Р Е Ш Е Н И Е
№ 369
град Велико Търново, 14.11.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Велико Търново, тричленен
състав, в открито съдебно заседание на четиринадесети октомври две хиляди двадесет
и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ
ЧЕМШИРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ДИАНКА ДАБКОВА
РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря М.Н.
разгледа докладваното от съдия Дабкова адм. дело № 344/2022 г. по описа на съда. При това, за да се произнесе,
съобрази следното:
Производство по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във връзка с чл.184 от с.к. и чл.45, ал.3 от ЗМСМА.
Образувано е по жалба на кмета на Община
Лясковец, вх. № 2418/20.05.2022г. в АСВТ. Разгледано от АСВТ след разрешен спор за
подсъдност с Определение № 19/01.07.2022г. по гр.дело №17/2022г. на ВКС.
Оспорва се Решение № 390/14.04.2022г. на
Общински съвет Лясковец за приемане на
бюджета на Община Лясковец за 2022г., в частта му по т. 3, с
която на основание чл. 21, ал. 1., т. 5, във връзка с чл. 38, ал. 7 от ЗМСМА,
са определени размерите на трудовите възнаграждения на кмета на Община Лясковец
и на кметовете на населените места в общината, считано от 01.04.2022г., съгласно Раздел III от Приложение №7.
Жалбоподателят, действащ чрез упълномощения адвокат, поддържа, че като кмет на Общината упражнява
правомощието си по чл.45, ал.5 от АПК срещу общ административен акт, т.к.
оспорената част от решението на ОбС била инкорпорирана в ОАА - Решение на
ОбС-т, с което се приема бюджета на Общината. В условия на евентуалност се
поддържа, че се касае за ИАА, а кметът притежава личен непосредствен и пряк
правен интерес да обжалва размера на възнаграждението, което му е определено,
т.к. е лишен от допълнително ТВ. С аргументи за процесуална и материална
незаконосъобразност от съда се иска отмяната на посоченото Решение на ОбС, в
обжалваната част.
В о.с.з. оспорващият се представлява от
упълномощения адвокат, който поддържа жалбата по подробните съображения,
изложени в същата. Акцентира върху това, че е налице е нарушение на
процесуалните правила при вземането на това решение, защото с предложението на
общинския съветник е внесена промяна в предложението на кмета на Община
Лясковец, което е в нарушение на разпоредбите на чл. 21 от ЗМСМА, доколкото
общинският съвет приема решения по предложения на кмета. Освен това са нарушени и материалноправните норми,
регламентиращи допълнителните възнаграждения на кмета на общината и кметовете
на населени места. С приемането на предложението на общинския съветник са облагодетелствани част от кметовете с
по-малък стаж, за сметка на кметовете с по-дълъг стаж като такива, тъй като
механично са увеличени възнагражденията на първите без съобразяване с
приложените норми за ДТВ за продължителен стаж. По този начин с липсата на
допълнително трудово възнаграждение са изрично нарушени разпоредбите,
предвиждащи, че кметът има всички права по трудово правоотношение.
ПП на страната моли съда да уважи жалбата
им, претендира разноски и представя ПЗ в указан срок.
Ответникът – Общински съвет Лясковец, действащ чрез упълномощения адвокат, оспорва
жалбата като неоснователна. Определя обжалваното Решение на ОбС Лясковец за
правилно и законосъобразно. Намира, че Решението е взето с компетентността,
която има ОбС по ЗМСМА и съобразено с разпоредбите на Закона за държавния
бюджет на Република България за 2022 г. Като следва да се има предвид, че
разликата увеличението за възнаграждения на кметове и кметските наместници за
2022 г. за Община Лясковец е предвидена
и е за увеличение с около 11 процента. Смята, че макар за правоотношението на
длъжността кмет на община и кметовете на населени места да се прилагат
принципите на КТ, то следва да се има предвид, че тези лица изпълняват тази
длъжност на основание Изборния кодекс. При което те са на изборна длъжност, с
определен мандат и затова и разпоредбата на КТ е по специално на чл. 107а,
определя условията, при които това следва да се извърши. Неотносими са поради
това норми на Наредбата за възнагражденията в общинската администрация и
другите подзаконови нормативни актове, цитирани от процесуалния представител на
Община Лясковец. Моли съда да потвърди обжалваното решение и да отхвърли
жалбата като неоснователна. Претендира разноски. Не ангажира ПЗ в предоставения
срок.
От конституираните заинтересовани страни в
о.с.з. участват С. В. С. и М. Г. П.. Заемат становище за неоснователност на
жалбата и изразяват доволство от определените им възнаграждения, които са
получили ведно с увеличението.
След служебна проверка за допустимостта на
производството съдът констатира следното:
Налице е административен акт, който е
годен предмет на съдебен контрол. Според данните по административната преписка
и собственото съдържание на оспореното понастоящем Решение № 390/14.04.2022г.
на ОбС Лясковец, същото е такова, с което се приема бюджета на Общината за
2022година, тоест акт в хипотезата на чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА. Последното
обстоятелство е обсъдено в ТР №2/16.04.2013 по т.д. №4/2011 на ВАС. При това
върховните магистрати освен, че постановяват допустимост на съдебен контрол на
такъв вида акт, определят и правната му природа. Прието е, че актът на ОбС за
приемане на годишния бюджет на Общината е общ административен акт, съгласно
чл.65 от АПК.
Следователно съдържат властническо волеизявление с еднократно правно действие по
отношение на неограничен брой адресати, които, въпреки че не са индивидуално
идентифицирани, са определени по дадени признаци. Решението за бюджета има
еднократно правно действие в рамките на бюджетната година. Тази постановка
обвързва настоящия съдебен състав на основание чл.130, ал.2 от ЗСВ.
Във връзка с горното няма никакво
основание оспорената пред АСВТ част от същото Решение да бъде определена като
нещо различно по правния си характер. Защото се отнася за тази част от бюджета
на Общината, която е свързана с определяне размера и структурата на
възнаграждението на кметовете на общината и населените места в нея. Тези лица
са определяеми именно чрез това си качество, а не само персонално. Лица, които имат или
биха придобили качеството „кмет на общината или населено място в нея“. Спорът не е за това дали възнагражденията да
се увеличат по принцип, а как, дали следва да включват ДТВ за придобит опит при
изпълнение на същата длъжност. Безспорно е и това, че е налице еднократно
правно действие на Решението в тази му част. Последващото му приложение по
повод изплащане на възнаграждението на кмета на общината и на населените места
е форма на изпълнение на акта. В този смисъл, съдът намери, че Решение на ОбС в
съответната му оспорена част следва да се определи за общ административен акт,
т.к. са налице елементите от дефиницията на чл. 65 от АПК. Във връзка с това
съдът намира че кметът на Община Лясковец разполага с процесуалната легитимация
по чл.45, ал.5 от ЗМСМА – да оспори като незаконосъобразен акта на ОбС като правният
интерес за това е нормативно признат и фактически обусловен от ролята му на
вносител на проекто-бюджета и изпълнител на същия, съгласно чл.7, ал.5 от ЗПФ. В
тази връзка в качеството му на
първостепенен разпоредител с общинския бюджет и орган, на който е възложено
изпълнението на същия, жалбоподателят е легитимиран и по отношение на
възнагражденията на другите кметове на населени места.
Във връзка с горното доколкото се касае за
ОАА, то компетентен да се произнесе е тричленен състав на АСВТ, съгласно
чл.182а от АПК. Доколкото в Раздел II на Глава десета от АПК
не се съдържат специални правила, то по препратката на чл.184 от АПК приложение
намират тези за оспорване на ИАА пред първа съдебна инстанция.
Съдът прие, че е спазен преклузивният срок
за оспорване по чл.179 от АПК. Решение № 390/14.04.2022 г. на Общински съвет Лясковец
е съобщено на Кмета на Община Лясковец на 05.05.2022 г., на която дата копия от
решенията, взети на проведено на 14.04.2022 г. заседание на Общински съвет
Лясковец, са постъпили в деловодството на общината с писмо с вх. №
РД-02-1893/05.05.2022 г. от Председателя на Общински съвет Лясковец/вж. л.113/.
За правна яснота следва да бъде посочено
именно тук, че направеното едва в писмена защита от ПП на жалбоподателя, представена
след о.с.з., изявление, че бюджетът се оспорва и в частта относно определеното
на основание чл.26, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА възнаграждение на председателя на ОбС не
сезира надлежно съда. Същото не
представлява процесуален способ за предявяване на жалба и/или изменението й,
нито основание за разглеждането й от съда. Предметът на делото е обявен на
страните с определение от 09.09.2022г., ведно с окончателния доклад, който не
включва т.IV от Приложение №7, т.к. жалбата не включва това нито
като съдържателна, нито като просителна част. Така приетият за разглеждане
предмет на делото не е променян по предвидения процесуален ред. Поради тези
съображения ПЗ не е способ да бъде сезиран съда и с тази част от акта. Макар
въпросите да са в отношение на обусловеност, т.к. размерът на това
възнаграждение не може да превишава 90% от това на кмета на общината. Пропускът
на страната е свързан с изтичане на преклузивен срок, но може да поправен по
друг начин от самия ОбС, доколкото с този въпрос не се занимава съдът.
Предвид изложеното съдебният състав намери
жалбата за допустима/в приетата за разглеждане част/, а именно: Решение № 390/14.04.2022г. на Общински
съвет Лясковец, в частта му по т. 3, с която са определени размерите на
трудовите възнаграждения на кмета на Община Лясковец на кметовете на населените
места в общината, считано от 01.04.2022г., съгласно Раздел III от Приложение
№7.
Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения:
По общото правило на адм. процес
доказателствената тежест бе указана върху ответника. Той е този, който следва
да установи пред съда, че са се осъществили факти, които му дават правомощието
в хипотезата на чл.21, ал.1, т.5 от ЗМСМА, във вр. с чл.38, ал.7 от ЗМСМА да
определи размера на трудовите възнаграждения на кметовете. При това ОбС
следва да е спазил процедурата за това и относимите материалноправни норми.
При така очертания предмет на доказване
ответникът представи заверено копие от административната преписка. Защитата на
жалбоподателя представи доказателства за
избора на кметове на общината и на населените места. По указание на съда
преписката бе попълнена с доказателства от обсъждането на проекта на бюджета в
постоянните комисии; доказателства за реда за приемане на бюджета - съответната
Наредба на ОбС за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за
местинте дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение
и отчитане и контрол на бюджета на Община Лясковец; доказателства за резултата от гласуването, поименно
предвид чл.27, ал.5 от ЗМСМА, Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация
на Община Лясковец за мандат 2019-2023г.
Така приетите доказателствени средства не
са оспорени от страните. Разгледани в тяхната съвкупност същите са еднопосочни,
непротиворечиви и очертават фактическа обстановка на практика безспорна между страните.
Доказателствените източници разкриват в хронология осъществяването на следните
факти:
1. В изпълнение на задължението си по чл.7,
ал.5 от Закона за публичните финанси екипът на кмета на общината е подготвил проект за бюджет на общината по предвидените в чл.
45, ал. 1 от ЗПФ показатели. В срока по чл.84, ал.4 от ЗПФ – 20 раб. дни след
обнародване на ЗДБ за 2022г./ДВ бр. 18 от 04.03.2022г./, кметът внася проекта в ОбС.
2. Ведно с придружаващия го Доклад с
характер на обяснения, същият проект за бюджет е представен на публично
обсъждане от местната общност. В изпълнение на изискването на чл.84, ал.6 от
ЗПФ на 22.03.2022 г. на официалната интернет страница на Община Лясковец е
публикувана покана за обществено обсъждане на проекта за бюджет на Община
Лясковец за 2022 г.
3. Общественото обсъждане е проведено на
30.03.2022г. в салона на читалище „Напредък-1870“, за което е съставен Протокол/вж.
л.110 от делото/. При това не са постъпили предложения от граждани и обществени
организации.
4. Кметът на Община Лясковец е депозирал
предложение с изх. № ФСД-1462/ 01.04.2022
г. до Общински съвет Лясковец за приемане на бюджета на Община Лясковец за
2022г. Към него са приложени проектобюджета, ведно с доклада към същия, протокола
от общественото обсъждане и проект на Решение на ОбС.
5. В оспорената част по т. 3 относно определени размерите на
трудовите възнаграждения на кмета на Община Лясковец на кметовете на населените
места в общината, считано от 01.04.2022г., съгласно Раздел III от Приложение №7
проектът на кмета има следното съдържание/вж. л.46 от делото/:
„1. Размерите на основните месечни работни
заплати на кмета на общината и кметовете на населените места в общината,
считано от 01.01.2022 г., както следва:
д-р И.Х.Г.- Кмет на Община Лясковец 2 942 лв.;
М. Т.А. *** 1 771 лв.
К. Й. К. *** 1 559 лв.
С.В.С. *** 1 559 лв.
М.Г.П. *** 1 417 лв.
М.И.Л. *** 1 417 лв.
2. Размера на допълнителното трудово
възнаграждение за трудов стаж и професионален опит, полагащо се на кмета на
общината и кметовете на населените места в общината като лица, заемащи изборни
длъжности въз основа на приравнени на трудови правоотношения, считано от
01.01.2022 г. - по 1% (един процент) върху основните месечни работни заплати за
всяка година придобит трудов стаж и професионален опит, през която съответните
лица са работили и/или продължават да работят в предприятието на същата
длъжност или професия."
5. Според данните от административната
преписка постоянните комисии на ОбС са провели
на 11.04.2022г. съвместно заседание по обсъждане на бюджета. Протокол от
това съвместно заседание и запис на направените предложения не е представен. Приложени
са протоколи от заседание на следните комисии: ПК „Бюджет и финанси“, ПК
„Инфраструктура, благоустройство, околна среда, ред, законност, безопасност на движението“,
ПК „Здравеопазване, социални дейности, младежта, спорт и туризъм“, ПК
„Образование, култура, православна църква, вероизповедания, етика, спазване
Правилника, контрол на решенията“. След отразено гласуване всяка от ПК е
оформила мнозинство с предложение ОбС да разгледа внесените допълнително
предложения за корекции по бюджета, предложен от кмета на общината. Няма данни
нито какви са тези предложения, нито от кого са постъпили, нито мотивите за
лансирането им. Предвид липсата на доказателства за проведени обсъждания и дебати, няма как това да се
зачете вместо мотиви на предложението за изменение на бюджета, в оспорената
част, направено общинския съветник и председател на ПК „Бюджет и финанси“ Т. Т..
6. С вх. № 103/14.04.2022г. в
Общински съвет Лясковец е депозирано предложение от Т.Т.- общински съветник от
ПП „Земеделски съюз „Александър Стамболийски", на основание чл. 33, ал.
1, т. 2 от ЗМСМА. От дебата по време на извънредното заседание на ОбС същия ден
по-късно вечерта може да се предположи, че това са предложенията, обсъждани на
съвместно заседание на ПК на ОбС, но де факто предложенията са внесени от общ.
съветник Т. Т.еднолично, а не като
председател на ПК „БФ“.
6.1. В съдържателно отношение
предложението на съветник Т. Т.включва следното по отношение на
възнагражденията на кметовете в общината, считано от 01.01.2022 г., както
следва:
д-р И.Х.Г.- Кмет на Община Лясковец 3 266 лв.;
М. Т.А. *** 1 966 лв.
К. Й. К. *** 1 730 лв.
С.В.С. *** 1 730 лв.
М.Г.П. *** 1 573 лв.
М.И.Л. *** 1 573 лв.
Предложението на кмета по т.2 за предвиденото ДТВ към основните
заплати отпада.
6.2. По делото не се твърди и не са
представени доказателства за проведено обсъждане в комисиите, нито за
обществено обсъждане на тези допълнително внесени непосредствено преди
заседанието предложения. Самото
предложение не е обосновано нито по конкретните промени, нито ан блок. Дори от
проведените дебати не може да се направи извод какви са били мотивите на
вносителя за предложените промени, вклч. в оспорената понастоящем част за структурата
на трудовите възнаграждения на кметовете в общината.
7. На проведено извънредно заседание на
Общински съвет Лясковец на 14.04.2022 г.
след проведени дебати е приет бюджета на Община Лясковец за 2022 г. Видно от
Протокол №51/14.04.2022г. с Решение № 390/14.04.2022 г. Общински съвет Лясковец
е приет бюджета на общината като предложения от кмета на общината проектобюджет
е претърпял съществени изменения, внесени с посоченото по-горе предложение на общинския
съветник Т.Т., в оспорената пред съда част от същия.
8. Така гласуваното Решение на ОбС за
приемане на бюджета на Община Лясковец за 2022г. е оспорено пред настоящия съд,
в частта, относно определените възнаграждения на кмета на общината и на
кметовете на кметства в същата. С основния аргумент, че неправилно е отречено
правото на допълнително трудово възнаграждение към основното такова, дължимо за
прослужено време на същата длъжност.
При тези констатации за осъществените факти съдът от правна страна
стигна до следните изводи:
Структурата на общинските бюджети и
процедурата по изготвяне и приемането им са разписани в относимия за периода на
2022г. Закон за публичните финанси. Съгласно чл.13, ал.2 от ЗПФ, бюджетите на
общините се приемат от общинските съвети по реда на този закон, т.е. той се
явява специален по отношение на ЗМСМА. По делегацията на чл.82, ал.1 от ЗПФ Общинският
съвет приема наредба за условията и реда за съставяне, приемане, изпълнение и
отчитане на общинския бюджет. В случая такава Наредба е приета с Решение №
383/28.11.2013г. на ОбС Лясковец, изм. и доп. впоследствие. Същата на практика
не предвижда отклонение от правилата, разписани в ЗПФ. Рамките на бюджета в
частта приходи и разходи са основани на приетия ЗДБ за 2022г. и субсидиите за
общината по видове дейности и ПМС № 31/17.03.2022г. за изпълнението му. Пряко
свързано с оспорената част от Решението на ОбС е ПМС № 67 от 14.04.2010 г. за заплатите в
бюджетните организации и дейности. Според член 5, ал.16 от ПМС №67,
конкретните размери на индивидуалните основни месечни заплати на кметовете на
общини, райони и кметства се определят от съответния общински съвет при
условията на Закона за местното самоуправление и местната администрация, като
размерът на определените заплати не може да надхвърля основната месечна заплата
на министър. В случая между страните не
е спорно, че за приетото увеличение на възнагражденията на кметовете е
налице предвиден финансов ресурс и не се нарушава непосредствено посочената
забрана за тавана на заплатата на кметовете.
Съдът обсъди събраните по делото
доказателства и подведе установените факти към приложимия по време закон.
Съобрази становищата на страните и извърши проверка на законосъобразността на
оспорения административен акт на основанията по чл. 146 от АПК, предвид
препратката на и чл. 184 от АПК. При
това съставът констатира, че Решението на ОбС Лясковец по приемането на бюджета на
Общината за 2022г., в оспорената му част, е прието от материално и териториално
компетентен орган. При приемането му Общинският съвет Лясковец е упражнил
правомощията си по чл. 94, ал. 2 от ЗПФ, във вр. с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА.
При това като част от приетия бюджет са определените възнаграждения на
кметовете, което е изрично записано като правомощия на ОбС в чл.21, ал.1, т.5
от ЗМСМА. Тази разпоредба гласи, че общинският съвет определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките
на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала
от общинския бюджет по предложение на кмета на общината;
Според данните от преписката, колективният
орган на местното самоуправление е заседавал в законен състав при наличието на
кворум. От 17 избрани общински съветници на заседанието на 14.04.2022г. са
присъствали 14, които са участвали в гласуването по т.3.3 от Решението.
Предложението на общ. съветник Т. Т.е прието с 9 гласа „за“, 3-ма „против“ и
2“въздържал се“, т.е. при наличие на необходимото мнозинство по чл.27, ал.4 от ЗМСМА/повече от половината от общия брой на избраните общински съветници/. При
това са налице доказателства за спазено изискване за поименно явно гласуване на
бюджета, съгласно чл.27, ал.5 от ЗМСМА. Изложените констатации обосновават
извод, че изискванията за компетентност по материя на автора на акта и към формата за валидност
и реквизити на такова по вид решение на ОбС са спазени.
Настоящият съдебен състав установи обаче,
съществено нарушение на административнопроизводствени правила, което е
обусловило и противоречие с материалноправни разпоредби, а именно:
Оспорената понастоящем част от Решението
на общинския съвет е част от Решение за
приемане бюджета на Общината. Следователно процедурата следва да се развие в
хипотезата по чл. 94, ал.2 от ЗПФ. Относимите
процесуални правила се съдържат в чл. 84 и сл. от ЗПФ и местната Наредба за условията и реда за
съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните дейности и за
съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на
Община Лясковец. Доколкото не са изключени от изрични разпоредби на ЗПФ
приложение намират и общите правила, разписани в Правилника за организация на
дейността на общинския съвет. Съдът намира, че специалните правила на ЗПФ
изключват приложението на общата норма на чл. 66 от АПК. Процедурата по
приемането на бюджета на общината включва разработване от кмета на общината на
проекта за общинския бюджет по предвидените в чл. 45, ал.1 от ЗПФ показатели, представянето
на проекта на бюджет за публично обсъждане от местната общност, при
оповестяване на датата на обсъждане най-малко 7 дни предварително на интернет
страницата на общината и в местните средства за масово осведомяване; провеждане
на публично обществено обсъждане на проектобюджета по ред, определен от
общинския съвет, съставяне на протокол за постъпилите предложения; внасяне на
проектобюджета, ведно с протокола за постъпилите предложения от общественото
обсъждане в общинския съвет за неговото разглеждане, обсъждане и приемане.
В случая съдът не констатира допуснати
съществени нарушения на посочените по-горе процесуални правила при внасяне на
проекта за бюджета от кмета на общината. Не така стои въпросът с предложението
на общинския съветник Т.за промени в предложения проект за бюджет, в
съответната оспорена част. Безспорно се установи, че предложението внесено от
посочения общински съветник не е придружено от мотиви. Такива не са изложени
нито в предложението, нито могат да се извлекат от обсъждането на заседанията
на ПК или това на ОбС. Задължението да се внасят мотивирани предложения е
разписано изрично както в Правилника на ОбС /вж. чл.60, ал.3, вр. с ал.1/ така
и в бюджетната процедура. Видно от ЗПФ проектът на бюджет се придружава от
доклад, който представя неговите основни характеристики и служи като основа за
обсъждане. В случая освен, че е лишено от мотиви, предложението за изменение в
проекта на бюджета е внесено в последния момент преди извънредното заседание на
ОбС. При това не само обществеността, но самите общински съветници не са имали
необходимото време и възможност да се
запознаят с неговата същност. Тази
процесуална изненада се потвърждава и от обсъждането по време на заседанието на
ОбС/вж. изказването на общ. съветник Войводов напр./. Освен липсата на
обществено обсъждане на това предложение липсва и становище на ПК на ОбС. Макар
да не е записано изрично правната симетрия изисква каквито възможности за
обсъждане са предвидени за проекта на бюджета, внесен от кмета да се приложат и
към предложените промени в този проект. В случая в административното
производство са нарушени принципите на достъпност, публичност и прозрачност при
вземане на решение, визирани в чл. 12, ал.1 от АПК, което налага отмяна на
решението на ОбС в оспорената част.
В случая безспорно е налице друг субект на
предложението – общински съветник, а не кметът на общината, както предвижда
законът в чл.21, ал.1, т.5 от ЗМСМА. Но това не е съществено процесуално
нарушение, доколкото предложение от кмета има. Общинският съвет не е обвързан
от проекта, внесен от кмета, т.к. не действа при условия на обвързана
компетентност.
Общинският съвет не е задължен да възприеме предложението на кмета. В
правомощията на Общинския съвет е възложено решението за определяне на
възнагражденията съгласно чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА. Поради това
законосъобразността на приеманото от общинския съвет решение не е обусловена от
съответствието на неговото решение с внесеното от кмета на общината предложение
за проекто-решение. Приемането на оспореното решение със съдържание, различно
от това на внесения от кмета на общината проект за решение, е упражняване на
законово регламентирана компетентност на общинските съвети. Този извод
произтича от разпределението на компетентност между кмета на общината и общинския
съвет, възложена на тези органи съгласно чл.21 и чл.44 от ЗМСМА. Общинските
съветници имат право да правят предложения, като това тяхно правомощие
произтича от разпоредбата на чл.33 от ЗМСМА и в частност на чл. 21, ал. 1, т. 5 ЗМСМА. Но във всички
случаи предложението, изхождащо от общински съветник трябва да отговори на
същите критерии като проекта, внесен от кмета на общината. Да е съобразен с
показателите по чл.45 от ЗПФ, да има конкретни параметри в приходната и
разходната част по съответните функции и дейности, да е мотивирано кое налага
промяната, да бъде публично огласено и подложено на обсъждане, редом с
предложения проект от екипа на кмета. За да може да се направи сравнение и
информиран избор между двете предложения.
Изтъкнатото по-горе процесуално нарушение
е съществено, т.к. е повлияло върху решението
на ОбС като го е поставило в
противоречие с приложимите материални разпоредби. С оспорената т. 3 от Решение №
390/14.04.2022 г. на Общински съвет Лясковец е приет бюджета на Община Лясковец
за 2022 г., в частта, с която на основание чл. 21, ал. 1, т. 5 във връзка с чл.
38, ал. 7 от ЗМСМА са определени размерите на трудовите възнаграждения на Кмета
на Община Лясковец и кметовете на населените места в Община Лясковец, считано
от 01.04.2022 г. - съгласно Раздел III от Приложение № 7. Приети са размери на
основните месечни работни заплати на кмета на общината и кметовете на
населените места в общината, считано от 01.04.2022 г. съобразно предложение с
вх. № 103/14.04.2022 г. от общинския съветник Т.Т., но е отпаднало предложеното
то кмета на общината трудовите
възнаграждения да имат компонент допълнително възнаграждение за трудов стаж и
професионален опит.
Нормата на чл.21, ал.1, т.5 от ЗМСМА
възлага на ОбС да определи размера на трудовите възнаграждения на кметовете
като съобрази действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на
персонала от общинския бюджет. В случая не се оспорва, че приетите размери на
ТВ на кметовете са в рамките на субсидията, предвидена в ЗДБ за 2022г. – чл.52,
раздел 2а – за община Лясковец 169 000лв. за заплати за кметове и кметски
наместници. Тоест не е превишен лимита на средствата за работна заплата, нито
максималния допустим размер на индивидуалната заплата. Но всъщност не са
спазени нормативните изисквания към структурата и съдържанието на ТВ на
кметовете.
Кметовете на общината и населените места
имат право на трудово възнаграждение, но с изрична законова разпоредба
определянето на размера е предоставен на Общинския съвет и е изключителна негова
компетентност. При определяне на неговия размер безспорно ОбС извършва
преценка по целесъобразност. Съгласно чл.169 от АПК при оспорване на
административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява
дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил
ли е изискването за законосъобразност на административните актове. В случая
Общинският съвет е разполагал с оперативна самостоятелност съобразно изложеното
по-горе, но не са спазени изискванията
за законосъобразност на акта.
В тази връзка разпоредбата на чл. 38, ал. 7 от ЗМСМА
признава на кметовете на общини всички права по трудово правоотношение освен
тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение. Съгласно
чл. 38, ал. 2 от ЗМСМА кметовете на общините се избират пряко от населението за
тях липсва работодател по смисъла на КТ, с когото да договарят размера на
трудовото си възнаграждение. Затова
законодателят е предвидил особен ред за определянето му. Настоящият съдебен
състав намира, че макар правоотношението, по което полагат труд общинските
съветници да е възникнало от избор по
ИК, а не по КТ, то това не изключва правото им на ДТВ за трудов стаж и
професионален опит. По това
правоотношение се полага труд, който е възмезден. Поради това размерът на ТВ трябва да бъде
съобразен с количеството и качеството на вложения труд. Според действащата
нормативна уредба трудовото възнаграждение бива основно и допълнително. На
основание чл. 244 от КТ, Министерският съвет определя видовете и минималните
размери на допълнителните трудови възнаграждения, които не са определени с
кодекса. Тези видове ДТВ са уредени с Наредбата за структурата и организацията
на работната заплата (НСОРЗ) – обн. ДВ бр.9 от 2007г. В Глава трета от
Наредбата са уредени различните видове допълнителни трудови възнаграждения,
като в чл. 12 изрично е предвидено допълнително трудово възнаграждение за
придобит трудов стаж и професионален опит.
Доколкото естеството на правоотношението в
конкретния случай е приравнено към трудово/вж. чл.38, ал.7 от ЗМСМА/ и в
посочената Наредба не е налице предвидено изключение, то посочените правила важат
и за трудови правоотношения, възникнали
от избор, макар и по реда на Изборния кодекс. Правото на ДТВ за професионален
опит не се дерогира от разпоредби на ЗМСМА, т.к. не влиза в колизия със статута
на кмет на община или населено място, разписан в ЗМСМА.
Допълнителните трудови възнаграждения имат
различен характер и основание - за трудов стаж и професионален опит, за
по-висока лична квалификация, за нощен труд и др. Част от тях възмездяват
разликата в качествата на предоставяната работна сила, а друга - разликата в
нейното количество, в условията на труд и др. Към първата група се причислява и
допълнителното трудово възнаграждение за трудов стаж и професионален опит (т.
нар. „клас прослужено време"). Освен това, същото се квалифицира и като
такова с постоянен характер по силата на изричната разпоредба на чл. 15, ал.1
от НСОРЗ. Това ДТВ е задължително за изплащане, съгласно чл. 6,ал.1,т.1 от Наредбата.
Безспорно определянето на конкретният
размер на трудовото възнаграждение да се свежда до преценка по целесъобразност,
направена от Общинския съвет, но същият следва да се съобрази както с финансовия ресурс по ЗДБ за 2022г., така и с
нормативни изисквания на ЗМСМА, КТ и НСОРЗ.
В структурата на ТВ на кметовете следва
да има такава част – ДТВ за трудов стаж и професионален опит. В случая Общински съвет
Лясковец е нарушил нормативните изисквания на чл. 38, ал. 7 от ЗМСМА, във вр. чл. 244, т. 2 от КТ и чл. 12 от
Наредбата за структурата и организацията на работната заплата, като е отхвърлил
предложеното от кмета на общината/по т.2 от Раздел Трети - вж. л.46 от делото/ допълнително трудово
възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит и неговия размер от
1% върху основната заплата на кметовете в общината.
Правото на заплащане за труда,
съответстващо на извършената работа, е сред основните права по силата на чл.
48, ал. 5 от Конституцията на Република България. Допълнителното възнаграждение
за придобит трудов стаж и професионален опит следва да възмездява промяната в
начина на работа в резултат на натрупания опит, знания и умения за тяхното
практическо прилагане. При условие, че с натрупването на опит и практически
умения качеството на предоставяния труд се променя, то и изплащаното за него
възнаграждение следва да се променя. Като е игнорирал тази нормативно
предвидена разлика в заплащането ОбС е постановил незаконосъобразно решение, в
съответната му оспорена част, която не съответства и на целта на закона. Да се
възмезди съответно по-високото качество на престирания труд.
В заключение по изложените мотиви съдът
достигна до решаващ правен извод, че Решение № 390/14.04.2022г. на Общински
съвет Лясковец за приемане на бюджета на Община Лясковец за 2022г., в
оспорената му част, по т. 3, с която на
основание чл. 21, ал. 1., т. 5, във връзка с чл. 38, ал. 7 от ЗМСМА, са
определени размерите на трудовите възнаграждения на кмета на Община Лясковец на
кметовете на населените места в общината, считано от 01.04.2022г., съгласно
Раздел III от Приложение №7, е валиден и
формално законосъобразен ОАА. Но поради допуснати съществени нарушения на
процесуални правила колективният орган е постановил акта, в оспорената му част,
в противоречие с приложимите материалниоправни
разпоредби. В резултат същият, в оспорената му част, е постановен в
противоречие на преследваната от закона
цел. Поради това посоченият ОАА, приет от ОбС Лясковец, в оспорената му част,
следва да бъде отменен от съда. Доколкото въпросът е предоставен в
изключителната компетентност на ОбС, то на основание чл.173, ал.2 от АПК, във
вр. с чл.184 от с.к., преписката следва да бъде върната на този колегиален
орган. За провеждане на необходимата процедура и гласуване на решение по същия
въпрос, при съобразяване с указанията по приложение на закона, дадени с
настоящото съдебно решение.
При този изход на спора доколкото
жалбоподателят не претендира разноски, то произнасяне за същите не се следва.
Воден от горните мотиви и на основание чл. 172, ал.2,
пр.2-ро от АПК, във вр. с чл.173, ал.2 от с.к. и чл.184 от АПК, съдът в посочения тричленен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
по жалба на кмета на Община Лясковец, Решение № 390/14.04.2022г. на Общински
съвет Лясковец за приемане на бюджета на Община Лясковец за 2022г., в частта му по т. 3, с която на
основание чл. 21, ал. 1., т. 5, във връзка с чл. 38, ал. 7 от ЗМСМА, са
определени размерите на трудовите възнаграждения на кмета на Община Лясковец и на
кметовете на населените места в Общината, считано от 01.04.2022г., съгласно
Раздел III от Приложение №7 към същото Решение.
ВРЪЩА преписката по посоченото Решение № 390/14.04.2022г. на Общински съвет
Лясковец, в оспорената и отменена от настоящия съд част, за определяне размерите на трудовите възнаграждения на кмета на
Община Лясковец и на кметовете на населените места в Общината, при съобразяване
на указанията по тълкуване и приложение на закона, изложени в мотивите на
настоящото.
Решението подлежи на обжалване пред
Върховния административен съд, в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Жалбата се подава чрез АСВТ.
Препис от настоящото да се изпрати на
страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: