да бъде по-ниска от предвидената в разпоредбата на чл.80а, ал.2, т.4 ЗДвП, органът не е оправомощен от закона за нарушаване на предвиденото ограничение в скоростта да предвиди санкция различна (в случая по-благоприятна) от предвидената в закона такава от 50,00 лева.

По изложените съображения и най-вече във връзка с незачетената от ОС – Бургас ограничена от закона компетентност на общинските съвети в материята, касаеща движението на Индивидуални електрически превозни средства (ИЕПС), произтичаща от чл.80а, ал.4 от ЗДвП, в която норма лимитативно се посочва кръгът от правила, които би могла да съдържа наредбата на общинския съвет, както и с оглед констатираното по-горе преуреждане/преповтаряне на въпроси, регламентирани от нормите на ЗДвП, се явява основание за прогласяване нищожността на обективираните в протеста норми.

Воден от горното и на осн. чл.193, ал.1 от Административно-процесуалния кодекс Административен съд – Бургас, ХХVI тричленен състав

РЕШИ:

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.15, т.1, т.2 и т.3, чл.16, чл.17, ал.1 и ал.2, т.1, т.2, т..3 и т.4, чл.34а, ал.1, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредбата за опазване на обществения ред и сигурност на територията на Община Бургас, приета в оспорената част от Общински съвет – Бургас, с решение № Обс 08-00-13370 по т.2 от протокол № 44/29.11.2022г.

Решението подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховен административен съд.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.

	Председател:
	Членове: