РЕШЕНИЕ
№ 25
гр. Велико Търново,7. 2.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново – осми състав, в съдебно заседание на
двадесет и трети януари две хиляди и
двадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Диана Костова
при
участието на секретаря П.И., изслуша
докладваното от съдия Костова адм.д.
№152 по описа за 2019 година и
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство по реда на чл.145 и сл. АПК във
вр. с чл. от Наредба № 4 от 24.2.2015г. за прилагане на мярка 11“Биологично
земеделие“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020г,
издадено от Министъра на земеделието и храните.
Образувано
е по жалба на А.И.С. *** със съдебен адрес *** против Уведомително писмо за
извършена оторизация и и изплатено финансово подпомагане по мярка 11“Биологично
земеделие“ по програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г за кампания
2016г. , в която е определено същото в размер на нула лева. В жалбата се
развиват подробни съображения за нищожност на оспорения административен акт. На първо място
намира, че същото не е издадено от компетентния за това орган Изпълнителен
Директор на ДФ“Земеделие“, а от неговия заместник без да е посочена заповед или
друг акт, с който изпълнителния директор е делегирал правата си по издаване на
оспореното уведомително писмо, поради което на основание чл. 173, ал.1 и ал.2
от АПК от съда се иска да се прогласи неговата нищожност. На следващо място
намира, че същото е постановено при съществено противоречие с процесуалните
правила, доколкото жалбоподателят не е бил уведомен съгласно чл. 26 от АПК за
започналото производство, АО не е посочил конкретните факти, обстоятелства и
доказателства , както и тяхната преценка. Поради допуснатите съществени
процесуални нарушения прави искане за отмяна на уведомителното писмо само на
процесуално основание чл. 168, ал. 4 от АПК. Освен това не е спазен и
законовият срок за издаване на ИАА доколкото се касае за оторизация за 2016г.,
а се издава през 2018г. Уведомителното писмо съществено противоречи на
материалното право, доколкото органът без да е констатирал нарушение на договорните
клаузи или нормативната база е бил санкциониран, а освен това е приложена и
цитирана Заповед № РД 09-144 от 23.2.2017г. която не е част от действащото
позитивно право към този момент на подпомагане 2016г. ИАА противоречи и на
целта на закона. Иска
се прогласяване на нищожността на ИАА или неговата отмяна като
незаконосъобразен.
В съдебно заседание
жалбоподателят се представлява от ***Н. с пълномощно по делото , който поддържа
така подадената жалба. В срока по чл. 149, ал. 3 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК
представя подробно писмено становище. Претендира направените разноски, за което
представя списък на разноските по чл. 80 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК.
Ответник
жалба – Зам. Изпълнителен директор на ДФ“Земеделие“ представляван от *** Ц.
заема становище за неоснователност на така подадената жалба. Намира, че
съгласно разпоредбата на чл. 38, т.5 от Регламент №889/2008г. на ЕК основно
изискване , което бенефициента не е изпълнил, а в същото време е декларирал ,
че ще изпълни при поемане на ангажимента, е преминаване към биологично
производство в съответния срок. Според заключението на вещото лице и твърденията на контролиращото лице, което е
информирало АО за кампания 2017г, която е трета година от поетия ангажимент
пчелните семейства не са биологични.
Представя подробна писмена защита в указания от съда срок. Претендира за
разноски в производството, представляващи ***ско възнаграждение и внесения от
страна на ответника депозит за вещо лице.
Съдът
като взе предвид становищата на страните и вложените в административната
преписка писмени доказателства намира за установено следното от фактическа
страна: Жалбоподателят е подал общо
заявление за подпомагане по мярка 11“Биологично земеделие“ по програмата за
развитие на селските райони 2014-2020 г с УРН 587359 през 2015г. За кампания
2016г е подал заявление за плащане с УИН 04/150616/69911, с което кандидатства
за финансово подпомагане за втора поредна година по направление „Биологично
пчеларство“ от мярка 11“Биологично земеделие „ от ПРСР 2014-2020г. С него е
заявил за подпомагане на 253 броя пчелни семейства с код БПП6 за биологично
пчеларство в преход. При извършена проверка от дирекция РБП към МЗХГ по чл. 45
от Наредба № 5/2018г. за прилагане на правилата на биологичното производство,
етикиране и контрол, и за издаване на разрешение за контролна дейност за
спазване на правилата на биологично производство, както и за последващ
официален надзор върху контролиращите органи е установено , че контролиращото
лице Лакон – Частен институт за осигуряване на качеството и сертифициране на
биологично произведените хранителни продукти „ООД е въвело информация, че е
сключен договор за контрол с жалбоподателя от 21.11.2013г. който заедно с
анексите и приложен по делото. Информация относно спазването на разпоредбите за
биологичното производство съгласно Регламент ЕО-834/2007г. и Регламент
ЕО-889/2008г. информация за съответната година се предоставя от контролиращите
лица , като въведените от него данни в електронната система по чл. 49 от
Наредба № 4/2015г. за прилагане на мярка „Биологично земеделие“ по Програмата
за развитие на селските райони за периода 2014-2020г. за жалбоподателя за
2016г. са състояние „в преход“ АО е приел, че в съответствие с изискванията на
чл. 29 §3 от Регламент ЕО1305/2013г.
относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски
фонд за развитие на селските райони ЕЗФРСР при предоставяне на финансова помощ
за преминаване към биологично земеделие т.нар. период на преход , държавите
членки могат да определят по- кратък първоначален период, съответстващ на
преходния период, който е задължителен етап за преминаване към биологично
производство. България е приела Наредба № 1/2013г. за прилагане правилата на
биологичното производство на растения, животни, аквакултури , растителни,
животински продукти, продукти от аквакултури
и храни, тяхното етикиране и контрола върху производството и
етикирането, в която в чл. 26,т.5 е
регламентирано, че преходния период отглеждане на пчелни семейства е дванадесет
месеца при спазване на разпоредбите на
Регламент ЕО 834/2007г.и Регламент ЕО №889/2008г. С оглед на тази
материално правна разпоредба на чл. 26, т.5 от Наредба №1/2013г. и в
съответствие с чл. 35§2 от Делегиран регламент ЕС №640/2014г. на Комисията за
допълване на Регламент ЕС-№1306/2013г. на ЕП и на Съвета относно интегралната
система за администриране и контрол и
условията за отказ или оттегляне на плащания, административните санкции,
приложими към директните плащания подпомагането на развитието на селските райони
и кръстосаното съответствие и Методика за намаляване или отказване на плащания
по мярка 11“Биологично земеделие“ от
ПРСР 2014-2020г., утвърдена със Заповед № РД 09-144 от 23.2.2017г. на Министъра
на земеделието и храните е формиран извод на АО за неоснователност на искането.
След изтичане на минималните периоди за преход към биологично производство
съгласно чл. 36, §1, чл. 37,§1 и чл.38 от Регламент ЕО №889/2008г. не се
предоставя финансово подпомагане за площите , животните и пчелните, заявени за
подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие - период на
преход. На основание на горепосочените материално- правни основания е издадено
и процесното писмо, срещу което жалбоподателят е подал възражение- жалба. С
жалба вх.№ 94-184/21.1.2019г. до ВАС е обжалван мълчалив отказ на МЗХГ на
РБългария да се произнесе по жалба с
вх.№ 02-040-6500/4012/18.12.2018г против уведомителното писмо, като са изложени
доводи за нищожност и незаконосъобразност на самото Уведомително писмо с искане
за прогласяване на неговата нищожност или отмяна като незаконосъобразно. След
изпращане на жалбата до ВАС е издадена
Заповед № РД20-58/5.3.2019г. на Министър в МЗХГ, връчена на
жалбоподателя с писмо – обратна разписка, неприложена по делото. В заповедта
изрично е посочено, че жалбата срещу уведомителното писмо е неоснователна, а
ИАА -законосъобразен. По повод подадената жалба ВАС е образувал
адм.д.938/2019г., по което с определение №2221/16.2.2019г. жалбата е оставена
без разглеждане, производството прекратено, а делото изпратено на
Административен съд Велико Търново съобразно правилата за местната и родова
подсъдност. С определение №106/12.3.2019г. по
адм.д.152/2019г. АСВТ е оставил без разглеждане жалбата като процесуално
недопустима – просрочена и е прекратил производството по делото. С определение
№ 6885/9.5.2019г. по адм.д. 4585/2019г. ВАС е отменил горепосоченото
определение на съда, като приел, че същото е правилно и законосъобразно досежно
искането за отмяна на Уведомителното писмо като незаконосъобразно, но доколкото
в жалбата срещу мълчалив отказ на МЗХГ се съдържат доводи за нищожност на
същото, което не е обвързано със срок, то в тази част жалбата следва да бъде
разгледана.
Не
е спорно по делото, че по заявлението за подпомагане на жалбоподателя са
извършени всички административни проверки на основание чл. 37 от Закона за
подпомагане на земеделските производители, резултатите , от които са детайлно
отразени в оспорвания акт. Заявлението на жалбоподателя не е попаднало в
извадката на Риск- анализ за проверка на място и такава не е извършвана.
В
хода на съдебното производство е допусната и изслушана съдебно- техническа
експертиза на основание чл. 199 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК, която съдът ще
цени като обективна и безпристрастна. Същата
след като прави разлика между конвенционалното и биологично пчеларство,
посочва, че като се вземе предвид нектаропотока през различните години, то
минималния срок за подмяна на восъчните рамки от конвенционални към биологични
би бил минимум четири пчеларски сезона или 4 години. Освен това посочва, че в
РБългария няма изграден и действащ пазар на изградени рамки от биологични
пчелини, като не съществува възможност да бъдат закупени на територията на
държавата восъчни рамки, предназначени за развитие на биологично пчеларство. С
оглед на отговора на всички въпроси вещото лице формулира извод, че при
изграждане на восъчните рамки на биологична основа от пчелите на самия заявител
е необходим период от четири години, който тече от 1.1.2015г.и към 1.1.2019г. всички пчелни рами
в кошера ще бъдат подменени с биологични такива.
По
делото са представени и приети като доказателства всички документи относно
издаването на ИАА, представляващо административната преписка.
За
доказване компетентността на орган, издал акта по делото е представена и
Заповед № 03-РД/715/27.6.2017г. и Заповед № 03-РД-715/13.12.2018г. където в т.2
от Изпълнителен директор на ДФ „Земеделие“ е делегирано на *** правото да
из9дава и подписва уведомителни писма да одобрените и неодобрените за участие,
както и за неизпълнение на ангажименти по мярка 214“Агроекологични плащания“
,мярка 10“Агроекология и климат „ и мярка 11“Биологично земеделие“.
При така установеното от
фактическа страна съдът прави следните правни изводи:.
Подадената жалба е процесуално
допустима като подадена от лице, чиито интереси са накърнени чрез издаването на
индивидуален административен акт с негативно съдържание- отказ за получаване на
договорената помощ с европейски средства. С определение № 6885/9.5.2019г. по адм.д.
4585/2019г. ВАС е оставено в сила горепосоченото определение на съда, с което
жалбата срещу ИАА е оставена без разглеждане и производството в тази част е
прекратено. Следователно предмет на настоящото производство е единствено
нищожността на оспорения ИАА, доколкото законодателят не въвежда срок за
искането за нейното прогласяване съгласно чл. 148, ал. 5 от АПК.
В
действащото българско законодателство няма легално определение на понятието
нищожен административен акт, като в правната теория изрично е посочено, че нищожността
е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от
степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или
като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата
нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен,
на някое от основанията, посочени в чл. 146 АПК. Доколкото в АПК
не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните
актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте
основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК на ИАА, но тогава, когато
нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък,
че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в
правната действителност. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова
съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда
правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност,
че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го
отстранява от правния мир чрез прогласяване на неговата нищожност. Както
изрично е посочено в Тълкувателно
решение № 3 от 16.04.2013 г. по т.д.1:2012г. на ВАС Нищожните административни актове
не пораждат и никога не могат да породят правните последици, към които са били
насочени, те не могат да бъдат санирани. Ограничаването на кръга от лица, които
имат непосредствен, личен и пряк интерес (в смисъл на нарушени или застрашени
субективни права и интереси) от оспорване с цел прогласяване на нищожността на
административен акт, засягащ ги лично, само до тези, които са имали правен
интерес към момента на издаване на акта, води до прекалено стеснителното
тълкуване на закона, до лишаването на правните субекти от правна защита. Това
ограничаване би могло да валидира един нищожен акт, ако правнолегитимираното
лице е пропуснало да го оспори. Това би довело до неоснователно нарушаване на
правата на правоприемниците.Съобразно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на
административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването
му. Този текст визира контрола за законосъобразност и задължението на решаващия
съд да постанови решението си съобразно действащия към момента на издаването на
оспорения административен акт закон. Административно процесуалният кодекс е
предвидил и установил изричен срок (чл. 149, ал. 1), в който могат да бъдат
оспорени административните актове, след което правото на жалба се преклудира.
Не случайно, изрично, в ал. 5 на същия текст, искането за прогласяване на
нищожност на административните актове е определено от законодателя да е без
ограничение във времето. Нормата е процесуална, от което следва, че
допустимостта на оспорването се преценява към момента на подаването му. При
контрола за законосъобразност се преценява съответствието на административния
акт със закона, докато при нищожността – тази преценка се свежда до извеждането
на един много тежък порок, тежък до степен да направи невъзможно съществуването
на акта като такъв. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт
на „правно нищо”, на несъществуващ факт. В същото време този акт създава една
привидност на правни последици, които заинтересуваното лице има интерес да
отстрани. След като нищожният акт не поражда валидни правни последици, той не
би могъл да породи и валидни правни задължения. В същото време следва да е
налице за адресата правна възможност да иска от останалите участници в
административното правоотношение да се съобразят с това. Легалният и сигурен
начин в тази връзка е силата на „съдебно установеното”, т.е. силата на
пресъдено нещо на съдебното решение. Във всички случаи, при оспорване на
административните актове с искане за прогласяване на нищожност, трябва да се
докаже пред съда, че е налице засягане или предстоящо засягане на права или
законни интереси. В тази връзка следва да се има предвид решение № 5/17.04.2007
г. по к.д. №11/2006 г., съгласно което „Прогресивният характер на легитимацията
е възможност да се обжалват административните актове не само когато са налице
пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права“. Правният интерес
следва да е правомерен, личен и обоснован, както и да е налице към момента на
предявяване на претенцията пред съда. Преценката в тази насока е в правомощията
на съда за всеки конкретен казус и по отношение на всеки един от оспорващите. В
настоящото производство е доказано наличието на личен интерес на жалбоподателя от прогласяване нищожността
на посочения акт.
Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии, кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост:АПК не съдържа изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове. Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2 от АПК указва правомощията на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност. В тази връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на органа, издал процесната заповед. Нищожен е актът, който не е издаден от компетентен орган като компетентността на органа следва да се преценява по материя, по място и по степен. Оспореното уведомително писмо е валиден административен акт, издаден от компетентен административен орган, в кръга на законово вменените му правомощия, по следните аргументи:
Съгласно
§
1, т. 13 от ДР на ЗПЗП, Държавен фонд "Земеделие" е
специализирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и
извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на
пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти по
правилата на законодателството на Европейския съюз. Разпоредбите на чл.
20а, ал. 1 и ал.
2 от ЗПЗП, в приложимата редакция, предвиждат, че изпълнителният директор
на ДФ "Земеделие" е изпълнителен директор на Разплащателната агенция,
който организира и ръководи нейната дейност, и я представлява. С нормите на чл.
20а, ал. 3 и ал.
4 от ЗПЗП, е въведена възможност изпълнителният директор да делегира част
от предоставените му правомощия за вземане на решения на
заместник-изпълнителните директори още при издаване на оспореното писмо.
Изпълнителният директор може да делегира със заповед правомощията си,
произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство,
включително за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления за
подпомагане и формуляри за кандидатстване и/или сключване на договори за
финансово подпомагане административни договори по Закона за управление на
средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и по подадени
заявки и искания за плащане, на заместник-изпълнителните директори и на
директорите на областните дирекции на фонда съобразно териториалната им
компетентност. Делегирането винаги е възможност предвидена в закона,
обичайно продиктувана от фактическа невъзможност на органа за своевременно
издаване на множество актове от неговата компетентност. Законът определя, в кои
случаи административният орган може да предостави част от правомощията си на
някой от подчинените му органи. Така подчиненият орган въз основа на специално
овластяване има право да издаде акт от компетентността на по-горестоящия орган.
В този смисъл е тълкувателно решение № 4/22.04.2004г. на ОСС на Върховен
административен съд /ВАС/. Всички държавни, местни и други органи, които
издават административни актове, като съдебната и изпълнителната власт следва да
съобразяват практиката си с тълкувателните решение на ВАС, които са
задължителни по силата на чл. 130, ал.2 от Закона за съдебната власт. По
аргумент от §1, т.1 от ДР на АПК, компетентността на един орган да издава
административни актове следва да е установена със закон. За да може
компетентния административен орган какъвто в случая е изпълнителният директор
на ДФЗ да предостави временно и частично част от своите правомощия на друго
длъжностно лице или орган, това делегиране трябва да е допуснато от закона.
Иначе казано, при липса на възможност за делегиране на права в съответния
закон, направеното, както се твърди, оправомощаване със заповедта не може да
доведе до валидно действие на подчинения административен орган.Следва да се
посочи още, че разпоредбата на чл.11 ал.2 от Устройствения правилник на ДФЗ (в приложимата редакция на бр.55/2012г.)
предоставя възможност изпълнителният директор да делегира със заповед
правомощията си, произтичащи от правото на ЕС или от националното
законодателство, в т.ч. за вземане на решения, произнасяне по подадени
заявления и/или сключване на договори за финансово подпомагане, на заместник
изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда
съобразно териториалната им компетентност. С последващо изменение на чл.20а от ЗПЗП, а именно
ал.4 (обн.ДВ бр.12/2015г., в сила от 17.02.2015г.), изрично е предвидена възможност за делегиране
на правомощията на изпълнителният директор на Разплащателната агенция по
издаване на актове във връзка с подадени заявления за подпомагане.
В
случая със Заповед № 03-РД/715 от 27.06.2017 г. на изпълнителния директор на
ДФЗ /т. 1 от заповедта/, на П.Д.С.– ***, са делегирани правомощия за издаване и
подписване на уведомителни писма за извършена оторизация и изплатено финансово
подпомагане по чл.
1 от Наредба № 5/ 27.02.2009 г. на МЗХ. Следователно оспореният акт е
издаден от компетентен орган, при упражняване на делегираните му правомощия,
при наличието на материална компетентност на неговия автор.
Следва да се има предвид, че ЗПЗП е специален закон, който се прилага по отношение на подпомагането на земеделските производители със средства от ЕЗФРСР, съгласно чл. 1, т. 7 от ЗПЗП, а нормите на ЗУСЕСИФ са приложими само тогава, когато това е изрично посочено или пък хипотезата не е уредена от специалния закон. Този извод се основава на предвиденото в § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ, в приложимата редакция, а именно: "Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г., в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая такова отклонение от приложението на нормите на ЗУСЕСИФ е предвидено в нормативен акт по приложението на ЗПЗП, а именно визираната Наредба№ 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.
Във връзка с горното се налага изводът за компетентност на АО по материя, т. к. съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г., Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, одобрява, намалява или отказва изплащането на годишната финансова помощ след извършване на административни проверки и проверки на място за изпълнението на изискванията за подпомаганите дейности. Следователно неоснователно е единственото изрично посочено в жалбата основание за обявяване нищожността на ИАА, като издадено от некомпетентен орган- Заместник ИД на РА“Земеделие“.
Съгласно нормата на чл. 168 от АПК обаче съдът не следва да се ограничава в проверката си само до изрично посочените от жалбоподателя пороци на ИАА, а служебно следва да изследва въпроса за наличието на всичките пет предпоставки за законосъобразност на ИАА, предвидени в АПК като ИАА следва да бъде издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административно- процесуалните изисквания, при правилно приложение на материалния закон, съобразен с целта на закона.
Друг критерий за разграничаване на
нищожността и унищожаемостта на административните актове се очертава от
степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаването на
същия. Преценката за незаконосъобразност, в смисъл на нищожност, е конкретна, в
зависимост от тежестта на констатирания порок, като изключва случаите, когато
определени пороци по дефиниция (както при липсата на компетентност) водят до
нищожност на акта. Следва да бъдат преценени всяко едно от останалите
изискванията за законосъобразност на административния акт, както са
регламентирани в нормата на чл. 146 от АПК,
и в случай, че се констатира нарушение на някое от изискванията, то неговата
интензивност и тежест следва да бъде от такава степен на същественост, която да
е достатъчна да обоснове извод за нищожност.
Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо тя да предписана от закона като същата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока. В настоящият случай е спазена изискуемата писмена форма на уведомителното писмо, но същото не съдържа фактическите и правни основания за неговото издаване, поради което не отговаря на изискването за форма по чл. 59, ал. 1, т. 4 от АПК. Действително, при прочита на съдържанието на същото не може да се бъде установена причината, поради която на заявителя е отказано финансово подпомагане. Общото впечатление е, че е налице надвишаване на минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007г.. От административния орган на една типова бланка са разпечатани всички възможни причини за отказ за подпомагане, при това от таблицата на УП се вижда като причина "неспазване на базови изисквания" в колона 7. В разглеждания случай АО не е посочил фактически и правни основания на акта, като от него по никакъв начин не може да се установи каква точно е причината за отказа за подпомагане. Не е изложено въз основа на какви обстоятелства АО приема, че не са спазени базови изисквания и какви точно са те, което да даде възможност на жалбоподателя да организира защитата си, доколкото същият не е наясно срещу какви факти следва да се брани. Съобразно това настоящият състав приема, че в случая безспорно е налице отклонение от изискванията по чл. 59 от АПК, като в административния акт не се съдържат фактически основания, които да кореспондират с посоченото правно такова за отказ за отпускане на финансова помощ – неспазване на базови изисквания. Самият текст на колона 7 не е изрично разтълкуван, а е посочен само нормативния акт, който съдържа базовите изисквания. В този ред на мисли, съдът прие, че е налице нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. С посоченото си съдържание уведомителното писмо не позволява на адресата му да упражни правото си на защита и създава затруднения при съдебния контрол за законосъобразност. Липсват мотиви на акта по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което нарушение на формата съставлява отменително основание по чл. 146, т. 2 от АПК. Доколкото същото нарушение е съществено, тъй като не може да се установи волята на АО, то само по себе си същото е основание за обявяване на нищожност на уведомителното писмо. Не са посочени никакви факти, никакви доказателства, за тяхното осъществяване, както и непосочено точно правното основание, дало право на АО да откаже финансовото подпомагане. Доколкото в преписката не се съдържат никакви други документи, издадени преди обжалване на уведомителното писмо, които да изпълняват изискванията на Тълкувателно решение №16/31.3.1975г., то изводът на съда за липса на форма се явява мотивиран. Едва с отговор по направено възражение Министърът на МЗХГ е изложил някакви мотиви, но по делото няма данни същите да се връчени на жалбоподателя. Доколкото са обективирани със Заповед № РД 20-58/5.3.2019г., след като за жалбоподателя са изтекли всякакви срокове за обжалване, а за горестоящият АО е изтекъл срокът за произнасяне по жалбата, то те не могат по никакъв начин да заместят липсата на такива в ИАА.
Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление. Според правната теория нарушението на административно производствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос. Не е налице обаче твърдяното от жалбоподателя нарушение на чл. 26 от АПК за неговото уведомяване преди започване на административното производство. В случая производството по издаването на оспорения административен акт е започнало по инициатива на жалбоподателя чрез подаването на заявление по реда на чл. 4 от Наредба № 5/ 27.02.2009 г. на МЗХ, вр. с чл. 41 от Наредба № 4/ 24.02.2015 г. на МЗХ, в приложимата редакция, като към заявлението са били приложени и изискуеми от закона писмени доказателства, изброени по-горе. При установяване на фактите в административното производство, в административната преписка не са приложени никакви доказателства, извън процесното заявление и договорът и анекс към него между жалбоподателя и контролиращото лице. Извода си административният орган е направил без да уведоми земеделския производител, да му даде възможност да представи обяснения и доказателства, без да извърши допълнителни проверки. Ако беше сторил тези допълнителни процесуални усилия решаващият му извод би могло да бъде различен, поради което с оглед на гореизложеното това представлява съществено процесуално нарушение. Процесното Уведомително писмо е постановено при неизяснена фактическа обстановка, в нарушение на принципа на чл. 35 от АПК, който повелява индивидуалният административен акт да се издаде, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации. Според чл. 49, ал. 1 – ал. 3 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, създава и поддържа електронна система, в която контролиращите лица въвеждат данни за извършените през текущата година проверки. Данните се въвеждат в Системата за въвеждане на данни от външни институции (СВДВИ) в срок до 30 октомври на годината, за която се отнасят. Контролиращите лица изпращат в Министерството на земеделието и храните заверена разпечатка на въведените в електронната система данни в седемдневен срок от 30 октомври на годината, за която се отнасят, които правомощия се извеждат от нормата на чл. 18, ал.1 от Закон за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на ЕС. Информация за спазване на разпоредбите за биологичното производство съгласно Регламент ЕО 889/2008г. и Регламент ЕО 834/2007г. е подадена от Лакон ЧИОКСБПХП-ООД ,че е сключен договор за контрол от 21.11.2013г., като са въведени данни в електронната система по чл. 49, от Наредба 4/2015г. за прилагане мярка 11“Биологично земеделие“ от ПРСР за периода 2014-2020г.че производството на жалбоподателя за 2016г-.е такова в преход. Въпреки горното задължение за изпращане на разпечатки от въведените в електронната система данни, същото не е изпълнено от контролиращият, на жалбоподателя същите не са връчени, не му е даден срок да представи доказателства в подкрепа на своите твърдения. По този начин съществено е било ограничено правото му на защита, поради което е налице основание за нищожност за нарушение на чл. 35 от АПК и чл. 168, ал. 4 от АПК.
Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание. Следователно, нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Иначе казано - административният акт е нищожен поради противоречие с материалния закон тогава, когато разпоредените правни последици са противоположни или съществено различаващи се от предвидените в правната норма така, че се явяват нетърпими от гледна точка на правния ред. Само при описаните случаи порокът материална незаконосъобразност води до нищожност Отказът за оторизация по мярка 11 "Биологично земеделие" от програмата за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. за кампания 2016 г. е постановен в нарушение на материалния закон.
