Р Е Ш Е Н И Е
№ 1628 04.10.2018г. гр.
Бургас
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Бургаският
административен съд ХIХ административен състав, в публично заседание на двадесети
септември две хиляди и осемнадесета година, в състав
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Х. Х.
ЧЛЕНОВЕ:1. ЧАВДАР ДИМИТРОВ
2. МАРИНА НИКОЛОВА
Секретар: Биляна
Недкова
Прокурор: Андрей
Червеняков
като разгледа
докладваното от съдия Хр. Х. административно дело № 1060 по описа за 2018
година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба от Х.Н.А., ЕГН
**********, с постоянен адрес: *** 20, чрез пълномощник адвокат Ю. Л.Д., против
Раздел ХІ
„Административно-наказателни разпоредби“, включващ чл.54, чл.55 и чл.56 от
Наредба за управление на отпадъците на територията на община Бургас, приета с
решение на Общински съвет Бургас по т.2, Протокол № 34/25.03.2014г., изм. с
решение на Общински съвет Бургас по т.7, Протокол № 37/24.06.2014г.
С жалбата се иска обявяване на
нищожност на посочените разпоредби като незаконосъобразни. Претендира се
присъждане на разноски.
Жалбоподателят, редовно и
своевременно призован, не се явява и не
се представлява в съдебно заседание. Представя по делото писмено становище със
съображения за нищожността на оспорените текстове от наредбата като прави
уточнение, че претендира разноски само за внесени държавни такси в размер на 30
лв., без възнаграждение за адвокат.
Ответника по жалбата – Общински
съвет Бургас, редовно и своевременно призован, се представлява от юрисконсулт Т.,
която оспорва жалбата.
Заинтересована страна – Община
Бургас се представлява от юрисконсулт Х., който оспорва жалбата.
Представителят на Окръжна
прокуратура Бургас счита, че жалбата срещу оспорваните текстове е недопустима,
поради липса на правен интерес.
БАС, като взе предвид
разпоредбата на чл.168 от АПК и прецени
събраните по делото доказателства, ведно с доводите и изразените становища прие
за установено следното:
Заместник кметът на община Бургас
по „Европейски политики, околна среда” А. Николова изготвила Докладна записка рег.№ 08-00-1320/07.03.14г.
до общинския съвет Бургас, относно предложение за приемане на Наредбата за управление
на отпадъците на територията на община Бургас /Наредбата/.
Наредбата е приета, на основание
чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.22, ал.1 от Закона за управление на отпадъци, с
Решение по т.2 от дневния ред - Протокол № 34/25.03.2014г. При гласуването за
решението са гласували 23 гласа „ЗА“, 8 гласа „ПРОТИВ“ и 2 гласа „ВЪЗДЪРЖАЛИ СЕ“.
При така установената фактическа
обстановка, съдът прави следните правни изводи:
Протестът
е процесуално допустим съгласно разпоредбата на чл.186 от АПК. Същият е подаден
срещу разпоредби на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 във вр.
с чл.76 ал.3 АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност,
съгласно изричната разпоредба на чл.185 от АПК, като упражняването на това право
не е обвързано с преклузивен срок. Жалбата е подадена от физическо лице.
Предмет
на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на
територията на Община Бургас. Съгласно чл.186, ал.1 от АПК право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права и свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Оспорването на поздаконовия
нормативен акт пред съда е частично и касае само чл.54, чл.55 и чл.56 от
Наредбата, което е допустимо.
Правен интерес е
налице не само когато има засягане на права, но и когато могат да бъдат
засегнати права, свободи и законни интереси, в която хипотеза попада съобразно
твърденията на жалбоподателя, и настоящият казус. В този смисъл е и Решение № 5/17.04.2007г.
на Конституционния съд по КД № 11/2006г., според което "нормата на чл.186, ал.1 АПК предвижда и възможност за
съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги когато
административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да
създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава
непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за
обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер
на легитимацията според чл.186, ал.1 АПК е възможността да се
обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко
нарушени права, но и при предстоящо засягане на права". Същият принцип за
наличие на правен интерес е изведен в разпоредбата на чл.56 от Конституцията на РБ, според който всеки гражданин има право на защита,
когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси, т. е.
