Решение по дело №448/2021 на Административен съд - Добрич

Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във вр. чл. 215 и сл. от ЗУТ.

Образувано е по подадена чрез пълномощник обща жалба от Д. А. А., с [ЕГН], А. Д. К., с [ЕГН], и Г. Д. А., с [ЕГН], уточнена с допълнителни молби от 28.09.2021 г., 11.10.2021 г. и 18.12.2023 г., против Заповед № 13/18.06.1985 г. на председателя на ИК на Окръжен народен съвет – Толбухин, с която е одобрен регулационен и кадастрален план на с. Крапец, Толбухински окръг, в частта ѝ относно собствените на жалбоподателите поземлени имоти с идентификатори 39493.501.152 и 39493.35.157 по КККР на с. Крапец, община Шабла. Твърди се, че с оспорения план се засягат правата на жалбоподателите, като по отношение на имотите им (идентични с част от бивш имот с пл. № 152 по кадастралния план от 1985 година и бивш имот с пл. № 130 по кадастралния план от 1950 година) е предвидено прокарване на две улици, изключване от регулация на нови части и обособяване на два парцела VІ-152 и ІV-152, съответно в кв. 37 и кв. 38. Излагат се доводи за незаконосъобразност на обжалвания акт поради липса на компетентност, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни норми и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че заповедта е немотивирана и не отговаря на изискванията за форма и съдържание. Не са спазени процесуалните правила за нейното издаване. Жалбоподателите не са били уведомени за започване на процедурата и са били лишени от възможността да подадат възражения срещу проекта за РКП. Предвижданията на плана са нецелесъобразни и не съответстват на действителните им права на собственост. Неправилно за дворното им място с площ повече от 6000 кв.м са отредени само два, а не четири парцела, както е предвидено по предходния план от 1950 година. Липсват мотиви с какво прокараните по предложението улици ще са по-удачни. Нарушени са разпоредбите на чл. 26 ЗТСУ (отм.) по отношение на изключените площи от строителните граници на населеното място. Грубо са нарушени предвижданията на чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от ППЗТСУ (отм.), като очертаните кадастрални граници не съответстват на имотните граници на място. Не е спазен и принципът за икономичност на устройственото планиране. По тези съображения се иска обявяване на нищожността, а в условията на евентуалност - отмяна на заповедта в оспорената ѝ част, както и присъждане на направените по делото разноски.

С Определение № 50/09.01.2024 г. Добричкият административен съд е оставил без разглеждане жалбата против Заповед № 13/18.06.1985 г. на председателя на ИК на ОНС – Толбухин, в частта, в която се иска обявяване на нищожността, респективно отмяна на одобрения с нея кадастрален план на с. Крапец, община Шабла, както и в частта, в която се иска отмяна на одобрения с нея регулационен план на с. Крапец, община Шабла, относно собствените на жалбоподателите поземлени имоти с идентификатори 39493.501.152 и 39493.35.157 по КККР на с. Крапец, община Шабла, и е прекратил производството по делото. Със същото определение е прекратено и производството по отношение на заинтересованите страни П. И. Ц., З. И. Ц., Н. И. Ц., Д. В. Г., З. А. Б., В. А. Н., К. Х. П., Д. Х. С., Р. П. П., Р. И. Ц., К. Н. А., С. Г. А., Г. Г. М., Б. Й. Ш., Р. З. Б. и „Марбо 2010“ АД, ЕИК *********. Определението е оставено в сила с Определение № 6356/23.05.2024 г. по адм. дело № 4767/2024 г. по описа на ВАС.

Следователно предмет на разглеждане в настоящото производство е единствено жалбата за обявяване нищожността на Заповед № 13/18.06.1985 г. на председателя на ИК на ОНС – Толбухин в частта, в която е одобрен регулационният план на с. Крапец по отношение на собствените на жалбоподателите поземлени имоти с идентификатори 39493.501.152 и 39493.35.157 по действащата КК на с. Крапец, община Шабла.

Ответникът – кметът на Община Шабла, конституиран като такъв на основание чл. 153, ал. 2 от АПК, във вр. § 62, т. 6 от ДР на ПМС № 247/21.12.1995 г. за ИДППЗТСУ – обн. ДВ, бр. 2/1996 г., чрез процесуалния си представител (л. 165), оспорва основателността на жалбата по съображения, изложени в писмени становища по делото. Иска нейното отхвърляне и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Заинтересованата страна - Ю. О., счита, че жалбата е недопустима и не подлежи на разглеждане по същество. Алтернативно изразява становище за нейната неоснователност.

Заинтересованата страна – Т. А., чрез процесуалния си представител, оспорва основателността на жалбата. В писмено становище (л. 493) излага съображения, че оспорената заповед не страда от съществени пороци. Издадена е от компетентен орган, при спазване на действащото тогава законодателство (отменения ЗТСУ), поради което не са налице основания за прогласяване на нейната нищожност. Иска съдът да постанови решение, с което да отхвърли жалбата.

Заинтересованите страни – А. Г., А. В. и Д. Р., намират, че жалбата е основателна и следва да бъде уважена.

Останалите заинтересовани страни не изразяват становище по жалбата.

Добричкият административен съд, като взе предвид становищата на страните и събраните по делото доказателства, както и с оглед на разпоредбата на чл. 168 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна:

Съгласно нот. акт № 180, т. I, дело 397 от 26.07.1985 г. на БРС, нот. акт № 85, т. І, рег. № 1187, дело № 73 от 17.03.2021 г. на нотариус с рег. № 538 от регистъра на НК и нот. акт № 86, т. І, рег. № 1189, дело № 74 от 17.03.2021 г. на нотариус № 538 от регистъра на НК, жалбоподателите се легитимират като собственици на ПИ с идентификатор 39493.501.152 с площ от 3623 кв.м и на ПИ с идентификатор 39493.35.157 с площ от 2 280 кв.м, и двата по КККР на с. Крапец, община Шабла, одобрени със заповед № РД-18-25/30.03.2006 г. на изпълнителния директор на АГКК. В тази насока са и приложените по делото скица № 5-515463-17/17.05.2021 на СГКК – Добрич и скица № 15-152770/15.02.2021 г. на СГКК – Добрич (л. 13 и л. 14).

Ноторно известен факт е, че на 14.12.1984 г. в бр. 99 на Държавен вестник е обнародвано обявление от Общински народен съвет – Шабла, Толбухински окръг, с което на основание чл. 69, ал. 1 от ППЗТСУ (отм.) е съобщено, че е изработен проект за застроителен и регулационен план заедно с кадастрален план на с. Крапец, Толбухински окръг. В обявлението е посочено, че проектът е изложен в кметството, като на основание чл. 70, от ППЗТСУ (отм.) в 14-дневен срок от обнародването в Държавен вестник заинтересуваните могат да направят писмени възражения и искания по проекта до отдел „Архитектура и благоустройство“ на съвета.

Със Заповед № 13/18.06.1985 г. на председателя на Окръжен народен съвет - Толбухин е одобрен регулационен и кадастрален план на с. Крапец, Толбухински окръг, заедно с поправките, направени от комисията по чл. 71 от ППЗТСУ с Протокол от 07.05.1985 г. според червени, сини, зелени, кафяви и виолетови черти, цифри и надписи.

Заповедта е обнародвана в ДВ, бр. 54 от 12.07.1985 г.

От данните по делото е видно, че оригиналът на заповедта и другите придружаващи я документи не се съхраняват в Община Шабла. Запазено е копие от текста на заповедта, нанесено върху оригиналните чертежи на плана. Материалите по преписката не се съдържат и в Държавен архив. В архивния фонд на регионалния отдел в Добрич се съхраняват други заповеди на председателя на ИК на Окръжен народен съвет – Толбухин към този момент - К. С..

В хода на производството са изслушани три единични съдебни – технически експертизи, които съдът кредитира като обективни, компетентни и безпристрастни.

От заключението по първата експертиза се установява, че част от имотите на жалбоподателите попадат в бивш имот с пл. № 152 по одобрения с оспорената заповед ЗРП от 1985 г. Според предвижданията на плана за този имот се отреждат два парцела (УПИ) VІ-152 в кв. 37 и ІV-152 в кв. 38. Други части от поземлените имоти попадат върху площи от парцели (УПИ) в кв. 37 и кв. 38 – УПИ V-151, кв. 37, УПИ ІІІ-153, кв. 38 и УПИ ІІ-153, кв. 38 и върху площи, предвидени за Т - образно кръстовище и път с широчина 8 м от запад към изток и от север към юг. Останалите площи, защриховани с червен цвят на графика 2 към заключението, са изключени от строителните граници на населеното място, а 482 кв. м, защриховани със син цвят на графика 2 към заключението, попадат в терен без конкретен градоустройствен статут. В разписния лист към плана за бивш имот с пл. № 152 е записан като собственик Д. А. А.. Предходният регулационен план за населеното място е одобрен през 1950 година. По този план имотите на жалбоподателите са идентични с бивш имот с пл. № 130, за част от който са били отредени четири парцела (УПИ) – УПИ V-130, VI-130, VII-130 и VIII-130, в кв. 15а, съгласно приложение 1 към заключението. Едновременно с това площ от имота е била изключена от строителните граници на населеното място съгласно ПМС № 216/1961 г., отразена със зелени щрихи на приложение 2 към заключението.

От заключението по втората и третата експертиза се установява, че в Община Шабла няма данни за завършени процедури за изменение на РП на с. Крапец за кв. 37 и кв. 38, инициирани от собствениците на имотите, в които попадат имотите на жалбоподателите, нито от самите жалбоподатели. След одобряване на оспорения план са извършени няколко частични изменения, но те се отнасят за други УПИ. Липсват последващи изменения или одобрени нови устройствени планове, които да засягат имотите на жалбоподателите, поради което по отношение на тях остава да действа ПУП - ПР от 1985 г.

Въз основа на така установената фактическа обстановка съдът намира следното от правна страна:

Жалбата е подадена от легитимирани лица съгласно чл. 131, ал. 2, т. 1 от ЗУТ, собственици на имоти, непосредствено засегнати от предвижданията на оспорения план, видно и от заключенията на вещите лица. С нея се претендира единствено нищожност на заповедта. Това искане не е ограничено със срок във времето съгласно чл. 149, ал. 5 от АПК, поради което жалбата е процесуално допустима. В този смисъл е и ТР № 3/2013 г. на ВАС.

Предмет на обжалване в настоящото производство е заповед на председателя на ИК на Окръжен народен съвет – Толбухин от 1985 година за одобряване на регулационния план на с. Крапец в частта по отношение на имотите на жалбоподателите. Предвид характера на предявеното искане съдът не дължи изследване на законосъобразността на оспорения административен акт в тесния смисъл на понятието, т.е. съдебният контрол не третира унищожаемостта на акта, а се концентрира върху проверката за неговата действителност.

Доколкото в АПК не съществуват изрично регламентирани основния за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика възприемат становището, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му, не поражда правните последици, към които е насочен. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, в теорията са утвърдени следните критерии кога един порок води до нищожност и кога - до унищожаемост: 1). всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта; 2). порокът във формата е основание за нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление; 3). съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност само ако са толкова тежки, че нарушението е довело до липса на волеизявление (например - поради липса на кворум); 4). нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен на това основание би бил само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т.е. не е издаден на основание на нито една правна норма, само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма, и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание; 5). превратното упражняване на власт също е порок, водещ единствено до унищожаемост на акта, и само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.

Оспореният административен акт е издаден при действието на отменените ЗТСУ и ППЗТСУ. С него е одобрен план за цялото населено място.

Заповедта е издадена от компетентния по материя, степен и място административен орган, в кръга на предоставените му по закон правомощия съгласно действащата към този момент разпоредба на чл. 75, ал. 1, т. 1 от ППЗТСУ (отм.). Според тази разпоредба застроителни и регулационни планове за градове до 20 000 жители и за всички села се одобряват от председателя на изпълнителния комитет на окръжния народен съвет или председателя на изпълнителния комитет на общинския народен съвет, при който е създаден съвет за териториално и селищно устройство, строителство и архитектура. От текстовата част на заповедта е видно, че в случая е имало формирана комисия за разглеждане на проекта за плана по чл. 71 от ППЗТСУ (отм.). Такава комисия се е назначавала само когато за населеното място не е имало създаден съвет за териториално и селищно устройство, строителство и архитектура по силата на чл. 71, ал. 1, т. 2, б. „а“ от ППЗТСУ (отм.) Това означава, че към датата на издаване на заповедта не е имало създаден такъв съвет при ОбНС – Шабла, поради което и с оглед на териториалния му обхват планът е следвало да бъде одобрен от председателя на ИК на Окръжен народен съвет - Толбухин. Не се спори, че заповедта е подписана от К. С., който е изпълнявал тази длъжност през процесния период, видно и от представеното по делото писмо № Вх-10-15≠1/26.01.2023 г. от отдел „Държавен архив“ – Добрич (л. 579). Следователно оспореният акт не е нищожен поради липса на компетентност.

Заповедта има необходимата форма и съдържание и е достатъчно мотивирана включително чрез препращане към графичните материали на плана. Налице е единство между текстова и графична част, което позволява да се индивидуализира предметът на акта и разпоредените с него правни последици, в т.ч. видът и обхватът на одобрения план. Обстоятелството, че в общината се съхранява само копие на текстовата част на заповедта, не може да се приравни на пълна липса на форма, след като е налице графична част, която онагледява в съответните линии и мащаб предвидените регулационни мероприятия. Вярно е, че в приложеното копие не се съдържа правно основание за одобряването на плана, но този пропуск не е толкова сериозен, че да прави невалидна обективираната в акта воля. Непосочването на правното основание би могло да е основание за унищожаемост, но не и за нищожност на заповедта. Съдържанието на акта е ясно и недвусмислено, поради което липсва съществен порок във формата, който да води до липса на волеизявление.

Не са налице доказателства за допуснати съществени нарушения на процедурата по ЗТСУ (отм.) и ППЗТСУ (отм.), които да обуславят недействителност на заповедта. Спазено е изискването за уведомяване на заинтересованите собственици за изработения проект за ПУП съгласно действащия към този момент чл. 69, ал. 1 от ППЗТСУ (отм.) чрез обявление, обнародвано в ДВ и поставено на видно място в населеното място. Действително по делото липсват данни за разгласяване на обявлението и чрез средствата за масова информация, но дори и да е налице такова нарушение, то не е от естество да доведе до нищожност на акта. На заинтересованите лица е дадена възможност да направят писмени възражения и искания по проекта в 14 – дневен срок от обнародване на обявлението в ДВ, с което е изпълнена разпоредбата на чл. 70 от ППЗТСУ (отм.) От диспозитива на заповедта може да се направи извод, че разпоредбите на чл. 71 – 72 от ППЗТСУ (отм.) също са изпълнени и планът е одобрен, след като изработеният проект е разгледан от комисията по чл. 71, ал. 2, б. „а“ от ППЗТСУ (отм.) и са нанесени съответните поправки в него. Доколкото ПР няма за предмет населено място по смисъла на чл. 75, ал. 2 от ППЗТСУ (отм.), за одобряването му не е било необходимо съгласие на органите на Министерството на строителството и селищното устройство. Заповедта по чл. 75, ал. 1 от ППЗСТУ (отм.) е обнародвана в ДВ съгласно изискванията на чл. 82, ал. 2, във вр. ал. 3 от ППЗТСУ (отм).

Не се констатират особено тежки нарушения и на материалния закон, които да квалифицират заповедта като нетърпима от гледна точка на правния ред. От графичните материали е видно, че заповедта е издадена на основание чл. 75 от ППЗТСУ (отм.), макар и това изрично да не е посочено в текстовата ѝ част. Т.е. тя не е лишена от законово основание. Не е налице и пълна липса на условията, предвидени в приложимите материалноправни разпоредби на ЗТСУ (отм.) и ППЗТСУ (отм.), свързани с регулационните положения по плана. Ирелевантни са възраженията на жалбоподателите, че образуваните с РП парцели не съответстват на действителните им права на собственост, че неправилно за имотите им са отредени само два, вместо четири парцела, както по предишния план от 1950 година, а други площи са отредени за обществени мероприятия (улици) или са изключени от строителните граници на населеното място. Дори и да са допуснати нарушения при урегулирането на дворното място на оспорващите лица, те не лишават изцяло заповедта от правна опора. Съответствието на конкретните предвиждания по плана с материалния закон включително с неговите изисквания за икономичност и целесъобразност няма отношение към валидността на акта, а към неговата законосъобразност, която е извън обхвата на настоящия съдебен контрол – така решения на ВАС по адм. дела №№ 3213/2015 г., 12258/2019 г., 11034/2023 г.. 4744/2022 г., 740/2019 г., 11532/2016 и други. От приложените към първото заключение комбинирани скици се вижда, че дворищнорегулационните линии на образуваните с РП УПИ IV-152 и УПИ VІ-152 са прокарани по кадастралните граници на новозаснетия имот с пл. № 152 по одобрения със заповедта кадастрален план. Доколко и дали кадастралните граници на имота по този план съвпадат с материализираните на място имотни граници към датата на издаване на заповедта или с кадастралните граници на дворното място по стария кадастрален план от 1950 година не е предмет на настоящия спор, тъй като производството по делото в тази му част е прекратено поради наличието на новосъздадена кадастрална карта, с одобряването на която е преустановено действието на кадастралния план от 1985 година.

Не е налице и нетърпимо противоречие с целта на закона, сочещо на превратно упражняване на власт. Одобреният със заповедта план не попада в хипотезата на невалидност на властническото волеизявление, при която акт с подобно съдържание не би могъл да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган.

От гореизложеното следва, че липсват основания за обявяване нищожността на акта в оспорената му част. Заповедта не е засегната от толкова тежък порок, че да е негодна да породи правното си действие, поради което жалбата срещу нея следва да бъде отхвърлена като неоснователна.

С оглед на изхода от делото и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК в полза на ответника следва да се присъдят разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева, определени на основание чл. 24 от НЗПП, във вр. чл. 37, ал. 1 от ЗПП. Искане за присъждане на разноски от заинтересованите страни не е направено, поради което и съдът не се произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Добричкият административен съд

Р Е Ш И :

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Д. А. А., с [ЕГН], А. Д. К., с [ЕГН], и Г. Д. А., с [ЕГН], с искане за обявяване нищожността на Заповед № 13/18.06.1985 г. на председателя на ИК на Окръжен народен съвет – Толбухин, в частта, в която е одобрен регулационният план на с. Крапец, община Шабла, по отношение на поземлени имоти с идентификатори 39493.501.152 и 39493.35.157 по КККР на с. Крапец, община Шабла.

ОСЪЖДА Д. А. А., с [ЕГН], с адрес : град Каварна, бул. „България“ № 43, блок „Витоша“, вх. А, ет. 4, ап. 10, А. Д. К., с [ЕГН], с адрес : град Варна, кв. „Вл. Варненчик“, бл. 9, вх. 2, ет. 1, и Г. Д. А., с [ЕГН], с адрес: гр. Каварна, бул. „България“ № 43, блок „Витоша“, вх. А, ет. 4, ап. 10, да заплатят на Община Шабла сумата от 200 (двеста) лева, представляваща разноски по делото.

Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд с касационна жалба в 14 - дневен срок от съобщаването му на страните.