Единствено с писмената защита на процесуалния представител на ответник жалба е посочено, че за ПРСР 2014-2020г. преходният период е задължителен етап, който е регламентиран в чл. 26 от Наредба № 1 / 2013 г. за прилагане правилата за биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни и животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикиране и контрола върху производството и етикирането предвижда преходния период за отглеждане на животни в абсолютни стойност, който за пчелните семейства е посочен като не по- дълъг от дванадесет месеца. В Държавен вестник брой 75 от 11.09.2018 г. е обнародвана Наредба № 5 от 3.09.2018 г. за прилагане на правилата на биологично производство, етикетиране и контрол, и за издаване на разрешение за контролна дейност за спазване на правилата на биологичното производство, както и за последващ официален надзор върху контролиращите лица, с която е отменена Наредба № 1 / 2013 г. Новата наредба влиза в сила от 12.11.2018 г. Видно от приложеното Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от програмата за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. за кампания 2016 г. административният акт е издаден на 12.11.2018 г. Следователно актът е издаден на несъществуващо правно основание, тъй като към момента на издаването му Наредбата е била изрично отменена. В Наредба № 5/2018 г. не съществува текст, идентичен с този на чл. 26 от предходната наредба. По отношение на периодите на преход към биологично производство е налице препращане към разпоредбите на дял II, глава 5 от Регламент № 889/2008 на Комисията. Глава 5 от дял II, глава 5 от Регламент № 889/2008 е наименована "Разпоредби за прехода" и в чл. 38, параграф 3 е разписано правилото по отношение на пчелните продукти, изискващи преходен период най-малко от една година. Изобщо подходът не европейската комисия е за определяне на минимално изискуемия времеви период на преход, а не на абсолютен по размер максимален преходен период. Същият е логичен и в съответствие с целта на закона – минималното време на преход е необходимо с оглед спецификата на всяко производство и необходимото време земята или животните да се изчистят от небиологични препарати, с които е възможно да са третирани. Това минимално време гарантира чистота на производството като увеличаването на периода, в който производството е в преход, може да е в резултат на обективни причини и допълнително гарантира крайния резултат – произвеждане на биологична продукция. В този смисъл по-дългия период на преход е във вреда на земеделския стопанин, тъй като продукцията му не може да бъде реализирана като биологична. Следователно период на преход към биологично производство, по- дълъг от определения с дял II, глава 5 от Регламент № 889/2008 на Комисията не води до нарушаване на разпоредбата на чл. 38, параграф 3 от същия, поради което не представлява и основание за отказ за оторизация на подпомаган стопанин по направление Биологично земеделие.
Този извод е относим и в хипотеза на приложимост на Наредба № 1 / 2013 г., тъй като в тази си част тя противоречи на нормативен акт от по-висока степен – регламент на Европейския съюз – който освен това има пряко приложение, и поради това чл. 26 от Наредба № 1 / 2013 г. не следва да се прилага. В този смисъл в подкрепа на изводите на съда е и изслушаната СТЕ, която установява, че минималният срок на преход е четири години, който съответства на горепосочените текстове на европейското право. Вещото лице е дало заключение, което не се опровергава от доказателствата по делото, нито от ответника, че в РБългария няма действащ пазар, от който жалбоподателят да си набави биологични рамки, поради което същият следва да си ги произведе, което условие се изпълнява за срок от четири години. Именно липсата на правно основание за отказ, доколкото в правото на ЕС е предвиден минимален срок за преход от 12 месеца за биологичното пчеларство, който може да бъде увеличен от националното законодателство е аргумент за нищожност на ИАА. Неправилното транспониране в националното законодателство на посочените Регламенти, като е прието, че периода на преход следва да бъде не по-голям от 12 месеца изцяло противоречи, както се посочи по- горе на нормативен акт от по- висока степен- Регламент на ЕО.
Настоящата инстанция изцяло споделя доводите
на жалбоподателя, залегнали в представената по делото писмена защита. С решение
N: 8834/11.06.2019 г., постановено по адм. дело N: 4906/2018 г. по описа на ВАС,потвърдено с решение N:
13400/09.10.2019 г., постановено по адм. дело N:
8469/2019 г. от Петчленен състав са
отменени разпоредбите на чл. 11, ал. 4, чл. 41, ал. 2, чл. 46, ал. 5, чл. 19а,
ал. 2 и § 28 от Наредба N: 4 от
24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 „Биологично земеделие" от
Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена
от министъра на земеделието и храните. Така цитираните и съответно отменени
нормативни разпоредби са пряко свързани с настоящия казус, в т.ч. и с правилата
и сроковете за преминаване от конвенционално към биологично пчеларство. Така според
отменената разпоредба на чл. 11, ал 4 от Наредба N:
4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 „Биологично земеделие", „Плащания по ал. 1 се предоставят на
подпомаганите лица за срок, които не надвишава минималните периоди на преход
към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38, ал.
1 на Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила
за прилагането на Регламент (ЕО) N9 834/2007 на Съвета относно биологичното
производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на
биологичното производство, етикетирането и контрола (OB,
L 250 от 18.09.2008 г.)". Независимо от липсата
на яснота на основанията, въз основа на които с оспоретното УП е отказано
финансово подпомагане, то вероятно е
неспазване на установеният с чл. 11, ал 4 от Наредба N:
4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 „Биологично земеделие", срок
за преминаване от конвенционално към биологично пчеларство.
Както се посочи по- горе съдържанието на
Колона 7,е „Санкция за неспазени
базови изисквания, съгласно раздел V „Намаления при неспазване на базови
изисквания за направленията по мярка 11 от ПРСР 2014-2020", б. „б"
Направление „Биологично пчеларство" от Методиката за намаляване и
отказване на плащанията по мярка 11 „БЗ" от ПРСР 2014-2020. утвърдена със
Заповед N: РД 09-144 от 23.02.2017 г.. издадена от Министъра
на земеделието, храните и горите, на основание чл. 13 от Наредба N: 4 от 24.02.2015 г." Както се посочи по- горе
не е конкретизирано точното нарушение на базови изисквания, като самият АО е
приел, че жалбоподателят не е попаднал в рисковата извадка, не са му извършвани
административни проверки на място и не са констатирани други нарушения. Отказ
от финансово подпомагане по мярка 11 „Биологично земеделие" по програмата
за развитие на селските райони 2014-2020 г.
за кампания 2016 г може да се постанови само
в случая на допуснати
нарушения на горецитираната Наредба N: 4 от
24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 „Биологично земеделие" от
Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. каквито не
са установени. АО се позовава на
Методика, приета със Заповед N: РД 09-144 от
23.2.2017г. т.е. след изтичане на подпомагания период от 2016г. Съгласно чл.14,
ал.1 ,2,3 от Закона за нормативните актове Обратна сила на нормативен
акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба (2) Обратна
сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, може да се
даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той
е издаден. (3) Не може да се дава обратна сила на разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако те
са по-леки от отменените С други думи цитираната методика има
приложение напред във времето (ех nunc) и няма как
същата да се прилага за минали периоди, при което да действа с обратна сила (ех tunc) по вече
заявените доводи. По аргумент на така изложеното и от самия жалбоподател, не
може отказът да бъде обвързан с последващ нормативен акт, който не е действаща
към момента на възникване на правоотношението, и в който изрично не е предвидено
обратно действие. .
Освен неприложимата и цитирана по-горе
методика, т.нар базови изисквания са уредени в Наредба N:
4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 „Билогично земеделие" от
програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. Следва да посочим
конкретните нормативно установени базови изисквания, въведени с горецитираната
Наредба, Според чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г., „Когато при проверка на място или административни проверки се
установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени
базовите изисквания съгласно приложение 2, минималните изисквания за
торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение N: 3 и изискванията по управление, плащанията за
биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от
министъра на земеделието, храните и горите. Жалбоподателят е спазил базовите изисквания съгласно цитираното Приложение N: 2 към чл. 13 и
чл. 19, ал. 2: т. 2 „Биологично пчеларство", който въпрос не е спорен по делото.
В чл. 14 от Наредба N: 4 от 24.02.2015 г. са разписани
конкретните хипотези, при наличието на които финансова помощ за съответната
година не се предоставя или се намалява, като по делото не се доказа нито една
от тях да се е осъществила досежно жалбоподателя.
Несъответствието с целта на закона или
т.нар. превратно упражнение на власт също е порок, водещ само до
незаконосъобразност като правило. Само
ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок
води до нищожност. Тук нищожност ще е налице и когато
целта на закона не би могла да бъде постигната с волеизявлението, отразено в
административния акт. В конкретната хипотеза целта на европейското финансиране
е да бъдат обезвъзмездени производителите в периода на преход от загубите,
които претърпяват от липсата на такова биологично производство в този период. След като целта на закона не
може да бъде постигната с волеизявлението на
органа в ИАА, то е налице нищожност на последното. Такива цели изрично са предвидени в чл. 2 от
Закона за подпомагане на земеделските производители, според която норма, „Държавното подпомагане има за
цел: 1. развитие на ефективни земеделски и горски стопанства и на
конкурентоспособна хранително-вкусова промишленост; а в т. 4, развитие на
биологичното земеделие. След като издаденият ИАА не съответства на
законоустановената цел, и това несъответствие е съществено, то актът е нищожен
и на това основание.
При този изход на делото в полза на
жалбоподателя следва да се присъдят направените по делото разноски 910-
деветстотин и десет – лева съгласно списък на разноските стр.155 от делото по
чл. 80 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК.
Водим от гореизложеното и на основание чл. 172, ал.2 от АПК осми състав на Административен съд Велико Търново
Р Е
Ш И:
ПРОГЛАСЯВА НИЩОЖНОСТТА на Уведомително писмо, издадено от *** на ДФ“Земеделие“ за извършена оторизация и и изплатено
финансово подпомагане по мярка 11“Биологично земеделие“ по програмата за
развитие на селските райони 2014-2020 г за кампания 2016г. , в която е
определено същото в размер на нула лева,. по жалба на А.И.С. *** със съдебен адрес
***.
ОСЪЖДА
ДФ“Земеделие“ гр. София да заплати на А.И.С.
*** със съдебен адрес *** разноски в производството в размер на 910-
деветстотин и десет – лева.
Решението, подлежи на оспорване пред ВАС на Република България в 14-дневен срок, считано от датата на съобщаването му.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: