Р Е Ш
Е Н И Е
№ 21 27.01.2020г. град Стара Загора
В И М
Е Т О Н А Н
А Р О
Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на шестнадесети януари през
две хиляди и двадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретар Зорница Делчева и с участието
на
прокурор Петя Драганова като разгледа
докладваното от
съдия Р. ТОДОРОВА административно дело
№ 561 по описа
за 2019г.,
за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда
на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура
– Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на
чл.16, ал.2; чл.16, ал.3 и ал.4; чл.16, ал.5 и ал.6; чл.39, ал.1, т.18; чл.43 и
чл.47, ал.2, предл. последно от Наредбата за управление на отпадъците и
опазване на чистотата на територията на Община Павел баня, приета с Решение №
70 от 30.08.2018г. на Общински съвет – Павел баня.
В протеста
са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Наредбата за управление на отпадъците и опазване на чистотата на
територията на Община Павел баня, по съображения за
противоречието им с нормативни актове от по-висока степен. Обосновава се, че
съдържащата се в протестираните разпоредби регламентация противоречи на норми от
Закона за управление на отпадъците, Закона за устройство на територията, Закона
за административните нарушения и наказания и на Наредбата за управление на
строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали.
Поддържа се, че тъй като подзаконовите нормативни актове, приемани от
общинските съвети, следва да се основават на нормативни актове от по-висока
степен и могат да уреждат обществени отношения от местно значение само и
единствено при условията и в границите, определени от по-високия по степен
нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, с протестираните
разпоредби от Наредбата на Общински съвет – Павел баня, като противоречащи на
законовата уредба, се нарушава принципа по чл.15 от Закона за нормативните
актове. По подробно изложени в протеста съображения е направено искане да бъдат
отменени, като незаконосъобразни, разпоредбите на чл.16, ал.2;
чл.16, ал.3 и ал.4; чл.16, ал.5 и ал.6; чл.39, ал.1, т.18; чл.43 и чл.47, ал.2,
предл. последно от Наредбата за управление на отпадъците и опазване на
чистотата на територията на Община Павел баня.
Представителят
на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения
протест и обективираното в него оспорване.
Ответникът
по оспорването - Общински съвет – Павел
баня, редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител
по делото и не взема становище по основателността на подадения протест.
Въз основа на събраните по
делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:
По
предложение на Кмета на Община Павел баня, с Решение № 70 от 30.08.2018г., на
основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА във вр. с чл.19 и чл.22 от Закона за управление
на отпадъците, Общински съвет – Павел баня е приел Наредба за управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията
на Община Павел баня.
Оспорените в настоящото съдебно
производство разпоредби от Наредбата за управление на отпадъците и опазване на
чистотата на територията на Община Павел баня, са както
следва:
Чл.
16, ал.2 – Изискването по ал.1 не се прилага за: т.1. разрушаване на сгради с
разгъната застроена площ под 100 кв.м; т.2. реконструкция, основен ремонт и/или
промяна на предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500кв.м; т.3. строеж
на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв.м и т.4. разрушаване на негодни за ползване
или застрашаващи сигурността строежи, когато тяхното премахване е наредено по
спешност от компетентен орган.
Чл.
16, ал.3 – Планът по ал.1 се включва в обхвата на инвестиционните проекти по
глава осма от ЗУТ, а за обектите, за които не се изисква одобрен инвестиционен
проект, се изготвя самостоятелен план.
Чл.16,
ал.4 – Плановете за управление на строителните отпадъци се одобряват: т.1. за
строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект- като част от
процедурата за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти по реда на
глава осма, раздел ІІ от ЗУТ от органа, отговорен за тяхното одобряване; т.2.
за обекти, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект - от кмета на
общината или оправомощено от него длъжностно лице, на чиято територия се
реализира проектът.
Чл.
16, ал.5 - Компетентният орган по ал. 4 може да изисква предоставяне на
допълнителна информация или отстраняване на нередовности в случай на
несъответствие с изисквания на наредбата за управление на строителните отпадъци
и влагане на рециклирани строителни материали, като изпраща мотивирано
становище до заявителя не по-късно от 15 дни от получаване на плана.
Чл.16,
ал.6 – В случаите по ал.4, т.2 кметът на общината одобрява плана за управление
на строителни отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един
месец от получаването на плана или от отстраняването на нередовностите и/или
предоставянето на допълнителната информация.
Чл.39,
ал.1, т.18 – На територията на общината е забранено употребата на полиетиленови
торбички, изработени от неразградим полиетилен и използването им за пренасяне
на закупени от клиента стоки, продукти, консумативи и други от търговския обект
до крайното място на тяхното ползване. Разрешени за употреба са хартиени торби,
торбите за многократна употреба, изработени от материал различен от полиетилен,
торбите от екополимери, респективно биополимери и разградими полимери.
Чл.
43 - Наказва се с глоба от 150 до 500 лева физическо лице и от 700 до 2000 лева
юридическо лице или едноличен търговец, което: /при регламентиране в т.1 – т.12
на съставите на административните нарушения/ и ал.2 – Конкретният размер на
глобата за всяко отделно нарушение се определя от контролния орган съобразно
тежестта на нарушението, степента на вината на нарушителя и имотното му състояние.
Чл.
47, ал.2 – За нарушения, извършени от малолетни лица, непълнолетни на възраст
от 14 до 16 години и поставени под пълно запрещение, отговарят съответно
родителите, попечителите или настойниците, когато съзнателно са допуснали
извършването им или са били в състояние да предотвратят нарушението, но не са
го сторили.
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК
овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като
според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването на чл.16, ал.2; чл.16, ал.3 и ал.4; чл.16, ал.5 и ал.6; чл.39, ал.1, т.18;
чл.43 и чл.47, ал.2, предл. последно от Наредбата за управление на отпадъците и
опазване на чистотата на територията на Община Павел баня, обективирано в
подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е
процесуално допустимо.
Съдът, след като обсъди
събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на
законосъобразността на протестираните разпоредби от Наредбата за управление на отпадъците и опазване на чистотата на
територията на Община Павел баня /НУООЧТОПБ/, намира, че протестът е основателен,
по следните съображения:
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и
местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават
правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното
самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във
връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други
дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации
и обръщения.
Наредбата е
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от
Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни
норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой
адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е
предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА,
чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския
съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени
отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове
от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл.15,
ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на
Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл
съдебният контрол за материална законосъобразност на протестираните разпоредби
от Наредбата за управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията
на Община Павел баня, следва да обхване преценката дали в съответствие с
нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА органът на местно самоуправление е бил
овластен с компетентност за уреждане на обществени отношения чрез регулирането
им с подзаконов нормативен акт по чл.7, ал.2 от ЗНА и за съответствието на
разпоредбите с нормативни актове от по-висока степен.
При така извършената преценка съдът
приема следното:
Упражнената от
Общински съвет – Павел баня компетентност по приемането на Наредбата за
управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията на Община Павел
баня, е в изпълнение на законовата делегация по 22, ал.1 и ал.2 от Закона за
управление на отпадъците /ЗУО/, даваща право на общинския съвет да приема
наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на ЗМДТ /чл.22, ал.1 от ЗУО/, като с тази Наредба се уреждат и
изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон,
пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и
условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал.3, т.11 /чл.22,
ал.2 от ЗУО/. Нормативният акт, на които се основава упражнената от Общински
съвет – Павел баня компетентност, обаче не предоставя на общинския съвет
правомощия по регулиране с подзаконов нормативен акт на обществените отношения
– предмет на регламентацията с протестираните разпоредби - оспорените
разпоредби от Наредбата за управление на отпадъците и опазване на чистотата на
територията на Община Павел баня съдържат регламентация на отношения, които са
извън предмета, очертан с чл.22, ал.1 и ал.2 от ЗУО. Отделно от това с приетите
от ОбС – Павел баня и оспорени в настоящото съдебно производство правни норми
се уреждат обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативен акт
от по-висока степен, като на практика се преуреждат с подзаконов нормативен
акт, без характерът на тези обществени отношения да е от местно значение, което
е недопустимо. Съображенията за това са следните:
Нормата
на чл. 16, ал.2 от НУООЧТОПБ,
предвиждаща хипотезите, при които изискването по чл.16, ал.1 не се прилага
/изискването възложителят на строителни и монтажни работи по см. на § 5, т.40
от ДР на ЗУТ, с изключение на текущи ремонти, и възложителят на премахване на
строежи, да изготвят план за управление на строителните отпадъци в обхват и
съдържание, определени с наредбата за управление на строителните отпадъци и за
влагане на рециклирани строителни материали/, освен че съдържа регламентация на
отношения, които са извън предмета на делегираната компетентност на общинския
съвет по чл.22, ал.1 и ал.2 от ЗУО, урежда отношения, регулирани с нормативни
актове от по-висока степен – ЗУО и приетата от Министерски съвет на основание чл.43, ал.4 от ЗУО Наредба за управление на
строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали
/НУСОВРСМ/, като предвиденото в чл.16, ал.2 от общинската Наредба не
съответства на регламентираното в чл.15, ал.1, т.1, т.3, т.4, т.5 и т.10 от
приетата от Министерския съвет Наредба. След като законът в разпоредбата на
чл.43, ал.4 от ЗУО делегира компетентност на Министерски съвет с наредба да
определи изискванията за управлението на строителните отпадъци, включително
случаите, в които се изготвя план за управление на строителни отпадъци /чл.11 от ЗУО/ и след като с издадената въз основа на това законово
овластяване Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на
рециклирани строителни материали изрично и изчерпателно са регламентирани
хипотезите, в които План за управление на строителните отпадъци не се
разработва, недопустимо е с приеманата от Общинския съвет наредба
по чл. 22 от ЗУО да се стеснява приложното поле на предвиденото в чл.15, ал.1
от НУСОВРСМ изключение от нормативно въведеното изискване за изготвянето на
план за управление на строителни отпадъци. На практика със създаването на оспорената регламентация по чл. 16, ал.2 от НУООЧТОПБ, ОбС – Павел баня е иззел чужда
материална компетентност. Общинският съвет е
оправомощен с Наредбата по чл.22 от ЗУО да определи единствено условията и редът
за събиране, транспортиране, оползотворяване и обезвреждане на строителни
отпадъци на територията на съответната община в случаите, когато план за
управление на строителните отпадъци не се разработва /чл.15, ал.3 от НУСОВРСМ/. Разпоредбите на чл.16, ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6 от Наредбата за
управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията на Община Павел
баня, също съдържат регламентация на отношения, които са извън предвидения в
чл. 22, ал.1 и ал.2 от ЗУО предмет на правно регулиране с приеманата от
общинските съвети наредба и съотв. извън делегираната компетентност на
общинския съвет, като урежда отношения, уредени в нормативен акт от по-висока
степен. С нормите на чл.11, ал.4 и сл. от ЗУО са определени органите,
компетентните да одобряват плановете за управление на строителни отпадъци,
процедурата за разглеждане и одобряване на тези планове, сроковете за
произнасяне и т.н., а с чл.8 и сл. от НУСОВРСМ – изготвянето и съдържанието на
плана за управление на строителните отпадъци. Без каквото и да е било нормативно
основание разпоредбите на чл.16, ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6 от НУООЧТОПБ преуреждат, в
противоречие с нормативна регламентация от по-висока степен, предвидената в ЗУО
материална компетентност на одобряващите плановете за
управление на строителни отпадъци органи, изработването, съдържанието, срокове за
разглеждане и произнасяне по изработените планове за управление на строителните
отпадъци. На следващо място нито със Закона за управление на отпадъците, нито с
подзаконовите нормативни актове по неговото прилагане, е регламентирана забрана за употребата на полиетиленови
торбички, изработени от неразградим полиетилен и използването им за пренасяне
на закупени от клиента стоки, продукти, консумативи и други от търговския обект
до крайното място на тяхното ползване, каквато забрана е въведена с чл.39,
ал.1, т.18 от НУООЧТОПБ за територията
на Община Павел баня. Посочената регламентация освен че е извън предметния
обхват на делегираната на общинските съвети компетентност по чл.22, ал.1 и ал.2 от ЗУО и при
липса на каквато и да е било нормотворческа компетентност за органа на местно
самоуправление да регулира този вид обществени отношения, недопустимо въвежда
ограничение /забрана/, непредвидена в закон. А подзаконовите нормативни актове,
приемани от общинските съвети, могат да уреждат само обществени отношения от
местно значение единствено при условията и в границите, определени от
по-високия по степен нормативен акт. В случая липсва каквото и да е законово основание за
регламентираната в чл.39, ал.1, т.18 от НУООЧТОПБ абсолютна забрана за употреба и използване на полиетиленови торбички,
изработени от неразградим полиетилен.
Както беше посочено, Наредбата за
управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията на Община Павел
баня е издадена въз основа на делегацията на чл. 22
от ЗУО, която овластява общинския съвет да приеме наредба само и
единствено досежно условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното,
транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови
и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци на територията на съответната общината; размера на
таксите за услугите по ЗУО, предоставяни от общината по реда на ЗМДТ и изискванията към
площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в
т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на
отпадъци на площадките по чл. 19, ал.3, т.11 от ЗУО. Липсва обаче делегирано от закона правомощие на общинския съвет за
приемането на разпоредби с административно-наказателен характер. Такава компетентност –
да урежда състави на административни нарушения и да предвижда наказания за тях,
съгласно чл. 2, ал. 3
от ЗАНН и чл. 22, ал. 4
от ЗМСМА, общинският съвет би имал само в случаите, когато състави
на административни нарушения и следващите се за тях административни наказания
не са уредени в закона. В ЗУО обаче тези
обществени отношения са изчерпателно регулирани и тяхното преуреждане в
нормативен акт на орган на местно самоуправление би създало неяснота относно приложимия
ред за налагане на административните санкции при допуснато едно и също /от гл.т
на съставомерното изпълнително деяние/ нарушение, регламентирано в два различни
по степен нормативни акта. При наличието на изрична законова регламентация /чл.133,
чл.134, чл.136 от ЗУО/ на деянията, нарушаващи установения ред за държавно
управление и обявени за наказуеми с административно наказание, налагано по
административен ред, повторното квалифициране на същите деяния като
административни нарушения при това с подзаконов нормативен акт, е недопустимо.
Противното би означавало за едно и също, от гл.т. на съставомерното
изпълнително деяние нарушение, извършителят да може да бъде санкциониран чрез
налагане на отделни административни наказания и по ЗУО, и по Наредбата за
управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията на Община Павел
баня, което би било в разрез с основни принципи на административнонаказателния
процес. Отделно от това след като административните задължения /забрани/ са
предмет на първична нормативна регламентация и като такива представляват
установени със закон задължения /забрани/, отговорността за неизпълнението
/неспазването/ им, ако в закона е предвидено като съставомерно деяние и
административно нарушение, следва да се ангажира на основание на закона, а не
на подзаконовия нормативен акт. В случая с разпоредбата на чл.43, ал.1 от НУООЧТОПБ
недопустимо се уреждат обществени отношения, регламентирани с акт от по-висока
степен и за регулирането на които обществени отношения с подзаконов нормативен
акт не е налице законова делегация на общинския съвет. Липсата на законово
определена компетентност за общинския съвет за приемането на разпоредби с
административно-наказателен характер, обуславя извод, че протестираната разпоредба
на чл.43, ал.1 от НУООЧТОПБ, е
нищожна. Такава е и нормата на чл.43, ал.2 от НУООЧТОПБ – определянето на административните наказания за
извършени административни нарушения е предмет на законова регламентация. След
като Законът за административните нарушения и наказания е нормативният акт,
който определя общите правила за административните нарушения и наказания, реда
за установяване на административните нарушения, за налагане и изпълнение на
административните наказания /чл.1 от ЗАНН/, е
недопустимо с акт на общински съвет да се регламентират обстоятелствата от
значение за индивидуализацията на наказанията и да се възлага определянето на
размера на наказанията да се извършва от контролен /а не от административнонаказващ/
орган, както е направено с разпоредбата на чл.43, ал.2 от НУООЧТОПБ. Идентични са и съображенията относно чл.47, ал.2,
предл. последно от НУООЧТОПБ. Случаите, в
които родителите, попечителите или настойниците носят отговорност за
административни нарушения, извършени от малолетни, непълнолетни на възраст от
14 до 16 години и поставени под пълно запрещение лица, са регламентирани в
чл.26, ал.3 от ЗАНН и не може с подзаконов нормативен акт на органа на местно
самоуправление да бъдат предвидени други, различни от законово установените
хипотези, за ангажиране на тази отговорност, както е в случая с протестираната
разпоредба в оспорената й част досежно предвидената отговорност на родителите, попечителите или настойниците за извършени
нарушения от малолетни лица, непълнолетни на възраст от 14 до 16 години и поставени под
пълно запрещение, когато са били в състояние да предотвратят нарушението, но не
са го сторили.
С оглед на гореизложеното съдът приема, че протестираните разпоредби от
Наредбата за управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията на
Община Павел баня, като приети в противоречие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от
ЗНА – без овластяване с Конституцията на РБългария или със закон на органа на
местно самоуправление и съответно при липса на материална компетентност на
Общински съвет – Павел баня и като уреждащи обществени отношения, които вече са
регламентирани с нормативни актове от по-висока степен, са нищожни. Регулацията
на тези правоотношения следва да се постигне чрез точно прилагане на
действащото в материята законодателство - Закона за управление на отпадъците,
Закона за административните нарушения и наказания и Наредбата за управление на
строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали. В този
смисъл е и константната съдебна практика.
С оглед изхода на
делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за
присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Павел баня бъде
осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена
такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р
Е Ш И
:
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура –
Стара Загора разпоредбите на чл.16, ал.2, ал.3, ал.4,
ал.5 и ал.6; чл.39, ал.1, т.18; чл.43 и чл.47, ал.2, предл. последно от
Наредбата за управление на отпадъците и опазване на чистотата на територията на
Община Павел баня.
ОСЪЖДА Общински съвет – Павел баня да заплати на Окръжна
прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща
направените по делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от
съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се обнародва по начина,
по който е обнародвана Наредбата за управление
на отпадъците и опазване на чистотата на територията на Община Павел баня.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.