правен интерес е налице и при предстоящо нарушаване на права.
Според
разпоредбата на чл.1, ал.6 от Наредбата нейни адресати са всички лица, които
живеят или временно пребивават на територията на Община Бургас. Независимо от
липсата на адресна регистрация или имот на територията на Община Бургас, А.,
както и всяко друго физическо лице, може да се движи свободно на територията на
цялата страна и изхвърлянето на отпадъци не е обвързано с адресна регистрация,
труд или имот. В този смисъл оспорените разпоредби от Наредбата могат да засегнат
правата на всяко лице, в това число и чужденец.
Разгледана
по същество жалбата е основателена поради
следните съображения:
Предмет на делото са обжалваните
разпоредби на чл.54, чл.55, и чл.56 от
Раздел ХІ „Административно-наказателните разпоредби“ на Наредба за управление
на отпадъците на територията на община Бургас, със следното съдържание:
- чл.54 „Установяването на
нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните
постановления се извършва по реда и в сроковете на Закона за административните
нарушения и наказания“.
- чл.55 ал.1 „За нарушенията по
тази наредба на физическите лица, се налага административно наказание – глоба в
размер от 20 лв. до 5000 лв, а на юридическите лица и едноличните търговци –
имуществена санкция в размер от 100 до 50000 лв. и ал.2 „Конкретният размер на глобата или
санкцията за всяко отделно нарушение се определя от наказващия орган съобразно
тежестта на нарушението, вината на нарушителя и имотното му състояние“.
- чл.56
„Наказателните постановления се издават от кмета на общината или от
оправомощени от него длъжностни лица въз основа на акт, съставен от служители
от дирекция „Околна среда“ при община Бургас, както и от други длъжностни лица
от общинската администрация, определени със заповед на кмета на общината“.
По
силата на чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от ЗНА и чл.21 ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му
правомощия, Общинският съвет като орган на местното самоуправление е овластен да издава административни
актове, в това число и подзаконови такива, каквито са наредбите.
Не е налице и порок във формата.
Относно изпълнението на
процедурата, регламентирана в чл.26 и чл.28 от ЗНА:
Съгласно чл.26, ал.3 от ЗНА /в
редакцията към последното изменение на Наредбата/, преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с
мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл.20.
Когато съставителят на проекта е орган на местното самоуправление, проектът се
публикува на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет.
Според ал.4 на същия член срокът
за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации
по ал.3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване
на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да
определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни.
В процесния случай проектът е
публикуван на 21.02.2014г., а е приет от Общинския съвет на 25.03.2014г. – 33
дни след публикуване на проекта и мотивите към него. Не са постъпили
предложения и становища.
При тези факти следва са се
приеме, че разпоредбите на чл.26, ал.3-5 от ЗНА са спазени.
На следващо място не е налице
нарушение на процедурата, регламентирана в чл.28 от ЗНА. Втората алинея
императивно указва съдържанието на мотивите, съответно доклада: 1) причините,
които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други
средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати
от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз.
Към публикувания проект се
съдържат подробни мотиви – л.21 и сл., които отговарят по съдържание на
изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА.
Относно възраженията за
нищожност:
В българското законодателството
няма изрично формулирани основания, които водят до нищожност на
административните актове, и в частност на нормативните такива. Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2 указва
правомощията на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност.
Според теорията и съдебната
практика едни и същи основания могат да доведат както до унищожаемост, така и
до нищожност на акта, като разграничението е в степента на засягане на акта от
конкретния порок.
Основанията за
незаконосъобразност на един административен акт са регламентирани в чл.146 от АПК. Същите основания могат да обосноват нищожност на акта, когато конкретният
порок е толкова съществен, че актът изначално не може да породи правни
последици, към които е насочен. Съдебната практика е приела, че наличието на
некомпетентност у органа издал оспорения акт всякога е основание за нищожност
на този акт.
Съгласно чл.8 от ЗНА, общинският
съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове
от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Наредбата
за управление на отпадъците на територията на Община Бургас е приета на
основание чл.22, ал.1 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/.
Правилото
на чл.22, ал.1 от /ЗУО/ делегира правомощия на
общинските съвети да приемат наредби, с които да определят реда и условията за
изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно
изискванията на този закон и подзаконовите нормативни
актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните
услуги по реда на Закона за местните данъци и такси.
При анализ на разпоредбата се
установява, че законодателят не делегира никакви правомощия на органа на местно
самоуправление да издава наредба, с която да регламентира
административно-наказателни разпоредби, каквито са процесните.
В
конкретния случай, общинският съвет, в противоречие с делегираните му
правомощия по чл.22, ал.1 от ЗУО е приел в наредбата и
раздел ХІ "Административно-наказателни разпоредби" - чл.54, чл.55, чл.56 - със съдържание
изложено по-горе, както и разпоредба уреждаща компетентността на органите,
които могат да съставят АУАН и да издаван НП, за която, освен че няма законова делегация, но и противоречи на чл.157,
158 и 159 от ЗУО.
Съгласно
чл.76, ал.1 и 2 от АПК нормативните актове се издават от
изрично овластени от Конституцията или закон органи, а компетентността
за това не може да се делегира.
Недопустимо
е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения,
регламентирани с актове от по-висока степен и за приемането на които не е
налице законова делегация. Липсата на законово определена компетентност за
издаването на даден административен акт прави същия нищожен.
С
оглед изложеното, само по себе си правомощието на Общинския съвет да
регламентира правопорядък с местно значение, чрез употреба на правомощията му,
свързани с определяне на реда и условията за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, биоотпадъци, опасни битови
отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на ЗУО и подзаконовите нормативни актове по прилагането му,
както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона
за местните данъци и такси, не му предоставя правомощие да изземва
изключителната компетентност на други органи и да преурежда обществени
отношения, уредени с нормативен акт от по-висока степен, какъвто е ЗУО.
При
това положение, обжалваните разпоредби от
Раздел ХІ „Административно-наказателните разпоредби“ на Наредбата за управление
на отпадъците на територията на община Бургас са нищожни, като приети
без надлежно овластяване на общинския съвет по силата на нормативен акт от по-висока
степен, което обосновава липсата на материална компетентност на издателя на
акта.
Въз основа на гореизложеното настоящият съдебен състав намира, че
подадената жалба против процесните разпоредби, изменени с Решение по т. 2 от
Протокол № 43/26.06.2018г. на Общински съвет Бургас, се явява основателна,
поради което следва да бъде уважена.
С оглед своевременно направеното искане за присъждане на направените разноски, на основание чл.228, вр. с чл.143, ал.1 АПК, ответникът следва да заплати на Х.Н.А.
направените разноски в размер на 30.00
лева, държавна такса.
Водим от горното
и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Бургаският административен съд, ХIХ състав
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВЯ НИЩОЖНОСТТА на разпоредбите чл.54, чл.55, и чл.56 от Раздел ХІ
„Административно-наказателните разпоредби“ на Наредба за управление на отпадъците
на територията на община Бургас, със следното съдържание:
- чл.54 „Установяването на
нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните
постановления се извършва по реда и в сроковете на Закона за административните
нарушения и наказания“.
- чл.55 ал.1 „За нарушенията по
тази наредба на физическите лица, се налага административно наказание – глоба в
размер от 20 лв. до 5000 лв, а на юридическите лица и едноличните търговци –
имуществена санкция в размер от 100 до 50000 лв. и ал.2 „Конкретният размер на глобата или
санкцията за всяко отделно нарушение се определя от наказващия орган съобразно
тежестта на нарушението, вината на нарушителя и имотното му състояние“.
- чл.56
„Наказателните постановления се издават от кмета на общината или от
оправомощени от него длъжностни лица въз основа на акт, съставен от служители
от дирекция „Околна среда“ при община Бургас, както и от други длъжностни лица
от общинската администрация, определени със заповед на кмета на общината“.
ОСЪЖДА ОБЩИНСКИ СЪВЕТ - БУРГАС, да заплати на Х.Н.А., ЕГН **********, с
постоянен адрес: *** 20разноски по делото в размер на 30.00
/тридесет/ лева.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред ВАС на РБ в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизането му в сила решението да се
обнародва, по начина по който е бил обнародван акта, съгласно чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.