Р Е Ш Е Н И Е

 

№ 139

 

град Велико Търново, 01.07.2020 г.

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

 

Административен съд – гр. Велико Търново, в публично съдебно заседание на дванадесети юни две хиляди и двадесета година, в състав:

 

                                               Председател: Георги Чемширов

                                                      Членове: Дианка Дабкова

                                                                       Константин Калчев

 

при участието на секретаря М.Н.и прокурора от ВТОП – Донка Мачева като разгледа докладваното от съдия Калчев адм. д. № 69/2020 г. по описа на Административен съд – гр. Велико Търново, за да се произнесе взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл. 191, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

           

            Същото е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Велико Търново срещу Наредба за осигуряване на „Пожарната безопасност и защита на населението“ на територията на Община Велико Търново, приета с Решение № 323 по Протокол № 28/11.09.2008 г. на Общински съвет – Велико Търново /по-нататък за краткост Наредбата/.

Протестиращият прокурор излага доводи, че общинските съвети не са овластени да регулират обществените отношения, свързани с пожарната безопасност чрез приемане на подобна наредба, поради което тя се явява издадена от некомпетентен орган и като такава е нищожна. Сочи, че осигуряването на пожарната безопасност и защитата на населението са от изключителната компетентност на МВР, като в ЗМВР липсва овластяваща общинските съвети разпоредба. Според  оспорващия съществуват нормативни актове от по-висока степен, уреждащи различни аспекти на тези отношения на централно ниво. Алтернативно се поддържа, че при приемането на наредбата са допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в липса на публикуване на проекта на наредбата на интернет страницата на ответника, съответно липса на проведено обществено обсъждане, както и липса на мотиви, които да покриват съдържанието на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В съдебно заседание оспорващият прокурор от ВТОП поддържа протеста, като претендира за направените по делото разноски.

Ответникът по жалбата – Общински съвет – Велико Търново, не взема становище.

Великотърновският административен съд, тричленен състав, като съобрази събраните доказателства, доводите на страните и след проверка на обжалвания административен акт, приема за установено следното:

На 30.06.2018 г. кметът на Община Велико Търново е предложил на общинския съвет да приеме Наредба за осигуряване на „Пожарната безопасност и защита на населението“ на територията на община Велико Търново. Съгласно предложението мотивите за приемането на тази наредба са липса на раздел „Пожарна безопасност“ в Наредба № 1 на общината; създаване на по-добър ред и поддържане на пожарната безопасност на гражданите на територията на община Велико Търново, пропуски в законодателството и спецификата на гр. Велико Търново; приходите от санкции ще постъпват директно в бюджета на общината. Според представените протоколи  на л. 64-78 по делото, проектът е разгледан и одобрен от съответните постоянни комисии. С решение № 277 по протокол № 25/17.07.2008 г. Общински съвет –  Велико Търново е приел на първо четене наредбата, като действащата наредба е окончателно приета на второ четене от Общинския съвет с 23 гласа „за“, 0 „против“ и 1 „въздържал се“ с Решение № 323 по Протокол № 28 от 11.09.2008 г. 

При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните изводи от правна страна:

Предмет на оспорване в настоящото съдебно производство e подзаконов нормативен акт, какъвто е Наредбата за осигуряване на „Пожарната безопасност и защита на населението“ на територията на община Велико Търново. Същата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа административно правни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта, като по делото липсват данни оспорената наредба да е отменена или изменена след подаване на протеста. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. Протестът е подаден до компетентния да го разгледа съд, съобразно уреденото в чл. 191, ал. 2 от АПК. Посочените обстоятелства обуславят процесуалната допустимост на оспорването.

Разгледан по същество протестът е и основателен по следните съображения:

Подготовката, издаването и прилагането на действащите нормативни актове са регламентирани в Закона за нормативните актове /ЗНА/ и АПК. Съгласно чл. 8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение.

Оспорената Наредба за осигуряване на „Пожарната безопасност и защита на населението“ на територията на община Велико Търново, е приета като подзаконов нормативен административен акт, издаден на основание чл. 22, ал. 1 ЗМСМА /като очевидно се е имало предвид разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА/. Общинският съвет има нормотворческа компетентност, както и други органи, но следва да е изрично овластен от Конституцията или закон, за да е валиден неговия акт по аргумент от чл. 76, ал. 1 АПК, а съгласно ал. 2 на същия компетентността да издава нормативни административни актове, не може да се прехвърля. Приемайки протестираната Наредба, Общински съвет Велико Търново е разширил приложното поле на дадените му компетенции с разпоредбата на чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК, съгласно които е допустимо общинските съвети да издават наредби, с които да уреждат обществени отношения от местно значение, но това следва да е в съответствие с нормативните актове от по-висока степен. Цитираната норма на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА урежда правото на общинските съвети да приемат наредби, но единствено и само в изпълнение на правомощията си, т. е. предмет на регулация следва да са неуредени от нормативен акт от по-висока  степен отношения, които да имат местно значение.  Към датата на приемане на протестираната Наредба е действал Закона за Министерство на вътрешните работи /ЗМВР/, отменен с ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г., който е специален по отношение на пожарната безопасност, но в който не се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби въпросите на пожарната безопасност, регламентирани в ЗМВР. Предвидената делегация в отделни текстове от отм. ЗМВР, не дават такива права на местната власт в лицето на общинските съвети. В сега действащия ЗМВР обн. ДВ, бр. 53/2014 г., изм. бр. 98 от 28.11.2014 г. в сила от 28.11.2014 г., в чл. 125, ал. 2 и ал. 3, също не се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби въпроси, регламентирани в ЗМВР, относно пожарна безопасност и защита на населението, което е в компетентността на съответните министри. Подходът на законодателя е последователен и категоричен, и той е, че правните норми за безопасност от пожари се въвеждат от орган, който разпростира правомощията си на цялата територия на страната, респективно не предвижда създаване на самостоятелни нормативни изисквания в отделните административно-териториални единици, каквито са общините. Разпоредбата на чл. 137, т. 2 от ЗМВР сочи, че органите на местното самоуправление могат да разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места, като законът говори за специфични правила, но не и за издаване на наредби в тази насока. Касае се за съвместно приемане на актове от органи на държавна власт и от тези на местното самоуправление и то съгласувано с органите на пожарната безопасност, т. е. те не са регламентирани във формата на подзаконов нормативен акт. Именно общината като един правен субект и собственик на обекти следва да разработи свои вътрешни правила, валидни за нейните обекти, а не да преурежда на местно ниво такива обществени отношения, които вече са регулирани. Същата регламентация действа и понастоящем в Наредба № 8121з-647 от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация на обектите /ДВ, бр. 89/2014 г. /, съвместно издадена от министрите на инвестиционното проектиране и на вътрешните работи на основание чл. 125, ал. 2 ЗМВР, където в чл. 1 е посочено, че същата определя правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатацията на обектите в урбанизираните, земеделските, горските и защитените територии и в нарушените територии за възстановяване, наричани за краткост "обекти". Специални правила за взаимодействие между компетентните органи и органите на местно самоуправление са уредени в Наредба № 8121з-758 от 22.10.2014 г. за осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на МВР и Наредба № 8121з-1006 от 24.08.2015 г. за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението на МВР.

Следователно общинският съвет не е овластен да издава посочения подзаконов нормативен акт, каквато е протестираната Наредба на Общински съвет Велико Търново.

Липсата на компетентност за издаване на определен подзаконов нормативен акт винаги води до нищожност на този акт.

Мотивиран от изложеното по-горе съдът счита, че протестът е основателен и следва да бъде уважен, като оспорената наредба бъде обявена за нищожна.

Само за пълнота на изложението следва да се посочи, че настоящият състав намира за основателно и оплакването, че в случая са допуснати нарушения на процедурата по внасяне на предложението за наредбата, нейното обсъждане, гласуване и приемане, които са съществени. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в съотв. ред., преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14- дневен срок за предложения и становища по проекта. От доказателствата по делото се установява, че проектът не е публикуван на интернет страницата на общината /доказателства за това не са представени по делото въпреки указанията на съда и такова обявяване не се установява и след служебно извършената от съда справка/, при което е нарушен чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Задължението на съставителя на проекта за публикуването му е императивно предвидено, с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, като неизпълнението му води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт.

Н

 

 

 

 

На следващо място, разпоредбата на чл. 28 от ЗНА урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА /в относимата редакция/ изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 не се обсъжда от компетентния орган. В конкретния случай не са представени доказателства за спазване на нито едно от тези законови изисквания.

Допуснатите нарушения съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и се явяват самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт, дори да се приеме, че същият е валиден.

При този изход в полза на Окръжна прокуратура – Велико Търново следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20 лева – внесена такса за обнародване на оспорването в „Държавен вестник“

Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се обяви по начина, по който е обявена самата Наредба.

По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът

 

 

Р     Е    Ш     И   :

 

 

ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА Наредба за осигуряване на „Пожарната безопасност и защита на населението“ на територията на Община Велико Търново, приета с Решение № 323 по Протокол № 28/11.09.2008 г. на Общински съвет – Велико Търново в нейната цялост.

 

ОСЪЖДА Общински съвет – Велико Търново да заплати на Окръжна прокуратура – Велико Търново разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.

 

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва и протестира пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

РЕШЕНИЕТО, след влизането му в сила, да се обяви по реда, по който е обявена Наредба за осигуряване на „Пожарната безопасност и защита на населението“ на територията на община Велико Търново, приета с Решение № 323 по Протокол № 28/11.09.2008 г. на Общински съвет – Велико Търново.

 

 

 

                                                         ПРЕДСЕДАТЕЛ :

 

                                                                   ЧЛЕНОВЕ :  1.

 

                                                                                        2.